摘要：實(shí)行績效預(yù)算是20世紀(jì)80年代以來西方主要發(fā)達(dá)國家推行政府預(yù)算改革的新趨向，也是我國解決財(cái)政資金使用效率和效益低下問題的制度選擇?？冃ьA(yù)算以結(jié)果為導(dǎo)向，以績效評價(jià)為關(guān)鍵，以分權(quán)為激勵(lì)，以監(jiān)督和責(zé)任為約束，與投入導(dǎo)向型的傳統(tǒng)預(yù)算制度明顯不同。借鑒西方國家績效預(yù)算制度實(shí)踐的有益經(jīng)驗(yàn)，我國深入推進(jìn)績效預(yù)算制度改革依然面臨路徑依賴、自身局限和制度環(huán)境等多個(gè)方面的約束。為此，我國應(yīng)以《預(yù)算法》修改為契機(jī)，適時(shí)嵌入績效預(yù)算制度，通過預(yù)算權(quán)在政府、權(quán)力機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾之間的優(yōu)化配置，以績效評價(jià)為核心的專門性制度建設(shè)和相關(guān)制度的及時(shí)跟進(jìn)，為持續(xù)推進(jìn)績效預(yù)算改革提供有力的法律保障。

關(guān)鍵詞：績效預(yù)算；預(yù)算法律制度；績效評價(jià)

中圖分類號：DF431

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

預(yù)算法律制度是現(xiàn)代國家公共財(cái)政的制度載體和游戲規(guī)則，其科學(xué)與完備程度直接關(guān)系著國家公共財(cái)政體制的建設(shè)進(jìn)程和法治化水平?！吨腥A人民共和國預(yù)算法》（以下簡稱《預(yù)算法》）自1995年生效實(shí)施以來，在規(guī)范預(yù)算行為、調(diào)整預(yù)算關(guān)系、強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督等方面發(fā)揮的重要作用是有目共睹的，但距離我國公共財(cái)政體制改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和預(yù)算運(yùn)行法治化的要求仍存較大差距。因此，適時(shí)修訂《預(yù)算法》，改革與完善我國預(yù)算法律制度，不僅是近些年來諸多專家學(xué)者的理論思考和理性追求，還正在內(nèi)化為廣大社會(huì)公眾的現(xiàn)實(shí)訴愿與感性吶喊。十一屆全國人大常委會(huì)對于《預(yù)算法》修正案的兩次審議和向社會(huì)公開征求意見，預(yù)示著該法的修改步入快車道，但最終修改通過的《預(yù)算法》能否全面回應(yīng)社會(huì)訴求，切實(shí)解決政府預(yù)算中的現(xiàn)實(shí)問題，有效助推我國預(yù)算法治的改革與發(fā)展，我們?nèi)孕枋媚恳源?。在筆者看來，盡管預(yù)算所涉法律問題是多方面的、復(fù)雜的，但歸結(jié)起來主要呈現(xiàn)為合法性保障和效率性評判問題。前者著眼于預(yù)算收支活動(dòng)的程序與控制，后者看重的是預(yù)算資金使用的效率和效果；前者較多關(guān)注公共資源分配的民主與政治意義，后者更多偏重于公共資源配置的效益與經(jīng)濟(jì)價(jià)值。20世紀(jì)以來，發(fā)端于美國的“績效預(yù)算”改革與實(shí)踐，已經(jīng)做出了以傳統(tǒng)預(yù)算制度系統(tǒng)為基礎(chǔ)，以績效評價(jià)為切入點(diǎn)，尋求在資源分配與預(yù)算成果之間建立某種關(guān)聯(lián)的改革探索與制度實(shí)踐，并呈謹(jǐn)慎樂觀之愿景。在我國，《預(yù)算法》（征求意見稿）第9條關(guān)于“講求績效”的原則規(guī)定，同樣傳遞出理論界和立法機(jī)關(guān)對于績效預(yù)算理論認(rèn)知與原則確認(rèn)的愿望。但是，如何將這一原則規(guī)定落到實(shí)處，能否在總結(jié)我國實(shí)行預(yù)算績效管理有益經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)績效預(yù)算與傳統(tǒng)預(yù)算制度的有效對接，進(jìn)而探索形成一套適應(yīng)中國國情的績效預(yù)算制度體系，仍是一個(gè)需要深入研究與探索的重要法律課題。

一、績效預(yù)算的內(nèi)涵揭示及其制度實(shí)踐

（一）績效預(yù)算的內(nèi)涵揭示

績效預(yù)算（performance budgeting）是西方發(fā)達(dá)國家在新公共管理理念和財(cái)政民主化背景下，追求政府資金效率的一種預(yù)算管理方式。它通過設(shè)定有意義的績效目標(biāo)、衡量進(jìn)展情況、為決策者在配置有限資源和審議優(yōu)先次序時(shí)提供信息，從而在公共服務(wù)中創(chuàng)造價(jià)值。與傳統(tǒng)預(yù)算模式相比，績效預(yù)算為預(yù)算流程注入了理性因子，呈現(xiàn)出以下特征：

1 以結(jié)果為導(dǎo)向

長期以來，世界各國奉行的是一種投入導(dǎo)向型的政府預(yù)算模式，其突出強(qiáng)調(diào)的是預(yù)算管理的資金分配職能，即政府支配了多少資金，投放到了哪些領(lǐng)域，哪些社會(huì)群體享用了財(cái)政資金。這種模式追求一種政治效果或遵從績效，主要關(guān)注預(yù)算支出的民主性和合法性，并不考慮或并不重視財(cái)政資金投入的實(shí)際效果和結(jié)果。與此不同，績效預(yù)算則把政府預(yù)算視為投入與產(chǎn)出的過程，并認(rèn)為這一過程要以結(jié)果為導(dǎo)向；它把預(yù)算的產(chǎn)出和結(jié)果區(qū)分開來，把產(chǎn)出界定為投入的直接成果，把結(jié)果界定為這些產(chǎn)出所帶來的社會(huì)后果；它要求政府的預(yù)算報(bào)告不僅要清楚地說明政府資金使用了多少，產(chǎn)出了什么，而且還要說明取得了什么社會(huì)效果。

2 以績效評價(jià)為關(guān)鍵

推行績效預(yù)算的目的在于建立投入與結(jié)果之間的關(guān)聯(lián)性，但在將資源與成效相關(guān)聯(lián)之前，政府需要系統(tǒng)地采集與成本和績效有關(guān)的可靠、一致、完整且可比較的信息。因此，建立起一種科學(xué)有效的績效評價(jià)機(jī)制，即一種對公共部門資源利用、產(chǎn)出之生產(chǎn)以及預(yù)期結(jié)果之達(dá)成等有關(guān)信息的系統(tǒng)收集、分析和報(bào)告的制度和流程，進(jìn)而透過一組指標(biāo)，來衡量政府活動(dòng)的產(chǎn)出和結(jié)果實(shí)現(xiàn)的程度，對于能否真正施行績效預(yù)算制度具有至關(guān)重要的意義。在實(shí)踐中，績效評價(jià)也常常成為各國推行績效預(yù)算改革時(shí)遭遇的最突出薄弱環(huán)節(jié)，因?yàn)榭冃гu價(jià)面臨著評價(jià)指標(biāo)的恰當(dāng)選取、評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和方法的科學(xué)確立、績效信息的有效供給和合理運(yùn)用等諸多現(xiàn)實(shí)問題的困擾。

3 以分權(quán)為激勵(lì)

預(yù)算管理權(quán)限的劃分始終是預(yù)算法律制度的核心問題，權(quán)力過于集中或分散，均容易導(dǎo)致財(cái)政資金配置失衡。在傳統(tǒng)的投入導(dǎo)向型預(yù)算模式下，盡管在建立多層級預(yù)算管理體系的同時(shí)，立法機(jī)關(guān)也在逐步強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)管，但在實(shí)際運(yùn)行中，預(yù)算管理權(quán)還是過多地集中在了行政管理體系的頂層，預(yù)算單位有效利用預(yù)算資源的積極性和主動(dòng)性被抑制，不同預(yù)算單位之間的預(yù)算利益沖突以及由此引致的逆向選擇行為和后果常常被這種表面上的規(guī)范化所掩蓋?？冃ьA(yù)算在本質(zhì)上屬于分權(quán)化改革。采行績效預(yù)算，要求預(yù)算單位根據(jù)政府績效來編制和執(zhí)行預(yù)算，實(shí)質(zhì)上加大了預(yù)算單位的預(yù)算管理自主權(quán)，有助于發(fā)揮其預(yù)算管理的主動(dòng)性和創(chuàng)造性。當(dāng)預(yù)算單位成為績效評價(jià)主體后，會(huì)把政府績效與預(yù)算資源的爭取自覺結(jié)合起來，在預(yù)算執(zhí)行過程中也會(huì)主動(dòng)有效地配置資源，以達(dá)到提高預(yù)算資源使用效率的目的。

4 以監(jiān)督和責(zé)任為約束

在預(yù)算分權(quán)的同時(shí)，當(dāng)然離不開預(yù)算監(jiān)督和責(zé)任的約束。與投入導(dǎo)向型預(yù)算制度不同，績效預(yù)算使資源投入與政府行為的產(chǎn)出和效果聯(lián)系起來，大大提高了政府運(yùn)行的透明度，不僅使政府內(nèi)部的管理者能夠準(zhǔn)確把握其工作的優(yōu)劣狀態(tài)，政府績效報(bào)告還可以成為廣大社會(huì)公眾評價(jià)和監(jiān)督政府的一個(gè)基本依據(jù)。同時(shí)，績效預(yù)算還進(jìn)一步細(xì)化了責(zé)任關(guān)系，即在賦予中下層預(yù)算管理者更大支出自主權(quán)的同時(shí)，又通過績效評價(jià)指標(biāo)明晰預(yù)算單位的預(yù)算義務(wù)，要求其為預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果負(fù)責(zé)。這將有助于改變傳統(tǒng)預(yù)算模式下支出機(jī)構(gòu)官僚預(yù)算最大化的動(dòng)機(jī)，擬制其“要錢”和“花錢”的沖動(dòng)。

