政府干預的權力邊界研究

摘要：政府干預的邊界止于何處，學術界眾說紛紜?；谙M者選擇權對政府干預邊界進行的解釋是一個新的學術嘗試。消費者的選擇權可以分為三個層次：完全選擇權、限制性選擇權和無選擇權。消費者選擇權的實現程度是政府干預權力邊界的表征。消費者具有完全的選擇權意味著政府應遠離微觀市場，消費者具有限制性的選擇權意味著政府的監(jiān)管以及反行政壟斷的任務，而在消費者無選擇權的情況下，政府干預就沒有邊界。保障消費者在出租車市場中的選擇權，一方面要培育新的競爭主體，另一方面要多用法律工具和信息工具，慎用經濟工具和行政工具。

關鍵詞：政府干預；權利邊界；選擇權；出租車市場

中圖分類號：DF43

文獻標識碼：A

一、政府干預邊界的研究現狀述評

如果經濟法是國家干預（協調、調節(jié)、調制）經濟之法的學術共識可以成立，那么，研究政府干預的邊界就具有十分重要的意義。需要注意的是，經濟法雖然是國家干預經濟之法，但這種干預都要從一個共同的邏輯前提出發(fā)，這就是尊重市場作為資源配置的基礎性機制。誠如國內有學者所指出的那樣，經濟法所講的國家干預是“以市場為本位的干預”。正是基于此種考慮，研究政府干預的邊界才具有必要性。

（一）政府干預邊界的研究現狀

政府干預的邊界到底在什么地方呢？國內外學術界對此進行c37d7941fefa5f2c7963afc11dad2e9e了大量研究，基本研究現狀可以概括如下：（1）市場失靈處即為政府干預的邊界。這種觀點認為，政府干預基于市場失靈，市場失靈的地方就是政府應當開始介入的地方。例如，有學者結合“三農問題”進行了論述，有學者從宏觀調控、制度供給、外部性和社會再分配的角度進行論述，有學者從政府與市場互動的視角進行分析，還有學者從法經濟學、法律與道德各自作用范圍的差異角度進行了論述。這種觀點是目前研究政府干預邊界的主流觀點。（2）政府干預的邊界應基于短期的需要。這種觀點總體上對政府干預持一種謹慎態(tài)度，在此基礎上，該觀點有條件地承認政府干預的必要性——如危機處理的需要、短期情況應對的需要等。例如，有學者結合“國進民退”這種短期現象進行了分析，有學者在對成熟市場體制和轉型體制進行分析的基礎上，認為政府干預主要應基于短期需要而不是長期需要。（3）政府干預的邊界不斷變化。這種觀點肯定政府干預的作用，認為政府干預是必要的，并且，政府干預的邊界在什么地方，需要具體問題具體分析。例如，有學者認為，政府干預的邊界隨著歷史變遷及人的認識而不斷變化，因此，對政府干預邊界的界定要突破學科的限制作“全景式”考察。此外，還有一些學者也持與此相近的觀點。（4）政府干預的邊界以合理為限。例如，有學者結合金融機構破產的國家干預問題、金融危機中的國家干預問題進行了分析。概言之，這種觀點認為政府干預是必須的，但是政府干預要在合理或者合程序的范圍之內。（5）政府干預的邊界取決于政府干預的績效。這種觀點的代表人物包括美國學者Porter、Stillman以及我國一些學者。這種觀點認為，什么時候需要政府干預，取決于政府干預的效果。也就是說，政府干預與否，取決于政府干預的效率。（6）政府干預的邊界必須在憲政或者法治框架之內。例如，有學者以金融市場為例對政府干預的邊界進行了分析，有學者從決策、會計及廉政法規(guī)的完善角度進行了分析，有學者認為政府干預的邊界限于“公域”中，有學者認為政府干預必須在憲政的框架之內，有學者認為政府干預的邊界在于制定公正的、互益的規(guī)則，等等。總之，該觀點隱含的邏輯前提是：政府干預是必要的，但這種干預應符合憲政或者法治要求。（7）政府干預邊界的禁止性排除。例如，有學者基于對農產品流通組織創(chuàng)新的分析，認為政府干預的邊界是不侵犯企業(yè)產權、不介入微觀經濟組織的決策、不打破市場化交易機制；有學者基于庇古學說和“諾斯悖論”的啟發(fā)，從積極和消極兩個方面論證了政府干預的邊界。還有學者以政府對農業(yè)的干預為例，認為政府干預市場的邊界是不得打破農產品市場交易機制、不得損害農民增收以及不得超越國民經濟成長對農業(yè)發(fā)展階段的要求。這種觀點對政府干預的邊界到底在什么地方并沒有作出明確的回答，而是從消極的角度對政府干預的范圍進行劃定。

