對財政專戶開設(shè)、使用和管理的情況調(diào)研

財政專戶是財政和預(yù)算單位按照法規(guī)和有關(guān)文件要求，在銀行及各類金融機(jī)構(gòu)開設(shè)的，對具有特定用途的財政性資金進(jìn)行專項管理和使用而開立的銀行結(jié)算賬戶。財政專戶的設(shè)置、使用與管理是否規(guī)范，不僅關(guān)系到各類專戶財政資金能否安全、高效運(yùn)行，而且深刻影響到財政國庫管理制度的改革。對此，本文就麗江市財政專戶的開設(shè)、使用和管理進(jìn)行了調(diào)研。

一、財政專戶的開設(shè)、使用和管理總體情況

麗江市自2003年、2007年和2011年5月財政部門經(jīng)過對財政專戶的清理，截止2011年底，全市共開設(shè)財政專戶216個，金額302，367萬元。

（一）財政專戶類型

財政部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或附屬機(jī)構(gòu)開設(shè)的財政支出專戶；上級相關(guān)文件要求下?lián)艿膶？顚Ｓ脤ｍ椯Y金必須開立的專戶；具有執(zhí)收權(quán)限的預(yù)算單位開設(shè)的非稅收入?yún)R繳專戶等。按資金性質(zhì)分主要包括各類專項資金，社會保障基金、非稅收入及其他。

（二）專戶開設(shè)的依據(jù)

各專戶的開戶基本都是以同級政府或財政上級文件為開設(shè)專戶的依據(jù)。

（三）財政專戶管理

按照財政部和省財政廳相關(guān)文件要求，到2011年底麗江市財政專戶統(tǒng)一由財政局國庫部門集中管理，實行財政資金的統(tǒng)一調(diào)度和統(tǒng)一核算，強(qiáng)化了專戶資金調(diào)控功能。

（四）專戶資金的使用

根據(jù)《麗江市財政專戶管理實施細(xì)則》的要求，按“歸口國庫管理專戶資金撥付和保留由業(yè)務(wù)科室管理專戶資金撥付的基本程序和相關(guān)要求”，設(shè)定了規(guī)范的財政專戶資金撥付程序：先由相關(guān)科（室、局）根據(jù)有關(guān)文件和項目的進(jìn)度填制“撥款通知單”并領(lǐng)導(dǎo)簽字，送到國庫科審核后，由國庫科開出轉(zhuǎn)賬或電匯相關(guān)憑證，并雙人分別加蓋各自保管的印鑒。這樣，管事與管錢分開、管憑證與管印鑒分開、管財務(wù)章與管個人名章分開，達(dá)到了既配合又牽制的目的。

二、財政專戶管理中存在的主要問題

（一）多頭開戶現(xiàn)象嚴(yán)重

一是同一性質(zhì)的賬戶在多家商業(yè)銀行機(jī)構(gòu)開立。如非稅收入

資金種類多、數(shù)額大，地方財政部門往往指定多家商業(yè)銀行代收，這就勢必造成在多家銀行分別開立財政匯繳專戶，相應(yīng)地開立了多個預(yù)算外資金專戶，用于收繳、撥付預(yù)算外資金。如麗江市財政局非稅收入就在5家金融機(jī)構(gòu)開設(shè)了匯繳專戶。二是集中支付改革后大量財政專戶仍繼續(xù)保留。在實行財政國庫集中支付改革之初，為實現(xiàn)新舊管理制度平穩(wěn)過渡，麗江市在預(yù)算單位新開立國庫單一賬戶為基本賬戶的基礎(chǔ)上，將原基本賬戶轉(zhuǎn)為專戶，按照“只出不進(jìn)”的原則，待原結(jié)余財政資金用完后撤銷其專戶，但財政國庫集中支付改革推行以來，此類專戶不但沒能取消，反而成了辦理與上級財政管理部門的資金劃轉(zhuǎn)專戶，客觀上造成了財政專戶過多的問題。三是預(yù)算專項資金賬戶設(shè)置過多。近年來，隨著財政管理體制的不斷變化，每出臺一個新政策、新項目，各地為實現(xiàn)?？顚Ｓ茫鸵O(shè)立一個專戶，如2009～2011年，麗江市就新增財政專戶53個，而新增設(shè)的專戶，一般也不指定開戶行，更沒有要求資金存入統(tǒng)一的財政專戶，致使全市新增開的53個專戶分布在所有金融機(jī)構(gòu)內(nèi)。從表面上看，?？顚簦芾矸奖?，但從整個財政部門而言，就是專戶滿天飛，遍地開花。