（二）績效預(yù)算的制度實(shí)踐

績效預(yù)算理念肇始于20世紀(jì)初葉的美國，30年代被田納西流域管理局和美國農(nóng)業(yè)部采納，1949年在全國推行，但在70和80年代，績效預(yù)算卻處于被忽視的地位。20世紀(jì)80年代后期，為了提高政府運(yùn)行效率、縮減支出、控制赤字規(guī)模，澳大利亞和新西蘭率先開始績效管理或預(yù)算改革，美國、加拿大、法國、荷蘭、英國、德國等大多數(shù)發(fā)達(dá)國家以及馬來西亞等部分發(fā)展中國家也相繼開始績效預(yù)算的改革探索與制度實(shí)踐，從而形成了績效預(yù)算改革的新潮流。

1 市場化趨向的政府改革——績效預(yù)算的改革背景

自20世紀(jì)80年代開始，以經(jīng)合組織（OECD）成員國為代表的西方發(fā)達(dá)國家相繼掀起了一場以“新公共管理理論”為理論基礎(chǔ)，以預(yù)算制度改革為核心的、市場化取向的政府改革運(yùn)動(dòng)。在傳統(tǒng)的政府治理框架和投入導(dǎo)向型預(yù)算模式下，政府運(yùn)行表現(xiàn)出低效率、無效益、浪費(fèi)嚴(yán)重等問題，以及由此引致的經(jīng)濟(jì)停滯、財(cái)政困難、信任危機(jī)等，是各國推行績效預(yù)算的直接動(dòng)因。無論是早期績效預(yù)算的淺嘗輒止，還是目前新績效預(yù)算的卓有成效，都具有直接而鮮明的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，即通過重新構(gòu)造公共預(yù)算和財(cái)政管理體制，使得納稅人繳納給政府的稅收在使用后能夠創(chuàng)造出最大的貨幣價(jià)值。

2 立法活動(dòng)的及時(shí)跟進(jìn)——績效預(yù)算的制度保障

制度變革離不開立法的確認(rèn)與保障，完備的法律制度體系有助于保障績效預(yù)算改革預(yù)期的順利實(shí)現(xiàn)。具有合法性的績效預(yù)算制度改革比較容易獲得社會(huì)公眾的認(rèn)可、支持和協(xié)作配合，有助于減少改革阻力、節(jié)約改革成本、推進(jìn)改革速度。這不僅是美國早期開展預(yù)算改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，而且是西方發(fā)達(dá)國家進(jìn)行新績效預(yù)算改革時(shí)的共同做法。在美國，早期因?yàn)楹鲆暳肆⒎C(jī)關(guān)的參與，致使績效預(yù)算改革陷入停滯，而1993年《政府績效和成果法案》的出臺(tái)則開啟了績效預(yù)算改革的新篇章。新西蘭作為預(yù)算改革的先行者，正是1986年《國有部門法案》、1989年《公共財(cái)政法案》和1994年《財(cái)政責(zé)任法案》等法案建構(gòu)了中央政府推行績效預(yù)算改革的基礎(chǔ)。當(dāng)然，績效預(yù)算改革對立法的需求在更大程度上依賴于一國的法律傳統(tǒng)和公共管理體制而不是改革者的主觀愿望。

3 權(quán)責(zé)發(fā)生制的適時(shí)引入——績效預(yù)算的會(huì)計(jì)核算

權(quán)責(zé)發(fā)生制是與傳統(tǒng)預(yù)算的收付實(shí)現(xiàn)制相對應(yīng)的一種會(huì)計(jì)核算方法，它要求本期已經(jīng)實(shí)現(xiàn)的收益和已經(jīng)發(fā)生的費(fèi)用，不論款項(xiàng)是否收付，均應(yīng)該作為本期的應(yīng)稅所得和應(yīng)扣除費(fèi)用。相應(yīng)地，本期未實(shí)現(xiàn)的收益和未發(fā)生的費(fèi)用，即使款項(xiàng)已經(jīng)在本期收付，均不得作為本期的應(yīng)稅所得和應(yīng)扣除費(fèi)用。在績效預(yù)算改革中，不同國家根據(jù)各自的國情適時(shí)地將權(quán)責(zé)發(fā)生制引入政府預(yù)算會(huì)計(jì)核算和政府預(yù)算編制領(lǐng)域，使得政府預(yù)算會(huì)計(jì)能夠適應(yīng)預(yù)算績效管理測量的要求，為尋求合理的撥款規(guī)模、制定科學(xué)的績效規(guī)劃、調(diào)整未來的績效目標(biāo)等發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。其中，澳大利亞1998年《財(cái)務(wù)管理和受托責(zé)任法案》和英同2000年《政府資源與賬戶法案》則成為兩國將權(quán)責(zé)發(fā)生制作為政府預(yù)算、政府會(huì)計(jì)和財(cái)務(wù)報(bào)告之基礎(chǔ)的法律依據(jù)。

4 績效信息的合理運(yùn)用——績效預(yù)算的目標(biāo)追求

比較分析績效預(yù)算在不同國家的改革實(shí)踐，我們可以發(fā)現(xiàn)，盡管幾乎每一個(gè)將績效信息納入預(yù)算考量的政府都聲稱自己所執(zhí)行的就是績效預(yù)算，但是這并不意味著績效預(yù)算在所有國家的改革實(shí)踐是等量齊觀的，實(shí)踐中的績效預(yù)算與理論設(shè)計(jì)上的績效預(yù)算有較大距離，而這種距離集中體現(xiàn)為績效信息在不同國家預(yù)算中的運(yùn)用狀態(tài)。大多數(shù)經(jīng)合組織成員國的公共部門預(yù)算編制和管理重心已經(jīng)從投入轉(zhuǎn)向產(chǎn)出，這種轉(zhuǎn)型改善了管理質(zhì)量并提高了政府活動(dòng)的有效性和效率。美國聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)一直在努力滿足立法機(jī)構(gòu)的要求，在預(yù)算請求和預(yù)期績效成果之間建立更為直接的關(guān)聯(lián)，試圖利用績效信息來提高管理效率，但實(shí)際上績效信息并沒有被納入預(yù)算參與者的考量和決策過程，是一種典型的“報(bào)告型績效預(yù)算”。澳大利亞則將績效信息廣泛應(yīng)用于預(yù)算決策，將評估結(jié)果用于支持新的提案和財(cái)政節(jié)約。新西蘭的預(yù)算編制基于產(chǎn)出而不是投入，其目標(biāo)在于盡可能地使資源分配與績效緊密聯(lián)系，更好地將結(jié)果信息整合到預(yù)算和管理過程之中。

二、我國的績效預(yù)算改革及其面臨的制度約束

（一）我國的績效預(yù)算改革實(shí)踐

從20世紀(jì)90年代末開始，我國圍繞建立和完善公共財(cái)政管理體制的改革目標(biāo)，先后推行了部門預(yù)算、國庫集中收付、政府采購等一系列預(yù)算制度改革，在增強(qiáng)預(yù)算編制的合理性和提高預(yù)算資金分配的規(guī)范性方面取得了明顯效果。但是財(cái)政管理體制中“重投入、輕產(chǎn)出”以及“重分配、輕管理”的作法并未得到根本改變，財(cái)政支出中追蹤問責(zé)機(jī)制缺失，財(cái)政資金使用不經(jīng)濟(jì)甚至浪費(fèi)現(xiàn)象依然嚴(yán)重。解決這一問題的關(guān)鍵就是要在財(cái)政管理中引入績效理念，由“重投入”轉(zhuǎn)向“重效益”，強(qiáng)化財(cái)政支出的績效管理。為此，黨的十六屆三中全會(huì)提出“建立預(yù)算績效評價(jià)體系”，十七屆二中、五中全會(huì)進(jìn)一步提出“推行政府績效管理和行政問責(zé)制度”、“完善政府績效評估制度”的原則要求，為我國開展預(yù)算績效管理、加快預(yù)算制度改革指明了方向。與此同時(shí)，有關(guān)財(cái)政績效評價(jià)與管理的理論研究在全國范圍內(nèi)迅速展開，中央和地方各級政府及其財(cái)政部門先后出臺(tái)大量的規(guī)范性文件，做出不少有益探索，為財(cái)政績效評價(jià)體系的建立提供了制度依據(jù)。

開展財(cái)政績效評價(jià)與管理工作，需要建立一套完整的績效評價(jià)制度體系來規(guī)范各類主體的行為。2009年6月財(cái)政部發(fā)布《財(cái)政支出績效評價(jià)管理暫行辦法》，確立了財(cái)政支出績效評價(jià)應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則和主要依據(jù)，并對評價(jià)對象和內(nèi)容、績效目標(biāo)、評價(jià)指標(biāo)、評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和方法、組織管理和工作程序、績效報(bào)告和績效評價(jià)報(bào)告、績效評價(jià)結(jié)果及其應(yīng)用等內(nèi)容做出了系統(tǒng)規(guī)定。2011年4月財(cái)政部重新發(fā)布《財(cái)政支出績效評價(jià)管理暫行辦法》，對原辦法做出了進(jìn)一步修訂與完善，從而為全面推行財(cái)政支出績效評價(jià)與管理提供了重要的制度依據(jù)。2011年7月財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》，對于在全國范圍內(nèi)推進(jìn)預(yù)算績效管理的指導(dǎo)思想、基本原則、主要內(nèi)容和工作要求進(jìn)一步提出指導(dǎo)性意見，以完善公共財(cái)政體系，推進(jìn)財(cái)政科學(xué)化、精細(xì)化管理，強(qiáng)化預(yù)算支出的責(zé)任和效率，提高財(cái)政資金使用效益。