（二）政府干預邊界研究現狀之評介

總體而言，學術界有關政府干預邊界的研究取得了如下進展：首先，政府干預必須以市場失靈為限，但是，市場失靈并不是政府介入的邏輯充分條件。其次，政府干預是必要的，而純粹依靠自生自發(fā)秩序（哈耶克語）和純粹依靠政府至少具有同等的荒謬性。再次，政府干預必須接受法經濟學的評估和檢驗，必須看到，政府干預并不是一個低成本的選擇，因此，考察政府干預的績效是非常必要的。最后，政府干預的邊界難以精確界定，有時可能多一點，有時可能少一點?；\統地認為政府應適度干預或者應進行高強度干預，都容易陷入以偏概全的困境。因此，研究政府干預的邊界到底在什么地方，最好結合具體情況進行分析。

已有研究的不足主要表現在如下兩個方面：（1）并沒有劃出一個具體的政府行為邊界，在面對紛繁復雜的社會經濟生活時，根據現有的研究成果，政府依然面臨一個“怎么辦”的問題。（2）現有的研究主要著重于宏觀分析，深入的、精細化的分析比較罕見。事實上，現有的研究大致可以劃分為三派：一派認為政府干預的邊界是市場失靈的地方；一派認為政府干預的邊界在于政府干預具有成效的領域；一派認為政府干預的邊界是難以確定的，因此，如果法律要做點什么，就是把政府的干預控制在規(guī)則（憲政、法治）的范圍之內。從上述分析可以看出：有些論點是宏觀的、缺乏操作性的描述，這在政府職能不斷加強的今天，具有空前的危險性。（3）從理論解釋的有效性看，既有的研究事實上除了得出政府和市場都是有邊界的、政府和市場的邊界并不是一成不變的這樣一些結論外，很難取得新的進展。也就是說，傳統的從政府與市場各自作用范圍進行分析的研究進路，事實上已經達到了一個研究的“頂點”，無法進一步深入下去，因此，要推進政府邊界方面的研究，必須轉換研究的視角。從法律的角度看，消費者的選擇權作為一種重要的市場表征和法律權利（每個人都是消費者），其與政府干預的邊界之間存在一種什么樣的邏輯關系，值得我們深入探討。

二、消費者選擇權的層次性與政府干預的邊界

將政府干預的邊界界定為消費者的選擇權，主要是基于這樣幾個邏輯前提：一是基于政府干預經濟既是一種理論共識，也是一種生活現實的考慮?？v觀當今世界，盡管市場機制得到空前的推崇，并成為一種世界性的資源配置機制，但政府干預從來就不曾削弱。二是基于權力止于權利的考慮。政府干預經濟的權力是國家權力譜系中的一種——經濟職權，但是，這種權力的運用必須以保障人們的權利為前提。三是基于政府干預性質的宏觀性、應急性的考慮。政府要干預經濟，但是，現代政府更多地應作為“游戲規(guī)則”的制定者和執(zhí)行者，而不應是“游戲”的參與者。正所謂“政府搭臺，企業(yè)唱戲”，如果政府自己也要“唱戲”，那企業(yè)很可能就“沒戲”了。

消費者的選擇權是指消費者根據自己的主觀意愿，在法律規(guī)定的范圍內所享有的自由選擇商品或者服務從而實現其消費利益的一種權利。一般認為，消費者的選擇權包括以下四個基本方面：一是自主選擇提供商品或者服務的經營者；二是自主選擇商品品種或者服務方式；三是自主決定購買或者不購買任何一種商品，接受或者不接受任何一項服務；四是消費者有權進行比較、鑒別和挑選。從政府干預邊界的角度看，消費者選擇權的第一個方面——自主選擇商品或服務的經營者的權利——具有更加重要的意義。事實上，如果一個消費者能夠自主自由地選擇商品或者服務的經營者，消費者選擇權的其他向度——如選擇商品品種和服務方式、比較和挑選以及是否購買——都能較好地得到保障。此外，在消費者的權利譜系中，消費者選擇權具有基礎性的作用，甚至可以認為，消費者選擇權是消費者其他權利的基礎。

根據消費者行使選擇權是否受到限制及受限制程度的不同，筆者將消費者的選擇權分為三個層次：（1）完全選擇權；（2）限制性選擇權；（3）無選擇權。顯然，消費者選擇權所處的不同狀態(tài)，將在很大程度上決定著政府干預的具體邊界，以下分述之。