（二）賬戶使用不規(guī)范的問題普遍存在

一是用于收繳預(yù)算收入。個別財政部門在商業(yè)銀行開設(shè)的預(yù)算外資金專戶，被用于收繳預(yù)算收入，由財政部門根據(jù)預(yù)算完成情況來控制預(yù)算收入入庫進(jìn)度，從而造成大量的預(yù)算資金在財政專戶中沉淀。此類情況在非稅收入中較為明顯，如麗江市2011年末非稅收入余額就高達(dá)34，407.6萬元。二是用于辦理預(yù)算支出。有的地方財政部門通過開具撥款憑證將預(yù)算資金從國庫集中撥付到財政專戶中，再通過專戶分散撥給預(yù)算單位，將財政專戶作為其控制預(yù)算進(jìn)程的工具，形成明顯的“第二國庫”。三是用于調(diào)節(jié)各專戶余額。個別財政部門在不同金融機(jī)構(gòu)開立兩個性質(zhì)相同的專戶，兩個賬戶之間、兩個賬戶與在他行財政專戶之間經(jīng)常使用轉(zhuǎn)款的方式來回轉(zhuǎn)移財政資金。以上可以看出，財政專戶儼然成了個別財政部門操控預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的工具，削弱了財政資金管理的透明度，嚴(yán)重影響了國家預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性和真實性。四是賬戶名稱不規(guī)范。部分財政專戶的開立使用了財政部門內(nèi)部科室的名稱。如古城區(qū)財政局所開的52戶財政專戶中就有31戶以內(nèi)部科室的名稱所開立，占總戶的59.62%。

（三）財政專戶管理混亂

一是對專戶的檔案資料管理混亂。主要表現(xiàn)在麗江市區(qū)縣分設(shè)期間專戶移交或按照上級財政部門對財政專戶歸口管理賬戶移交過程中原開戶文件及資料遺失。如古城區(qū)財政局在所開設(shè)的52戶專戶中，因上述原因?qū)е聦魴n案中無開戶文件依據(jù)的戶數(shù)達(dá)15戶，占專戶總數(shù)的28.85%。二是專戶歸屬混亂。主要表現(xiàn)在實施國庫集中收付改革后，仍將預(yù)算內(nèi)的統(tǒng)發(fā)工資和職工工資納入財政工資專戶管理。如玉龍縣和寧蒗縣財政局截止2011年末仍開設(shè)工資專戶4戶，余額為1，391萬元。三是基建項目專戶管理混亂。主要表現(xiàn)在各項目因歸屬種類繁多，實施工程年限、進(jìn)度不同而分期撥付工程資金和長期保留完工項目專戶而導(dǎo)致該專戶跨年度和結(jié)存的資金項目較多而混亂。如麗江市基建項目專戶從1996年“2.3”大地震開設(shè)以來至今，各類完工、未完工基建項目結(jié)存資金高達(dá)26，136.3萬元。

（四）專戶資金沉淀多

目前，財政專戶中的資金來源主要是上級對口部門撥入資金、地方財政預(yù)算撥款和地方財政歸集非稅性收入資金而形成的沉淀資金，如根據(jù)上級相關(guān)文件要求，麗江市2011年末在社保專戶滾存的資金就高達(dá)144，846萬元，占財政專戶總額的47.9%?！叭r(nóng)資金”一項余額就達(dá)40，982.9萬元，占財政專戶總額13.55%。

（五）財政專戶虛增子賬戶苗頭顯現(xiàn)

財政部門為減輕內(nèi)部分賬核算工作壓力，細(xì)化資金核算要求開戶銀行在賬戶總量不變的情況下，增設(shè)虛擬子賬戶，明細(xì)核算各類資金。如麗江市玉龍縣財政局財政一級專戶數(shù)為32戶，按二級分則為42戶，按三級分則為48戶，其中最為突出的是“社會保障基金”專戶的開設(shè)，具體情況如下圖。虛擬子賬戶從歸屬上分類，是同一個專用賬戶的分級核算，實質(zhì)上是多個專用賬戶并存，是變相的違規(guī)開立賬戶行為，不僅會造成賬戶管理失控，也會導(dǎo)致財政和開戶銀行經(jīng)辦人員都有隨意劃撥、挪用、轉(zhuǎn)移資金的可能。