為了統(tǒng)一規(guī)范中央部門預(yù)算支出績效評價(jià)工作，財(cái)政部預(yù)算司于2005年發(fā)布《中央部門預(yù)算支出績效考評管理辦法（試行）》。相應(yīng)地，其他司局先后出臺(tái)和修訂了分行業(yè)、分部門的財(cái)政績效評價(jià)管理辦法，如《中央級教科文部門績效考評管理辦法》、《中央級行政經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目支出績效考評管理辦法（試行）》、《中央級農(nóng)口部門項(xiàng)目支出績效考評實(shí)施辦法（試行）》、《中央經(jīng)濟(jì)建設(shè)部門部門預(yù)算績效考評辦法（試行）》、《中央經(jīng)濟(jì)建設(shè)部門項(xiàng)目績效考評管理辦法》，等等。為了保證績效評價(jià)工作的具體實(shí)施，一些中央預(yù)算單位還制定有本部門的實(shí)施細(xì)則，如中國地震局制定的《中央財(cái)政項(xiàng)目績效考評實(shí)施辦法（試行）》等。此外，根據(jù)2009年財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)中央預(yù)算部門預(yù)算項(xiàng)目支出績效評價(jià)試點(diǎn)工作的通知》，部分試點(diǎn)單位針對試點(diǎn)項(xiàng)目制定了更為具體的實(shí)施辦法，對項(xiàng)目績效評價(jià)提出了更為細(xì)化的要求，如農(nóng)業(yè)部對“農(nóng)業(yè)科技跨越計(jì)劃”和“科技入戶工程”兩個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目制定有相應(yīng)的評價(jià)方案，以進(jìn)行全面績效考評。

與此同時(shí)，各級地方財(cái)政部門也在加強(qiáng)預(yù)算績效管理方面開展了積極探索，取得了一定實(shí)效。截至目前，全國所有36個(gè)省級財(cái)政部門都制定了專門的預(yù)算績效管理制度和辦法，并隨著實(shí)踐工作的開展不斷補(bǔ)充和完善，其中，河北、青島直接以政府的文件發(fā)文，天津、內(nèi)蒙古、上海、浙江、寧波、廣東、貴州等7個(gè)地區(qū)以政府辦公廳的文件轉(zhuǎn)發(fā)，其他均以財(cái)政廳（局）發(fā)文。各地還制定了相應(yīng)的配套文件，如內(nèi)部工作流程、相關(guān)協(xié)調(diào)制度、規(guī)范性文本等，制度建設(shè)漸成體系。以此為基礎(chǔ)，各地績效評價(jià)工作穩(wěn)步開展，評價(jià)范圍逐步擴(kuò)大，評價(jià)項(xiàng)目和涉及資金量逐年增加，預(yù)算績效管理的范圍不斷拓寬，績效評價(jià)結(jié)果得到多種方式和不同程度的應(yīng)用，全面實(shí)施績效管理工作的基礎(chǔ)已經(jīng)初步建立。

（二）我國推行績效預(yù)算面臨的制度約束

在充分肯定我國已經(jīng)開始的績效預(yù)算改革嘗試取得積極成效的同時(shí)，我們必須清醒地認(rèn)識到距離績效預(yù)算制度的真正建立和有效實(shí)施仍然存在巨大差距。造成這種差距的緣由固然是多方面的，但是推行績效預(yù)算遭遇的制度阻滯值得我們高度關(guān)注與深思。

1 對傳統(tǒng)預(yù)算制度的路徑依賴難以在較短時(shí)間內(nèi)予以克服

一個(gè)國家的政府預(yù)算絕不只是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題，而是行政管理體制乃至政治體制問題。盡管政府預(yù)算的規(guī)模和結(jié)構(gòu)變動(dòng)受制于經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況，但最終的管理框架和運(yùn)行效果，則是以國家的社會(huì)管理目標(biāo)為依據(jù)的。一旦其政府預(yù)算體制形成并付諸實(shí)踐運(yùn)轉(zhuǎn)，必將形成一種制度慣性和路徑依賴。我國現(xiàn)在開展的績效預(yù)算改革是在原有預(yù)算制度基礎(chǔ)上生成的，并不是另起爐灶、白手起家，因此，這一制度的生成和實(shí)施可能面臨的制度約束是不言而喻的。第一，制度化的預(yù)算權(quán)力分配格局難以被打破。依據(jù)我國《預(yù)算法》而運(yùn)行的現(xiàn)行預(yù)算體制，在很大程度上是預(yù)算權(quán)力在政府、人大等相關(guān)主體之間和各自內(nèi)部的配置結(jié)構(gòu)制度化的產(chǎn)物和體現(xiàn)。在政府內(nèi)部，預(yù)算權(quán)力機(jī)構(gòu)極度“碎片化”；在政府與人大之間的關(guān)系方面，人大的預(yù)算監(jiān)督職能實(shí)際上沒有落到實(shí)處，成為這一時(shí)期預(yù)算體制運(yùn)行和預(yù)算權(quán)力分配結(jié)構(gòu)的基本特征。在這樣一個(gè)制度運(yùn)行模式下引入績效預(yù)算改革，調(diào)整或重新分配預(yù)算權(quán)力，可能遭遇的困難是不難預(yù)見的。第二，軟約束的預(yù)算決策方式難以被改變。國家預(yù)算的決策過程實(shí)質(zhì)上是政府和議會(huì)（人大）以及政府各部門之間預(yù)算意志的協(xié)調(diào)統(tǒng)一過程。由于我國缺乏預(yù)算制度的剛性約束，加之預(yù)算制度自身的局限性，預(yù)算決策極易受到個(gè)性化意志或人為因素的影響，致使預(yù)算過程充滿著各種不確定性因素，爭預(yù)算、爭項(xiàng)目、“跑部錢進(jìn)”等亂象叢生。在這樣一種預(yù)算決策軟約束的制度慣性背景下，試圖通過績效預(yù)算改革來達(dá)致強(qiáng)化預(yù)算決策規(guī)范性和提升預(yù)算結(jié)果效率性的愿景，可能遭受的抵制或不適應(yīng)是可想而知的。第三，信息化的預(yù)算過程難以被認(rèn)同。推行績效預(yù)算的核心問題就是要把績效管理引入預(yù)算管理，要把績效信息運(yùn)用到預(yù)算的編制和執(zhí)行過程。這對于已經(jīng)習(xí)慣于傳統(tǒng)預(yù)算體制運(yùn)行的機(jī)構(gòu)和人員，尤其是擁有影響預(yù)算決策權(quán)力的有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)來說，無疑是充滿挑戰(zhàn)的。因此，在真正理解引入績效預(yù)算的必要性和緊迫性的同時(shí)，必須充分認(rèn)識到真正建立和實(shí)施績效預(yù)算制度的艱巨性和長期性。

2 績效預(yù)算自身的發(fā)展性制約著績效預(yù)算制度的立法進(jìn)程

眾所周知，績效預(yù)算制度正在被越來越多的國家引入和實(shí)施，但是，績效預(yù)算在制度實(shí)踐中所顯露出的局限性和發(fā)展性，仍然使得績效預(yù)算法治化的進(jìn)程面臨質(zhì)疑和困難。因?yàn)椤耙粋€(gè)有效的績效預(yù)算系統(tǒng)高度依賴于績效度量和報(bào)告、戰(zhàn)略規(guī)劃以及績效管理等重要因素”，績效預(yù)算在一些西方發(fā)達(dá)國家?guī)讉€(gè)周期的運(yùn)轉(zhuǎn)并沒有完全達(dá)到制度設(shè)計(jì)的初衷，其自身存在的一些問題仍有待研究與解決。第一，戰(zhàn)略規(guī)劃的制定面臨困局。戰(zhàn)略規(guī)劃是一項(xiàng)長期政策規(guī)劃，通過對于政府機(jī)構(gòu)的任務(wù)、目的、基于結(jié)果的目標(biāo)和戰(zhàn)略的選擇，來確立按政策優(yōu)先排序的資源分配，以明晰從現(xiàn)在通向未來愿景的路徑。但是這種戰(zhàn)略規(guī)劃合意的達(dá)成首先需要解決與政府行政目標(biāo)多元性之間的關(guān)系協(xié)調(diào)問題，因?yàn)榛谛士剂康膽?zhàn)略規(guī)劃失去了靈活性，而政府多元目標(biāo)的靈活性抹殺了效率。同時(shí)，把民眾對于公共產(chǎn)品和服務(wù)的消費(fèi)需求的不同偏好集合為共同的戰(zhàn)略規(guī)劃意愿，也是非常困難的，因?yàn)楣策x擇機(jī)制并不是最理想的效率機(jī)制，民眾在選擇過程中存在偏好表達(dá)不充分和意愿集合的多重困難。第二，績效指標(biāo)與度量始終留存改進(jìn)空間。績效指標(biāo)與度量是實(shí)施績效預(yù)算體系的關(guān)鍵，也是預(yù)算績效管理中公認(rèn)的世界難題。因?yàn)檎袨榈奶厥庑詻Q定了傳統(tǒng)的和單一的成本、效率、產(chǎn)出等指標(biāo)難以確切反映出復(fù)雜的公共支出績效狀況以及未來發(fā)展和決策的輔助價(jià)值。為此，必須建立一個(gè)具有多重價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)、多向維度以及多元評估主體的績效指標(biāo)體系來對政府績效支出做出科學(xué)度量和合理評價(jià)，其間所面臨的價(jià)值沖突、技術(shù)障礙、外部性等難題，都需要協(xié)調(diào)或克服。第三，績效報(bào)告的質(zhì)量和運(yùn)用不能令人滿意?？冃?bào)告是本預(yù)算周期的評價(jià)結(jié)果，又是下一個(gè)預(yù)算周期的基礎(chǔ)和依據(jù)，基于績效指標(biāo)和度量難以克服的技術(shù)和信息制約，績效報(bào)告的真實(shí)性和質(zhì)量常?；诘赖嘛L(fēng)險(xiǎn)而難以得到保障，其運(yùn)用的結(jié)果往往是公共利益在“惟績效指標(biāo)論”的“數(shù)字游戲”中遭受侵損。