（一）消費者的完全選擇權與政府干預的邊界

所謂完全選擇權，是指消費者能夠完全自主地選擇商品或服務。在市場經濟條件下，消費者享有完全選擇權的市場具有如下典型特征：（1）該市場上經營者眾多，并且每個經營者都是一個“價格接受者”（price taker）——即每一個經營者都只能是市場價格的被動接受者，事實上缺乏真正的自主定價權。（2）經營者提供給消費者選擇的商品或者服務差異性很低，并且具有較強的替代性。（3）經營者可以自由地進入或者退出該市場，除了經濟性障礙，經營者既無政府管制的門檻，也無技術門檻，甚至資金的門檻都比較低。（4）生產要素可以自由流動。（5）經營者和消費者的信息基本是對稱的，或者說，經營者的信息優(yōu)勢無法制造顯失公平的交易。顯然，消費者享有完全選擇權的市場包括服裝市場、農產品市場、小額日用生活品市場等。在消費者享有完全選擇權的情況下，政府此時的角色恰似傳統經濟學所型構的“守夜人”。依此理路，政府干預的邊界就是：政府一般不宜直接介入這種市場，政府的主要職責就是制定公平合理的競爭法律法規(guī)（如保障反不正當競爭法的執(zhí)行）和公平交易的法律法規(guī)，并確保這些規(guī)則能夠得到公正合理的執(zhí)行。

（二）消費者的限制性選擇權與政府干預的邊界

所謂限制性選擇權，是指消費者自主選擇商品或者服務的權利受到一定程度限制的狀態(tài)。在這種狀態(tài)下，一方面是消費者具有一定的選擇權，另一方面是消費者的選擇權并沒有得到充分保障。如果再作進一步的分析，根據消費者選擇權受到限制的力量來源不同，消費者的限制性選擇權則又可以分為兩種情況：（1）消費者選擇權受到經營者的限制；（2）消費者選擇權受到國家（政府）的限制。

1 消費者選擇權受到經營者限制情形下政府干預的邊界

就消費者選擇權受到經營者限制而言，主要是消費者在面對一些壟斷性經營者時所面臨的情況。在市場經濟條件下，消費者的選擇權受到經營者限制的市場主要是一種“壟斷+競爭”的市場，這種市場具有如下特征：（1）市場上經營者和消費者眾多。（2）經營者實力比較均衡，一般有幾個經營者（3-5個）具有比較雄厚的實力，但這幾個經營者并不具備支配性的地位。（3）消費者具有比較明確的消費偏好，并且經營者提供的商品可替代性差。（4）市場處于自由進入和退出的狀態(tài)。顯然，消費者選擇權受到經營者限制的市場包括汽車市場、大型家電市場等。在這種市場中，政府干預的邊界為：政府一般不直接介入這種市場；保障反不正當競爭法和反壟斷法的執(zhí)行，特別是要加強對經濟壟斷的執(zhí)法力度，因為這種市場中的經濟壟斷往往較為肆虐。

2 消費者選擇權受到政府限制情形下政府干預的邊界

就消費者選擇權受到政府限制而言，主要發(fā)生在政府對消費者選擇權的替代性行使場合。也就是說，在這種情況下，消費者雖然有一定的選擇權，但政府基于公共利益的需要、社會管理的需要等原因而代替消費者進行了選擇。需要指出的是，在消費者選擇權被政府替代行使的場合，與前面所講的經營者對消費者選擇權的限制具有相似的表現形式，但實質上存在較大差異。一方面，政府替代消費者進行選擇的領域往往要通過經營者的特許經營表現出來，使得這種對消費者選擇權的限制與前面所講的經營者對消費者選擇權的限制具有表面的近似；另一方面，這種對消費者選擇權的限制并不是經營者限制的結果，其實質在于政府的授權或者不當介入。

目前，我國正處于轉型時期，因此，政府對消費者選擇權的替代性行使具有復雜性：（1）政府對消費者選擇權替代性行使的某些情形是必要的，甚至可以說是市場的必然邏輯。例如，政府對公共產品的提供——這種提供往往是通過一些公司來進行的，如公交公司、地鐵公司等。在這些市場中，消費者選擇經營者的權利事實上被政府的特許經營權給替代了，但這種替代具有必要性：如果政府對消費者的選擇權予以充分保障，事實上將無法提供任何公共產品——所謂“眾口難調”，或者將使政府的財政支出不堪重負——如果公眾都選擇較好的公共產品。（2）政府對消費者選擇權替代性行使的某些情形是由于體制的慣性。例如，鐵路局對火車票的壟斷使得消費者的選擇權受到了嚴重限制。目前看來，鐵道部由于承載了過多的社會職能，是否應在鐵路系統引入競爭機制尚需要進一步研究，這從國務院給鐵道部規(guī)定的職責就可以略窺一二。但必須指出的是：中國的鐵路運輸必須改革，市場化至少應當是鐵路運輸業(yè)改革的一個方向并且應當是一個重要的方向。（3）政府對消費者選擇權替代性行使的某些情形是改革不徹底的產物。以行政壟斷為例，由于財政體制及政府考核制度安排等原因，地方政府往往“以鄰為壑”，設置貿易壁壘，形形色色的“優(yōu)惠”招商引資措施，層出不窮的“愛鄉(xiāng)酒”、“家鄉(xiāng)奶”等，事實上表征著政府對消費者選擇權的“越俎代庖”。（4）政府對消費者選擇權替代性行使的某些情形源于國家財政收入及國家安全等需要。典型的例子是國家對煙草、軍工企業(yè)的壟斷。