三、原因分析

（一）制度原因

目前，對于財政專戶的管理沒有一部可供操作的法律法規(guī)，相關(guān)規(guī)定散落在人民銀行、財政部的部門規(guī)章或制度規(guī)定中。《人民幣結(jié)算賬戶管理辦法》雖然統(tǒng)一規(guī)范了各類銀行結(jié)算賬戶的開立和使用，但對財政專戶的規(guī)定比較籠統(tǒng)，如目前按照《人民幣銀行結(jié)算賬戶管理辦法》規(guī)定，人民銀行對預(yù)算單位的專戶開戶管理，把財政部門是否開具“同意開戶的證明”作為專戶許可開戶的依據(jù)。而對預(yù)算單位專戶的變更和撤銷無需經(jīng)財政部門的同意；對同一文件、同一性質(zhì)或相似性質(zhì)的專項資金，是否只能開立一個或多個財政專戶《人民幣銀行結(jié)算賬戶管理辦法》沒有作出明確的規(guī)定，對增設(shè)虛擬子賬戶此類新情況更是沒有納入管理范疇，不僅嚴(yán)重約束了基層人民銀行對財政專戶的行政許可和規(guī)范化管理，也為財政專戶的多頭開戶、增設(shè)子賬戶、變更賬戶性質(zhì)隨意劃款提供了可乘之機(jī)。

（二）體制原因

對財政專戶及各種專項資金缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)控，既有歷史遺留的問題，更有機(jī)制的原因。目前我國的預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行均集中在財政部門，對于這種過于集中的權(quán)力缺乏明顯的制約，同時專戶內(nèi)大量資金的沉淀及由此而增加的存款利息收入的使用等，使得財政部門可以根據(jù)自己的意愿來支配財政資金，而財政專戶正是躲避有限監(jiān)督的最好載體，從而導(dǎo)致了大量財政專戶的存在。同時，就當(dāng)前財政性資金賬戶管理方式看：財政管理部門以財政局名稱，按資金用途和性質(zhì)分別在各家銀行開立各種專戶，并劃分到財政局各職能部門管理，進(jìn)行分戶、分賬核算，致使財政專戶管理存在著部門多、賬戶多、資金多的現(xiàn)象。另外，地方政府處于自身利益的考慮，對財政專戶的規(guī)范和清理沒有給予充分關(guān)注，也導(dǎo)致財政部門弱化了對各種專戶及預(yù)算外資金的管理，如在各級地方財政編制的預(yù)算中，只要涉及到政府非稅收入以及財政專項資金方面的內(nèi)容都相對籠統(tǒng)，遠(yuǎn)沒有預(yù)算收支活動明晰和具體，這不僅使政府對本級財政收支工作沒有完整的掌握，對本級財政的整體財政收支也始終沒有一套完整、清晰的賬簿，不便于對本級財政資金的統(tǒng)籌安排和監(jiān)督管理，導(dǎo)致財政資金活動透明度不高。同時巨額財政資金游離于國庫之外，不僅為滋生腐敗提供溫床，也使財政專戶管理和使用中存在的問題越來越突出。

（三）利益原因

由于利益驅(qū)動，國庫資金成為部分財政機(jī)構(gòu)獲取利益的目標(biāo)，亦成為了商業(yè)銀行競相追逐的對象，導(dǎo)致預(yù)算專用賬戶增加，巨額財政資金游離于國庫之外。近年來，金融業(yè)發(fā)展較快，機(jī)構(gòu)眾多，競爭激烈，各行績效考核壓力大，國庫資金成為各家金融機(jī)構(gòu)爭搶的資源，為平衡與各家金融機(jī)構(gòu)的關(guān)系，財政性收入賬戶在認(rèn)為不大違背原則又沒有硬約束的情況下，各地財政部門將預(yù)算外資金和集中匯繳的行政事業(yè)性收費(fèi)收入、專項收入、罰沒收入等，分配到各金融機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致財政專賬戶的大量增加。雖經(jīng)過多次清理，還是存在專戶過多、重復(fù)設(shè)置的情況。

四、規(guī)范財政專戶管理的措施建議

（一）加強(qiáng)人民銀行經(jīng)理國庫職責(zé)