3 推行績效預(yù)算所需要的制度環(huán)境尚需建立和優(yōu)化

施行績效預(yù)算離不開正式制度的確認(rèn)和保障，而且還需要非正式制度的支持與協(xié)同。盡管我國近些年以來的預(yù)算制度改革不斷取得新進(jìn)展，但是圍繞績效預(yù)算制度改革的制度變革和環(huán)境改善仍極其有限。第一，預(yù)算績效管理的法治化仍處于較低水平。從我國政府預(yù)算的改革實(shí)踐不難看出，《預(yù)算法》的修訂進(jìn)程緩慢，專門性績效預(yù)算的制度化建設(shè)尚未走出立法效力層級低、權(quán)威性差、綜合性立法缺位的困局，依然停留在財(cái)政部門的部門規(guī)章、政策指導(dǎo)或規(guī)范性文件層面。第二，預(yù)算信息公開仍不到位，預(yù)算透明度差。公開政府財(cái)政預(yù)算不僅是廣大社會(huì)民眾行使知情權(quán)、監(jiān)督政府財(cái)政行為的客觀需要，而且正在成為中央和地方各級人民政府推進(jìn)依法行政、提高財(cái)政運(yùn)行績效、自覺接受社會(huì)監(jiān)督的內(nèi)在需求。但我國預(yù)算信息公開透明度仍然不夠，公眾很難通過公開渠道獲得政府預(yù)算以及執(zhí)行情況的完整信息，而公開披露的信息往往很宏觀、很粗略，“外行看不懂、內(nèi)行說不清”的形勢并未得到實(shí)質(zhì)性扭轉(zhuǎn)。第三，績效預(yù)算的文化認(rèn)同尚未形成?？冃ьA(yù)算只有較好地融入我國文化譜系之中才能在實(shí)施中發(fā)揮其優(yōu)勢與作用。但績效預(yù)算運(yùn)轉(zhuǎn)所需要的組織文化與我國傳統(tǒng)文化的價(jià)值追求并不一致甚至存在沖突，很難通過改造在短時(shí)間內(nèi)獲得公眾認(rèn)同。其中，以血緣和情感為本位形成的人際關(guān)系網(wǎng)和“公法毀而私情行”的社會(huì)積淀，使得預(yù)算原則和規(guī)則退居次要地位；社會(huì)現(xiàn)實(shí)生活中弄虛作假、欺上瞞下的卑劣作風(fēng)使得傳統(tǒng)預(yù)算制度在表面上融合了績效預(yù)算制度的形式，但仍然擺脫不了“換湯不換藥”、“穿新鞋走老路”的命運(yùn)。

三、我國預(yù)算法律制度改革與績效預(yù)算的制度嵌入

（一）預(yù)算法律制度改革的目標(biāo)定位

理論上的質(zhì)疑和現(xiàn)實(shí)中的困局并沒有阻擋績效預(yù)算制度在越來越多國家的探索與實(shí)踐，中國的現(xiàn)實(shí)國情進(jìn)一步加劇了我國推行績效預(yù)算改革的復(fù)雜性和艱巨性，由此也引致了人們對于我國開展績效預(yù)算改革目標(biāo)定位的不同認(rèn)識。在理論層面上講，合法與績效作為政府預(yù)算管理的核心問題，代表了政府預(yù)算管理的不同層次和不同水平。合法是預(yù)算制度早期階段所要解決的關(guān)鍵問題，績效則是在預(yù)算合法性問題得到有效解決后所追求的更高層次目標(biāo)。在研究解決財(cái)政資源的稀缺性與社會(huì)公共需求的無限性這一根本矛盾關(guān)系的過程中，合法是基礎(chǔ)，績效是歸宿。從實(shí)踐層面上看，發(fā)達(dá)國家的政府績效預(yù)算改革也是根據(jù)不同時(shí)期、不同階段的現(xiàn)實(shí)情況，適時(shí)適度地在某些方面取得局部突破，逐步實(shí)現(xiàn)整體協(xié)調(diào)發(fā)展。

具體到我國而言，盡管績效預(yù)算改革面臨多重制度約束，但我們不能無視和阻止已經(jīng)開始的預(yù)算績效改革實(shí)踐；與此同時(shí)，盡管我國績效預(yù)算改革工作不斷推進(jìn)，但我們也不能忽略尚未實(shí)現(xiàn)的預(yù)算合法性控制目標(biāo)。換言之，我國的政府預(yù)算法律制度改革已經(jīng)走到了一個(gè)合法性控制與效率性追求交叉并重的時(shí)間節(jié)點(diǎn)上，預(yù)算投入控制與預(yù)算結(jié)果控制必須同步進(jìn)行：一方面，預(yù)算投入控制改革如部門預(yù)算、國庫集中支付、政府采購制度改革等需要進(jìn)一步深化；另一方面，在全國范圍內(nèi)繼續(xù)探索績效預(yù)算改革，努力把試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行推廣和擴(kuò)展。任何誰先誰后的政策選擇可能都不符合我國預(yù)算制度改革目標(biāo)的最佳判斷，因?yàn)槲覀兯幍膰鴥?nèi)外形勢和制度環(huán)境已無法讓我國的預(yù)算制度改革重回原點(diǎn)，完成合法性目標(biāo)后再去追求效率，我們只能直面問題、迎難而上，在雙重制度阻滯的夾縫中努力實(shí)現(xiàn)整體突破。為此，我們必須在穩(wěn)步推進(jìn)中尋求預(yù)算合法性控制制度建設(shè)與預(yù)算績效管理制度改革之間的契合與對接，這也理應(yīng)成為我國在推進(jìn)預(yù)算制度改革時(shí)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的形勢判斷和基本立場。

（二）預(yù)算法律制度改革的路徑選擇——預(yù)算權(quán)力的優(yōu)化配置

政府預(yù)算制度的變革是一個(gè)國家政治和經(jīng)濟(jì)制度變革的反映，政治和經(jīng)濟(jì)制度變革的長期性、復(fù)雜性和規(guī)律性決定了政府預(yù)算制度變革的基本路徑。但從法的調(diào)整機(jī)制而言，預(yù)算權(quán)力是預(yù)算法律制度的基本范疇，預(yù)算法律制度的改革與發(fā)展在很大程度上體現(xiàn)為預(yù)算權(quán)力配置結(jié)構(gòu)的調(diào)整與優(yōu)化，即通過不斷完善的預(yù)算法律制度，保證預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、調(diào)整和結(jié)果評價(jià)等權(quán)力，在政府、權(quán)力機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾之間及其各自內(nèi)部的劃分與配置實(shí)現(xiàn)合理化、科學(xué)化。

1 統(tǒng)一政府財(cái)政部門的預(yù)算分配權(quán)

在市場經(jīng)濟(jì)國家，預(yù)算分配權(quán)大都由政府財(cái)政部門統(tǒng)一行使。預(yù)算分配權(quán)的分散直接制約了編報(bào)部門預(yù)算的及時(shí)、完整和統(tǒng)一。針對我國預(yù)算權(quán)力機(jī)構(gòu)“碎片化”的現(xiàn)實(shí)境況，預(yù)算法律制度改革應(yīng)當(dāng)在將預(yù)算編制權(quán)與執(zhí)行權(quán)下放給各部門的同時(shí)，集中與統(tǒng)一預(yù)算分配權(quán)，明確財(cái)政部門是惟一可掌握財(cái)政資源的合法機(jī)構(gòu)，其他任何國家機(jī)構(gòu)都不能私自占用財(cái)政資源。為此，我國應(yīng)當(dāng)通過不斷深化的部門預(yù)算改革，從根本上重構(gòu)財(cái)政部門和各個(gè)部門之間的預(yù)算關(guān)系，將預(yù)算權(quán)力逐步從各個(gè)部門集中到財(cái)政部門。部門預(yù)算改革強(qiáng)調(diào)綜合預(yù)算，伴隨我國預(yù)算外資金納入預(yù)算管理改革舉措的逐步推進(jìn)，部門控制的預(yù)算外資金將被納入財(cái)政部門控制的預(yù)算程序，而且，國庫單一賬戶體系的建立，也使得這部分資金被集中到財(cái)政部門控制的賬戶體系中。同時(shí)，部門預(yù)算改革強(qiáng)調(diào)“先有項(xiàng)目才有預(yù)算、先有預(yù)算才有支出”，越來越強(qiáng)調(diào)細(xì)編預(yù)算，這樣就逐漸取消了部門的資金二次分配權(quán)。當(dāng)然，部門預(yù)算改革也從另一個(gè)方面限制甚至取消了財(cái)政部門擁有的自由裁量權(quán)。因?yàn)樵谶@種模式下，人大批準(zhǔn)政府預(yù)算也就批準(zhǔn)了各個(gè)部門的預(yù)算，財(cái)政部門每年應(yīng)該給部門的撥款額度，預(yù)算批復(fù)后的撥款時(shí)間等均被明確地確定下來，財(cái)政部門不能不給，也不能拖延撥付。此外，這種部門預(yù)算改革從一定程度上也有助于形成對有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)曾經(jīng)擁有和習(xí)慣使用的非正式支出權(quán)的制約。

2 強(qiáng)化各級權(quán)力機(jī)關(guān)的預(yù)算監(jiān)督權(quán)

預(yù)算監(jiān)督權(quán)是現(xiàn)代各國立法機(jī)關(guān)普遍享有的一項(xiàng)重要權(quán)力，是立法機(jī)關(guān)財(cái)政權(quán)的核心權(quán)能。根據(jù)我國《憲法》、《預(yù)算法》、《各級人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》等規(guī)定，各級人大及其常委會(huì)享有包括年度預(yù)算草案、預(yù)算執(zhí)行報(bào)告、預(yù)算調(diào)整方案和決算的審查權(quán)、批準(zhǔn)權(quán)，對預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督權(quán)，財(cái)政和稅收事項(xiàng)的立法保留權(quán)及對與憲法、法律相抵觸的有關(guān)預(yù)算、決算行政法規(guī)、決定、命令和地方性法規(guī)、決議的撤銷權(quán)等在內(nèi)的預(yù)算監(jiān)督權(quán)。與此同時(shí)，省級人大常委會(huì)也紛紛制定出臺(tái)預(yù)算審查監(jiān)督方面的法規(guī)或條例，進(jìn)一步細(xì)化地方人大預(yù)算審查監(jiān)督方面的權(quán)力內(nèi)容和行使規(guī)則。因此，盡管由于預(yù)算體制等諸多原因，各級人大預(yù)算決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)情況在目前仍不太理想，但在我國現(xiàn)行的政治框架內(nèi)，未來各級人大在行使預(yù)算監(jiān)督權(quán)方面是大有可為的。結(jié)合我國《預(yù)算法》修改，具體可以從以下方面做出制度改進(jìn)：第一，賦予人民代表大會(huì)預(yù)算案修正權(quán)，即人大在對政府預(yù)算進(jìn)行審查的同時(shí)享有預(yù)算案修正權(quán)，以彌補(bǔ)預(yù)算程序的空白，完善人大審查政府預(yù)算的職能。第二，建立人大對政府預(yù)決算的否決機(jī)制，即當(dāng)政府預(yù)算的編制和執(zhí)行偏離預(yù)算目標(biāo)時(shí)，人大有權(quán)拒絕批準(zhǔn)預(yù)算案和決算案，以確保人大在政府預(yù)決算方面的終局決定權(quán)。第三，建立對預(yù)算違規(guī)違法行為的懲戒機(jī)制，即人大有權(quán)就政府或政府有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)的違規(guī)違法行為進(jìn)行問責(zé)，以維護(hù)人大的權(quán)威性和法律的嚴(yán)肅性。第四，建立職業(yè)化、權(quán)威性的預(yù)算審查監(jiān)督隊(duì)伍和機(jī)構(gòu)，以提升人大的預(yù)算審查監(jiān)督能力。對于上述改革舉措，《預(yù)算法》應(yīng)當(dāng)就各項(xiàng)權(quán)力的行使主體、適用條件、內(nèi)容限制、責(zé)任形式和處理程序等作出明確規(guī)定。

3 保障社會(huì)公眾的預(yù)算參與權(quán)

政府預(yù)算直接關(guān)涉廣大納稅人的切身利益，社會(huì)公眾參與政府預(yù)算是現(xiàn)代預(yù)算民主的內(nèi)在需求。預(yù)算決策的制定不是某種純理性的知覺，而是通過調(diào)整現(xiàn)狀使參與者達(dá)成或重新達(dá)成一致的一個(gè)漸進(jìn)過程。離開了預(yù)算民主和公眾參與，績效預(yù)算改革就有可能異化為政府及預(yù)算部門自彈自唱的獨(dú)角戲和數(shù)字游戲。保障社會(huì)公眾的預(yù)算參與，需要兩個(gè)方面的制度支持：第一，積極推進(jìn)預(yù)算公開制度建設(shè)，不斷提升預(yù)算透明度。結(jié)合我國正在進(jìn)行的《預(yù)算法》修訂工作，將預(yù)算公開的精神實(shí)質(zhì)和原則要求明定于《預(yù)算法》總則，貫穿于政府預(yù)算的編制、審議批準(zhǔn)、執(zhí)行、調(diào)整與決算等預(yù)算制度運(yùn)行的全過程。同時(shí)，進(jìn)一步完善我國政府信息公開立法，將需要公開的政府預(yù)算的主要內(nèi)容、公開方式和程序、監(jiān)督與問責(zé)等，加以具體化和規(guī)范化，進(jìn)一步提高預(yù)算公開制度的可操作性。還有，要正確處理預(yù)算公開與保守國家秘密之間的關(guān)系，確保政府預(yù)算公開的張弛有序。對于依法確定的屬于國家秘密范圍的預(yù)算信息，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照法律規(guī)定的保密制度和監(jiān)督管理措施執(zhí)行；對于不屬于國家秘密范圍的政府預(yù)算信息，則應(yīng)依法予以公開，堅(jiān)決杜絕假借保守國家秘密的名義阻礙預(yù)算公開的行為或現(xiàn)象發(fā)生。第二，創(chuàng)新預(yù)算參與方式，努力提高預(yù)算參與水平。盡管我國預(yù)算過程的開放性仍然很低，但在一些地方政府和地方人大的推動(dòng)下，預(yù)算過程正在通過預(yù)算聽證會(huì)、預(yù)算民主懇談等不斷創(chuàng)新的多元方式向社會(huì)開放，接受民眾的參與。例如，2004年和2005年河北省人大財(cái)經(jīng)委先后舉行的省本級教育資金預(yù)算草案聽證會(huì)和省本級農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)部門預(yù)算聽證會(huì)，2004年江蘇省響水縣就2005年財(cái)政預(yù)算安排舉行的聽證會(huì)，就使得越來越多的社會(huì)公眾參與到政府預(yù)算過程之中，并能夠在一定程度上影響預(yù)算資金安排。這種模式被形象地稱為“政府掌勺、群眾點(diǎn)菜”。2005年浙江省溫嶺市新河鎮(zhèn)將其采用多年的民主懇談機(jī)制運(yùn)用到預(yù)算領(lǐng)域，2006年該鎮(zhèn)人大進(jìn)一步完善預(yù)算民主懇談機(jī)制，設(shè)計(jì)了一種將預(yù)算民主懇談與人大代表制度相結(jié)合的機(jī)制，使公民能夠參與人大對政府預(yù)算的審查。值得注意的是，2010年6月和8月，十一屆全國人大常委會(huì)先后以分組會(huì)議和聯(lián)組會(huì)議的形式對2009年中央決算報(bào)告和糧食安全問題進(jìn)行了首次專題詢問。此后，許多地方人大常委會(huì)也相繼開展了專題詢問。依法開展專題詢問活動(dòng)，成了人大常委會(huì)開展監(jiān)督工作的一種具體方式和中國民主政治的常態(tài)。從法律角度來說，專題詢問不是一般的解疑釋惑，而是通過一種公開、透明的方式，將公權(quán)力的運(yùn)行置于陽光之下，置于社會(huì)公眾的監(jiān)控之下。這種方式也為社會(huì)民眾了解和參與政府預(yù)算提供了參照和支持。

（三）績效預(yù)算改革的制度嵌入

績效預(yù)算不應(yīng)當(dāng)被視為一種機(jī)械理性的系統(tǒng)，可以在充滿競爭性需求的復(fù)雜環(huán)境下替代政治性的資源選擇過程；相反，它是一種基于信息基礎(chǔ)的資源分配管理過程，借助于責(zé)任歸屬來保證政府的績效，并通過靈活的權(quán)限下放和其他激勵(lì)措施來獎(jiǎng)勵(lì)良好的績效，幫助決策者和公眾了解政府投入所帶來的利益，并由此做出明智的抉擇。因此，在我們進(jìn)一步強(qiáng)化預(yù)算法律制度合法性控制功能的同時(shí)，并不排斥績效預(yù)算制度的引入。申言之，我們可以通過績效預(yù)算的制度嵌入，尋求預(yù)算政治決策的更大經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