人民銀行經(jīng)理國庫不涉及絲毫經(jīng)濟(jì)利益，對預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督有著相對超然獨(dú)立的優(yōu)勢。因此，應(yīng)在《預(yù)算法》中進(jìn)一步明確和強(qiáng)化人民銀行經(jīng)理國庫的權(quán)力和職責(zé)，對辦理財政專戶資金收支過程中實施有效而實時的事中監(jiān)督。并與同級人大以及審計部門建立橫向溝通聯(lián)絡(luò)機(jī)制，實行財政資金的監(jiān)督信息共享，有效形成對財政資金使用和管理的外部合力。

（二）加強(qiáng)對財政專戶監(jiān)督

財政部門要建立健全財政專戶內(nèi)部管理制度，上級財政要加強(qiáng)下級對財政專戶資金使用的監(jiān)督，各級財政要下決心、花精力加大對財政專戶的清理整頓力度，同時定期、不定期進(jìn)地向政府和社會公布財政專戶資金的收支和結(jié)余等情況，接受社會的監(jiān)督；人民銀行要充分發(fā)揮中央銀行對商業(yè)銀行辦理國庫經(jīng)收業(yè)務(wù)和開立銀行結(jié)算賬戶的監(jiān)管作用，通過加強(qiáng)對商業(yè)銀行的監(jiān)督，促進(jìn)規(guī)范財政部門規(guī)范開立和使用財政專戶；審計部門進(jìn)一步加強(qiáng)對財政專戶資金使用情況的審計檢查，促進(jìn)政府部門和其他預(yù)算執(zhí)行部門依法履行職責(zé)。以提高財政資金運(yùn)作的公信力和透明度。

（三）加強(qiáng)法規(guī)建設(shè)，規(guī)范財政專戶管理

修改和完善現(xiàn)行《人民幣銀行結(jié)算賬戶管理辦法》，把預(yù)算單位賬戶的變更和撤銷；非預(yù)算事業(yè)單位賬戶的開立、變更和撤銷納入經(jīng)“財政部門的同意”后，人民銀行才能辦理對其專戶變更和撤銷。對同一文件、同一性質(zhì)或相似性質(zhì)的專項資金，《人民幣銀行結(jié)算賬戶管理辦法》應(yīng)明確作出“只能選擇一家銀行開立一個財政專戶”的規(guī)定。明確子賬戶的管理必須納入銀行結(jié)算賬戶管理范疇，加強(qiáng)和規(guī)范基層人民銀行對財政專戶的管理和監(jiān)控。實行財政專戶向人行國庫備案制度，規(guī)定商業(yè)銀行必須對財政專戶依法設(shè)立、變更及撤銷后15個工作日內(nèi)報當(dāng)?shù)厝嗣胥y行國庫部門備案，以便國庫部門隨時掌握轄內(nèi)財政專戶情況。

（四）逐步取消財政專戶，真正實現(xiàn)“國庫單一賬戶”的改革目標(biāo)

加快國庫收付管理體制改革，以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)，深化“收支兩條線”管理，實現(xiàn)“收入直繳，支出直撥”。逐步取消各相關(guān)單位以各種形式設(shè)立的收入“過渡專戶”和預(yù)算外專戶，把財政各項收入和支出全部納入預(yù)算內(nèi)管理，建立綜合財政預(yù)算，充分發(fā)揮人民銀行經(jīng)理國庫的職責(zé)，對財政性資金的收支進(jìn)行監(jiān)督管理，減少財政專項資金的周轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)和流動中的沉淀，提高資金的使用效率，才能實現(xiàn)資金的集成管理和集中監(jiān)控，促進(jìn)國家預(yù)算的順利執(zhí)行，又能保證資金的安全，進(jìn)而增強(qiáng)政府權(quán)力運(yùn)行的透明度和公信力；又能有效抑制金融機(jī)構(gòu)為財政專戶存款而產(chǎn)生的不良競爭，營造良好的金融服務(wù)環(huán)境。

（五）推進(jìn)和深化財稅庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)步伐

在當(dāng)前財稅庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)實現(xiàn)稅收的基礎(chǔ)上，積極探索和加快將社會保障資金等規(guī)費(fèi)收入均納入聯(lián)網(wǎng)范圍。通過聯(lián)網(wǎng)方式，使稅款、非稅收入、財政專項資金、社會保障資金等能實時直接繳入國庫，支出直達(dá)預(yù)算單位賬戶，并實現(xiàn)收入繳庫、支出信息共享的信息系統(tǒng)管理模式。最終達(dá)到取消各類不合規(guī)賬戶、專戶的目的。