1 適時(shí)出臺(tái)專門性績效預(yù)算立法

欲求績效預(yù)算的法治化，績效預(yù)算立法首當(dāng)其沖。這不僅是績效預(yù)算法治化的基礎(chǔ)和前提，還是績效預(yù)算改革的內(nèi)在要求，因?yàn)閬碜杂诹⒎C(jī)關(guān)的強(qiáng)力而一致的政治支持對于績效預(yù)算改革至關(guān)重要。圍繞績效預(yù)算立法，需要重點(diǎn)解決兩個(gè)問題：第一，績效預(yù)算立法的效力定位問題。由于績效預(yù)算是在傳統(tǒng)預(yù)算法律制度的基礎(chǔ)上為政府預(yù)算加入績效考量的因素，從而引導(dǎo)政府預(yù)算從“投入導(dǎo)向”向“結(jié)果導(dǎo)向”轉(zhuǎn)型的產(chǎn)物，它不尋求對一個(gè)國家原有預(yù)算制度體系的整體否定或替代，而且還有賴于原有預(yù)算制度體系的健全和有效。因此，從立法的效力層級來看，績效預(yù)算立法不會(huì)動(dòng)搖預(yù)算法的基本法地位，而是應(yīng)當(dāng)定位于預(yù)算法的下位法，其基本功能在于細(xì)化和實(shí)施預(yù)算法就績效預(yù)算改革作出的原則性要求和一般性規(guī)定，是一個(gè)國家預(yù)算法律制度體系中理性成分的基本體現(xiàn)和制度支撐。第二，績效預(yù)算立法的模式選擇問題。由于績效預(yù)算自身的爭議性和發(fā)展性所致，推行績效預(yù)算改革的國家大都采用了單行立法的模式，新西蘭更是通過多部單行立法，以獲得績效預(yù)算改革的持續(xù)推動(dòng)力。立足于我國績效預(yù)算改革的實(shí)際情況，結(jié)合我國的立法體制和立法傳統(tǒng)，我國也不宜追求完備的、系統(tǒng)的績效預(yù)算立法，而是應(yīng)當(dāng)順應(yīng)績效預(yù)算改革和績效預(yù)算制度建設(shè)的實(shí)際需要，不斷總結(jié)試點(diǎn)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)就相關(guān)問題進(jìn)行單行立法和專門立法，如《戰(zhàn)略規(guī)劃和年度預(yù)算法》、《財(cái)政支出績效評價(jià)法》等，并適時(shí)加以修改與完善，為進(jìn)一步推進(jìn)績效預(yù)算改革提供制度保障。

2 績效預(yù)算配套制度的立法跟進(jìn)

績效預(yù)算改革是一個(gè)關(guān)涉全局的政府預(yù)算改革，不僅需要專門性績效預(yù)算立法確認(rèn)和保障的局部突破，而且需要相關(guān)制度配套與對接的系統(tǒng)化支撐。具體而言，績效預(yù)算制度的建立和運(yùn)行，離不開以下相關(guān)制度建設(shè)的跟進(jìn)：第一，及時(shí)建立戰(zhàn)略規(guī)劃制度。為了提高預(yù)算資金的確定性，用戰(zhàn)略框架為績效預(yù)算提供前提條件，是英、美、澳、新等國實(shí)施績效預(yù)算改革時(shí)取得的成功經(jīng)驗(yàn)。這些國家都建立了中長期支出框架，而不是傳統(tǒng)的年度預(yù)算，這在實(shí)施預(yù)算限額方面具有明顯優(yōu)勢。我國是一個(gè)擁有計(jì)劃或規(guī)劃傳統(tǒng)的國家，“國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃”在我國政治經(jīng)濟(jì)生活中一直保持著重要而特殊的地位。但是如何實(shí)現(xiàn)規(guī)劃編制和實(shí)施的制度化，如何將這種規(guī)劃與財(cái)政預(yù)算改革緊密地聯(lián)系起來，如何將中長期戰(zhàn)略計(jì)劃與預(yù)算目標(biāo)設(shè)定聯(lián)系起來，仍是一項(xiàng)需要研究解決的制度性問題。這一問題的解決對于政府編制年度預(yù)算并確定支出重點(diǎn)，強(qiáng)有力地約束各支出部門的支出需求，使經(jīng)濟(jì)波動(dòng)時(shí)期的支出控制更加可行，確保政府政策的連續(xù)性，弱化政府領(lǐng)導(dǎo)人的更替對預(yù)算和政策造成的負(fù)面影響等方面具有重要意義。第二，加快推進(jìn)政府會(huì)計(jì)制度改革，引入和實(shí)施權(quán)責(zé)發(fā)生制。由于傳統(tǒng)收付實(shí)現(xiàn)制會(huì)計(jì)制度不能有效支持以績效為導(dǎo)向的政府預(yù)算改革，因此，引入權(quán)責(zé)發(fā)生制是政府會(huì)計(jì)制度改革必須面對的。從制度建設(shè)層面來看，問題不在于是否引入，而在于多大程度上引入，如何處理收付實(shí)現(xiàn)制與權(quán)責(zé)發(fā)生制在我國的有機(jī)結(jié)合。立足于中國國情，總結(jié)和承繼我國預(yù)算會(huì)計(jì)的有益作法，吸收國外政府和非營利組織采行權(quán)責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì)制度的成功經(jīng)驗(yàn)，我國應(yīng)當(dāng)在一定范圍內(nèi)，有選擇、有步驟地實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)發(fā)生制與收付實(shí)現(xiàn)制的有機(jī)結(jié)合。對于權(quán)責(zé)發(fā)生制的業(yè)務(wù)范圍，可以按照確實(shí)發(fā)生、易于計(jì)量的原則加以確定。第三，建立和實(shí)施績效審計(jì)制度。在財(cái)政信息不對稱的制度安排背景下，立法機(jī)關(guān)只有在獲得審計(jì)機(jī)關(guān)提供的可靠信息的支持下，對于政府預(yù)算的監(jiān)督職權(quán)才被賦予實(shí)質(zhì)意義。其中，審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)工作的獨(dú)立性是審計(jì)信息真實(shí)可靠的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。為此，我國應(yīng)當(dāng)逐步改變目前審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬于國務(wù)院和地方同級政府管理的模式，建立獨(dú)立于政府，直接對人大負(fù)責(zé)的審計(jì)機(jī)構(gòu)和工作機(jī)制。建議實(shí)行審計(jì)機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)單獨(dú)批準(zhǔn)和撥付制度，即審計(jì)機(jī)關(guān)的預(yù)算經(jīng)費(fèi)可由人民代表大會(huì)審查與批準(zhǔn)，人大財(cái)經(jīng)委簽發(fā)支付令，財(cái)政部門據(jù)此撥付。只有這樣才能解除財(cái)政部門對審計(jì)機(jī)關(guān)的預(yù)算約束，才能割斷審計(jì)機(jī)關(guān)與政府之間的利益連帶，才能保證政府預(yù)算績效審計(jì)的獨(dú)立性和客觀性。世界審計(jì)組織明確指出，績效審計(jì)是對政府管理活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)性、資源使用的效率和達(dá)到目標(biāo)的效果進(jìn)行的審計(jì)。具體到預(yù)算領(lǐng)域，績效審計(jì)應(yīng)當(dāng)與預(yù)算執(zhí)行審計(jì)相結(jié)合，既要審計(jì)預(yù)算項(xiàng)目支出的合法性、真實(shí)性及其使用效率，又要審計(jì)績效預(yù)算的執(zhí)行情況，并在此基礎(chǔ)上提出預(yù)算項(xiàng)目執(zhí)行績效情況報(bào)告。在這方面，我國尚處于起步階段，對某些財(cái)政投資項(xiàng)目進(jìn)行過績效審計(jì)的試點(diǎn)，還需要進(jìn)一步總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，通過制度化建設(shè)，為績效審計(jì)的全面推廣提供制度保障。第四，構(gòu)建績效預(yù)算改革激勵(lì)機(jī)制，努力提升績效預(yù)算改革的制度認(rèn)同。公共管理和預(yù)算改革的歷史告訴我們，績效預(yù)算制度改革創(chuàng)新的命運(yùn)往往并不取決于邏輯概念、良好意圖和恰當(dāng)?shù)膬r(jià)值，而是依賴于操作層面——改革者能否真正理解和有效解決實(shí)際問題及他們能否不斷獲得支持。為此，必須構(gòu)建激勵(lì)機(jī)制以有效提升政府自身能力建設(shè)和社會(huì)公眾認(rèn)同，最大限度地消解改革阻力。在政府自身能力建設(shè)方面，政府公務(wù)人員的激勵(lì)和培訓(xùn)至關(guān)重要，因?yàn)榻⒑途S護(hù)績效預(yù)算系統(tǒng)的絕大部分工作是由政府和立法機(jī)關(guān)預(yù)算部門的公務(wù)人員完成的。人員培訓(xùn)不僅要能改變他們的抵觸心理，而且要讓他們勝任工作，在履行日常職責(zé)的過程中建立績效意識以改變組織文化。對于改革執(zhí)行機(jī)構(gòu)，要賦予它們使用一定比例節(jié)余資金的權(quán)力以示獎(jiǎng)勵(lì)和支持，鞏固和提高其參與積極性。此外，還要加快績效數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)的建設(shè)、維護(hù)和跟蹤，為績效信息的數(shù)據(jù)采集提供基礎(chǔ)設(shè)施支撐。在提升社會(huì)認(rèn)同度方面，要善于組織和引導(dǎo)績效預(yù)算改革的理論研究和社會(huì)輿情，加強(qiáng)政府、人大與社會(huì)民眾之間的溝通與互動(dòng)，尤其是強(qiáng)化績效預(yù)算改革的民眾參與，努力培育和形成一種認(rèn)同、支持和寬容改革的社會(huì)氛圍。

四、績效評價(jià)制度——績效預(yù)算法律制度的關(guān)鍵構(gòu)成

所謂績效評價(jià)，又稱為財(cái)政支出績效評價(jià)，是指財(cái)政部門和預(yù)算部門（單位）根據(jù)設(shè)定的績效目標(biāo)，運(yùn)用科學(xué)、合理的績效評價(jià)指標(biāo)、評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評價(jià)方法，對財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性進(jìn)行客觀、公正的評價(jià)。建立健全績效評價(jià)制度不僅是建構(gòu)績效預(yù)算法律制度體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，而且是關(guān)涉績效預(yù)算改革和實(shí)施效果的重點(diǎn)和難點(diǎn)問題?？茖W(xué)完備的績效評價(jià)制度，主要涉及以下內(nèi)容：

（一）績效評價(jià)主體制度

績效評價(jià)主體制度主要是解決“誰評價(jià)”的問題。選擇什么樣的機(jī)構(gòu)或單位作為開展績效評價(jià)的主體，關(guān)系到績效評價(jià)的成敗和評價(jià)結(jié)果的公信力。在實(shí)行績效預(yù)算制度的發(fā)達(dá)國家，如美國、英國、澳大利亞和新西蘭，都由多元主體參與績效評價(jià)，基本上包括被評價(jià)對象自身、上級政府（機(jī)關(guān)或領(lǐng)導(dǎo)）、立法機(jī)關(guān)、公眾和學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)。在我國，根據(jù)《財(cái)政支出績效評價(jià)管理暫行辦法》（2009）第3條的規(guī)定，績效評價(jià)的主體是各級財(cái)政部門和各預(yù)算部門（單位）。當(dāng)然，囿于部門規(guī)章自身的局限性，這種相對單一性和內(nèi)部性的主體范圍規(guī)定具有其自身的合理性，也與我國當(dāng)前績效預(yù)算改革的實(shí)際情況相適應(yīng)。但筆者認(rèn)為，著眼于績效預(yù)算改革的未來發(fā)展和績效評價(jià)的單行性立法定位，應(yīng)當(dāng)按照多元化、內(nèi)部與外部相結(jié)合的原則來確定我國績效評價(jià)的主體范圍。具體而言，應(yīng)將以下主體納入績效評價(jià)的主體范圍：

1 預(yù)算部門（或單位）

所謂預(yù)算部門，是指與財(cái)政部門有預(yù)算繳撥款關(guān)系的國家機(jī)關(guān)、政黨組織、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和其他獨(dú)立核算的法人組織。預(yù)算部門應(yīng)當(dāng)成為績效評價(jià)的當(dāng)然主體。因?yàn)橛深A(yù)算部門進(jìn)行績效評價(jià)是踐行分散預(yù)算決定權(quán)的客觀要求，預(yù)算部門在編制預(yù)算的同時(shí)對所編制的預(yù)算進(jìn)行績效評價(jià)，可以及時(shí)根據(jù)績效評價(jià)結(jié)果調(diào)整預(yù)算安排，使預(yù)算編制過程中的“天價(jià)預(yù)算”趨于合理。同時(shí)，預(yù)算單位擁有開展績效評價(jià)所需要的最全面、最真實(shí)的一手信息，預(yù)算單位成為績效評價(jià)主體具備績效信息方面的顯著優(yōu)越性。此外，在有關(guān)國家的績效評價(jià)實(shí)踐中，由預(yù)算單位本身作為主要的績效評價(jià)主體，亦比較成功。

2 財(cái)政部門

財(cái)政部門是一個(gè)國家財(cái)政管理體制有效運(yùn)行的樞紐，在績效預(yù)算改革中居于核心地位，自然應(yīng)該成為績效評價(jià)的主體。財(cái)政部門作為專司財(cái)政管理和運(yùn)行的國家機(jī)關(guān)，除了組織自身作為預(yù)算部門的績效評價(jià)外，應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)擬定績效評價(jià)的規(guī)章制度和相應(yīng)的技術(shù)規(guī)范，組織、指導(dǎo)本級預(yù)算部門、下級財(cái)政部門的績效評價(jià)工作；根據(jù)需要可以對本級預(yù)算部門、下級財(cái)政部門的支出實(shí)施績效評價(jià)或再評價(jià)，提出改進(jìn)預(yù)算支出管理的意見并督促落實(shí)。

3 權(quán)力機(jī)關(guān)

權(quán)力機(jī)關(guān)在績效預(yù)算改革中的主要職責(zé)是立法支持、預(yù)算案的審議批準(zhǔn)、預(yù)算執(zhí)行和決算監(jiān)督等，不應(yīng)是績效評價(jià)的主要主體。但績效評價(jià)的直接目的之一，就是為權(quán)力機(jī)關(guān)審議預(yù)算和決算提供依據(jù)或參考，如果權(quán)力機(jī)關(guān)對于某項(xiàng)預(yù)算的績效評價(jià)結(jié)果的真實(shí)性、客觀性有異議，除了可以直接否決該項(xiàng)目或要求原部門重新進(jìn)行績效評價(jià)外，還有權(quán)自己組織績效評價(jià)，或交由其所屬的預(yù)算委員會(huì)或財(cái)經(jīng)委員會(huì)，或委托審計(jì)機(jī)構(gòu)，或委托社會(huì)中介機(jī)構(gòu)，均無不可。

4 審計(jì)機(jī)關(guān)

審計(jì)機(jī)關(guān)除了擔(dān)負(fù)預(yù)決算審計(jì)職責(zé)外，還可以成為預(yù)算績效評價(jià)的重要主體。我國應(yīng)當(dāng)在總結(jié)績效審計(jì)試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，研究解決績效審計(jì)執(zhí)行領(lǐng)域的困難，不斷拓展績效審計(jì)的適用范圍，加強(qiáng)績效審計(jì)制度建設(shè)，使審計(jì)機(jī)關(guān)成為我國績效評價(jià)中一支具有獨(dú)具公信力的力量。

5 社會(huì)中介服務(wù)組織

由社會(huì)中介服務(wù)組織受托開展的第三方績效評價(jià)，因其自身地位的獨(dú)立性、人員和業(yè)務(wù)能力的專業(yè)性等優(yōu)勢而具備良好的社會(huì)公信力。由此也決定了社會(huì)中介服務(wù)組織必將成為未來績效評價(jià)實(shí)務(wù)中的重要主體。當(dāng)然，這種第三方績效評價(jià)也離不開國家法律對于市場準(zhǔn)入、評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、評價(jià)范圍、評價(jià)程序和評價(jià)結(jié)果運(yùn)用等問題的科學(xué)指引與有效規(guī)制，以防范流弊滋生。

6 社會(huì)公眾

社會(huì)公眾也應(yīng)當(dāng)成為績效評價(jià)主體，參與到績效預(yù)算評價(jià)過程中來，但因?qū)I(yè)知識和業(yè)務(wù)能力的局限性，社會(huì)公眾很難獨(dú)立完成對預(yù)算項(xiàng)目的績效評價(jià)。因此，我們可以借鑒其他國家的有益作法，引導(dǎo)社會(huì)公眾參與到國家機(jī)關(guān)或社會(huì)組織的績效評價(jià)中去，表達(dá)自己對政府所提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)的意見或愿望，財(cái)政部門、預(yù)算單位在制定績效評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，可以將公眾的意見作為一項(xiàng)評價(jià)指標(biāo)，予以充分重視與考量。

（二）績效評價(jià)指標(biāo)體系

績效評價(jià)指標(biāo)是衡量績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的考核工具，其制定的合理與否直接關(guān)系到整個(gè)績效預(yù)算實(shí)施的成敗。因?yàn)檎袨榈奶厥庑詻Q定了傳統(tǒng)的和單一的成本、效率、產(chǎn)出等指標(biāo)難以確切反映出復(fù)雜的公共支出績效狀況及未來發(fā)展和決策的輔助價(jià)值?？梢哉f，預(yù)算績效測量的難題是績效預(yù)算制度自身的內(nèi)在缺陷，也是制約績效預(yù)算改革得以深化的最大桎梏。因此，必須建立一個(gè)具有多重價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)、多向維度以及多元評估主體的績效指標(biāo)體系，科學(xué)合理地評價(jià)政府支出績效。

1 績效目標(biāo)

財(cái)政支出的基本目標(biāo)是追求財(cái)政資金使用的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性。其中，經(jīng)濟(jì)性是財(cái)政活動(dòng)的先導(dǎo)和基礎(chǔ)，效率性是財(cái)政有效機(jī)制的外在表現(xiàn)，效益性是財(cái)政活動(dòng)最終效果的反映。在績效預(yù)算中，績效目標(biāo)是指績效評價(jià)的對象（即納入政府預(yù)算管理的資金和納入部門預(yù)算管理的資金）計(jì)劃在一定期限內(nèi)達(dá)到的產(chǎn)出和效果?？冃繕?biāo)構(gòu)成績效指標(biāo)體系的依托，不同的目標(biāo)定位決定了其績效指標(biāo)體系的差異性。從制度操作層面來看，績效目標(biāo)應(yīng)當(dāng)由預(yù)算部門在申報(bào)預(yù)算時(shí)提出，按照規(guī)定將其編入年度預(yù)算，由財(cái)政部門審核?？冃繕?biāo)應(yīng)當(dāng)包括預(yù)期產(chǎn)出、預(yù)期效果、服務(wù)對象或項(xiàng)目受益人滿意程度、達(dá)到預(yù)期產(chǎn)出所需要的成本等主要內(nèi)容：第一，指向明確，即績效目標(biāo)要符合國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、部門職能及事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，并與相應(yīng)的財(cái)政支出范圍、方向、效果緊密相關(guān)；第二，具體細(xì)化，即績效目標(biāo)應(yīng)當(dāng)從數(shù)量、質(zhì)量、成本和時(shí)效等多個(gè)方面進(jìn)行細(xì)化設(shè)計(jì)，盡量采用定量表述，確實(shí)不能以量化形式表述的，可以采用定性的分級分檔形式表述；第三，合理可行，即制定績效目標(biāo)時(shí)要經(jīng)過調(diào)查研究和科學(xué)論證，目標(biāo)須符合客觀實(shí)際。績效目標(biāo)一經(jīng)審核確定，一般不予調(diào)整，并將隨同預(yù)算一并批復(fù)，成為預(yù)算部門執(zhí)行和項(xiàng)目績效評價(jià)的基本依據(jù)。

2 評價(jià)指標(biāo)

評價(jià)指標(biāo)是指衡量績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的考核工具。從理論上講，如何構(gòu)建評價(jià)指標(biāo)體系是績效評價(jià)制度的核心和關(guān)鍵，是績效預(yù)算的難點(diǎn)所在。但在實(shí)際操作中，我們通常難以達(dá)到績效評價(jià)理論上的最優(yōu)狀態(tài)，更多地是嘗試用各種指標(biāo)去定性或定量地評價(jià)政府部門的產(chǎn)出，通過不斷完善的評價(jià)指標(biāo)觀測來達(dá)到實(shí)踐中的次優(yōu)。因此，從法律制度層面而言，我們不能期冀制定出適用于所有政府預(yù)算項(xiàng)目的評價(jià)指標(biāo)體系，而是應(yīng)當(dāng)在充分考慮經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和心理等各種因素的基礎(chǔ)上，根據(jù)預(yù)算部門的不同性質(zhì)、預(yù)算項(xiàng)目的不同類型和績效評價(jià)工作的實(shí)際需要，分別設(shè)定評價(jià)指標(biāo)。

從我國的實(shí)際情況出發(fā)，績效評價(jià)指標(biāo)體系的建立必須遵循短期效益與長期效益相結(jié)合、定量與定性相結(jié)合、統(tǒng)一與專門指標(biāo)相結(jié)合的原則，滿足可行性、科學(xué)性和適用性等特征；根據(jù)績效評價(jià)的不同層次和類型，分別建立起預(yù)算項(xiàng)目支出績效評價(jià)、部門預(yù)算支出績效評價(jià)、預(yù)算綜合績效評價(jià)等指標(biāo)群。按其適用性，每個(gè)指標(biāo)群可具體劃分為共性指標(biāo)、個(gè)性指標(biāo)、補(bǔ)充指標(biāo)等。其中，共性指標(biāo)是指適用于所有評價(jià)對象的指標(biāo)，通常包括資金到位率、資金使用率和支出效果率三項(xiàng)指標(biāo)，用以反映預(yù)算編制和執(zhí)行情況，財(cái)務(wù)管理狀況，資產(chǎn)配置、使用、處置及其收益管理情況，以及經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益等。個(gè)性指標(biāo)是指針對預(yù)算部門或項(xiàng)目特點(diǎn)設(shè)定的、適用于不同預(yù)算部門或項(xiàng)目的業(yè)績評價(jià)指標(biāo)，是評價(jià)公共支出績效的核心指標(biāo)，如經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出指標(biāo)、財(cái)政社會(huì)保障支出指標(biāo)、政府運(yùn)轉(zhuǎn)支出指標(biāo)等。在這些一級指標(biāo)之下，再根據(jù)不同的具體支出項(xiàng)目，可相應(yīng)設(shè)置二級、三級等多級績效評價(jià)指標(biāo)。補(bǔ)充指標(biāo)是指根據(jù)績效評價(jià)工作對象以及當(dāng)時(shí)所處的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)環(huán)境而設(shè)置的可選性指標(biāo)或備選指標(biāo)。此外，適應(yīng)政府行為的特殊性要求，確定評價(jià)指標(biāo)體系時(shí)還應(yīng)考慮定量指標(biāo)和定性指標(biāo)、業(yè)務(wù)指標(biāo)和財(cái)務(wù)指標(biāo)、實(shí)施過程指標(biāo)和完成結(jié)果指標(biāo)等多種評價(jià)指標(biāo)組合的協(xié)調(diào)與配合，以免發(fā)生以偏概全、惟量化指標(biāo)論、惟結(jié)果指標(biāo)論等不良后果。我國現(xiàn)行的《財(cái)政支出績效評價(jià)管理暫行辦法》僅把績效評價(jià)指標(biāo)分為共性指標(biāo)和個(gè)性指標(biāo)兩類，并沒有給出可以量化的考評指標(biāo)，仍顯宏觀和原則，尚需在績效評價(jià)實(shí)踐中加以細(xì)化和具體化。

3 評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評價(jià)方法

評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是指衡量財(cái)政支出績效目標(biāo)完成程度的尺度，是實(shí)際績效與計(jì)劃績效比較的基礎(chǔ)，也是改進(jìn)政府部門預(yù)算管理的績效導(dǎo)向。因此，評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的正確選擇是預(yù)算支出績效評價(jià)體系建立的主要環(huán)節(jié)，也是績效評價(jià)具體工作中的一個(gè)重要步驟。評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)可分為定量標(biāo)準(zhǔn)和定性標(biāo)準(zhǔn)。這兩種標(biāo)準(zhǔn)又可以根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的取值基礎(chǔ)不同分為行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)和歷史標(biāo)準(zhǔn)。評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)要根據(jù)評價(jià)的具體目標(biāo)、組織實(shí)施機(jī)構(gòu)和評價(jià)對象來確定，且可以隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和客觀環(huán)境的變化而相應(yīng)調(diào)整。財(cái)政部門以及有關(guān)部門還可以定期發(fā)布有關(guān)評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，以提高有關(guān)評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)威性。關(guān)于評價(jià)方法，國際上比較通行的作法主要有成本效益分析法、最低成本法、因素分析法、歷史動(dòng)態(tài)比較法、公眾評判法、綜合指數(shù)法、費(fèi)用職能比較法、目標(biāo)評價(jià)法等。我國《財(cái)政支出績效評價(jià)管理暫行辦法》第11條規(guī)定主要采用前5種評價(jià)方法。但是不管有多少種方法，評價(jià)方法的選用應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持簡便有效的原則，根據(jù)評價(jià)對象的實(shí)際情況，采用一種方法或多種方法的集成進(jìn)行績效評價(jià)，以免幾種方法同時(shí)并用導(dǎo)致制度沖突或疏漏。

（三）評價(jià)結(jié)果及其應(yīng)用制度

績效評價(jià)結(jié)果的有效應(yīng)用是開展績效評價(jià)工作的目的和歸宿，是衡量預(yù)算投入與預(yù)算結(jié)果之間關(guān)聯(lián)度的風(fēng)向標(biāo)。但預(yù)算投入與既定的社會(huì)效果之間并不存在百分之百的相關(guān)性，許多不可控因素與項(xiàng)目活動(dòng)一起共同產(chǎn)生了現(xiàn)有的結(jié)果。因此，在預(yù)算安排中，完全按照績效信息作出預(yù)算決策也不合適。尤其是在我國目前狀態(tài)下，預(yù)算部門提供的績效信息在準(zhǔn)確性、有效性、及時(shí)性等諸多方面都尚待提高，預(yù)算過程中的政治性考慮仍占主導(dǎo)地位，因此，將評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用依然定位于僅對預(yù)算決策起參考作用，不失為一種恰當(dāng)?shù)倪x擇。但是，著眼于未來發(fā)展，我國應(yīng)逐步建立預(yù)算支出績效評價(jià)結(jié)果反饋和應(yīng)用制度，不僅要將績效評價(jià)結(jié)果及時(shí)反饋給預(yù)算的具體執(zhí)行單位，要求其根據(jù)績效評價(jià)結(jié)果，完善管理制度、改進(jìn)管理措施、提高管理水平、降低支出成本、增強(qiáng)支出責(zé)任，而且應(yīng)將績效評價(jià)結(jié)果作為安排以后年度預(yù)算的重要依據(jù)，優(yōu)化資源配置。在績效評價(jià)中發(fā)現(xiàn)問題、達(dá)不到績效目標(biāo)或評價(jià)結(jié)果較差的部門（單位），財(cái)政部門和預(yù)算部門可予以通報(bào)批評，并責(zé)令其限期整改。不進(jìn)行整改或整改不到位的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)情況調(diào)整項(xiàng)目或相應(yīng)調(diào)減項(xiàng)目預(yù)算，直至取消該項(xiàng)財(cái)政支出。同時(shí)，應(yīng)將績效評價(jià)結(jié)果向同級人民政府報(bào)告，為政府決策提供參考，并作為實(shí)施行政問責(zé)的重要依據(jù)。此外，還應(yīng)將績效評價(jià)結(jié)果按照政府信息公開的有關(guān)規(guī)定在一定范圍內(nèi)公開，尤其是一些社會(huì)關(guān)注度高、影響力大的民生項(xiàng)目和重點(diǎn)項(xiàng)目支出績效情況，應(yīng)依法向社會(huì)公開，以提高績效評價(jià)結(jié)果的透明度。

結(jié)語

盡管施行績效預(yù)算是世界范圍內(nèi)政府預(yù)算體制改革的共同選擇，但績效預(yù)算自身的局限性使得我們只能對績效預(yù)算抱有合理的預(yù)期。立法部門的堅(jiān)定支持和有關(guān)法律制度的及時(shí)跟進(jìn)，構(gòu)成績效預(yù)算的內(nèi)生性需求和實(shí)踐性條件。我國已經(jīng)在預(yù)算績效管理改革和財(cái)政支出績效評價(jià)立法方面開展了實(shí)質(zhì)性的探索與嘗試，但距離真正意義上的績效預(yù)算法律制度的建立和運(yùn)行，仍有很遠(yuǎn)的路要走。我們不僅要適時(shí)推動(dòng)績效預(yù)算專門立法的出臺(tái)，更要在績效預(yù)算核心制度——預(yù)算評價(jià)制度建設(shè)的精準(zhǔn)化和有效性方面取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，還要在制度環(huán)境營造和績效文化培育等方面付出長期而艱苦的努力。

責(zé)任編輯：邵海