一般認為，消費者選擇權受到政府限制的市場具有以下典型特征：（1）這些市場一般存在國家壟斷、行政壟斷或者自然壟斷。（2）所涉及的經營者以網絡型經營者為主。（3）經營者往往前期投入成本高，但是運營成本低，消費者增加對成本的影響不大，甚至往往隨著消費者數額的增加而成本不斷降低。（4）所涉及的經營者往往具有一定的比較優(yōu)勢。在這種市場中，政府干預的邊界為：（1）政府干預的基本狀態(tài)包括兩種——直接介入或者加強監(jiān)管。（2）政府一旦涉及到對消費者選擇權的替代性行使，則特別注重正當程序的保障和聆聽消費者的意見，例如，特別注重價格聽證程序這類經濟民主程序的作用。（3）政府直接介入或者監(jiān)管本身的目的不是為了取代市場，而是為了保障市場更好地發(fā)揮其作用，并在一定程度上修補市場的失靈。（4）因為體制原因而使得消費者選擇權被替代的，政府應強化反壟斷特別是反行政壟斷的執(zhí)法；對因公共利益的需要而國家不得不進行壟斷以致出現消費者選擇權被替代的，政府應加強對這些部門或者企業(yè)的監(jiān)管。

（三）消費者無選擇權與政府干預的邊界

消費者無選擇權就是消費者對商品和服務的經營者、品種、價格等完全沒有選擇的權利，其生活用品的獲取主要是基于國家權力的配給。顯然，消費者沒有選擇權的情形主要會出現在實行計劃經濟的國家。如果說在市場經濟條件下，消費者面臨的是“選擇的痛苦”——商品太多，以致不知選什么才好，那么在計劃經濟條件下，消費者面臨的就是“痛苦的選擇”——商品量少品種少，商品或者服務好比“皇帝的女兒”，因此，消費者往往沒有選擇，只有被動地接受。一般認為，計劃經濟需要具備如下條件：（1）計劃機關具有強大的信息搜集和處理能力（至少主觀上認為計劃機關具有這種能力），并且這種信息的傳導十分便捷。（2）勞動者和企業(yè)管理人員等都具有非常高的積極性。（3）經營者的生產和銷售完全銜接，不會造成社會資源的浪費。

在計劃經濟體制下，消費者事實上處于一種無選擇權的狀態(tài)——消費者的衣食住行、生老病死都由國家承包，整個社會各個系統之間又是一個封閉或者半封閉的社會，而各個社會子系統里的企業(yè)都是“大而全、小而全”的“全能型選手”。概言之，在計劃經濟體制下，政府干預沒有邊界。事實上，在中央計劃經濟中，國家和企業(yè)的關系不像市場經濟條件下的預算硬約束那樣“冰冷無情”——國家和企業(yè)的關系就像父母和子女之間的關系，匈牙利經濟學家科爾內甚至用“父愛主義”來形容這種關系。當然，這種政府干預的無邊界或者說全能型政府事實上蘊含著一系列假設：一是認為政府是全能的，政府的理性是無限的；二是認為政府總是具有遠見和卓識，它克服了市場的短視，但是也能取得市場的績效；三是對市場在資源配置中的基礎性作用持懷疑態(tài)度，如果要用到市場，那也是在“新經濟”時代或者“有計劃的商品經濟時代”，并且這種市場運用的進程具有時間性。顯然，在這種全能型政府理念下，政府干預沒有任何限制也不必有任何限制——政府就是先知先覺、全能的代表，為什么要限制政府的作用呢？于是，經營者并不是一個獨立的生產單位，因為它生產什么、生產多少、價格如何等，都是“上面”定好了的，而消費者的選擇也是完全沒有必要的：一是消費者個人能力有限，因此政府幫他選擇了；二是消費者需要的東西政府都已經生產出來了，并且一切“盡在計劃”中。因此，消費者的選擇權就是什么時候拿著政府配發(fā)的糧票、布票等去購買政府指定的商品或者服務，消費者的“貨幣選票”自然也無法促成市場的優(yōu)勝劣汰法則。顯然，這樣一種體制將在很大程度上扼殺社會個體的想象力和創(chuàng)造力，甚至會kNk9a6FbEKZRSqEvKoLqbw==走向哈耶克所擔憂的“奴役之路”。

（四）小結

從上述分析我們可以看出，消費者選擇權可以分為三個層次，而政府干預的邊界與消費者選擇權的限度密切相關（具體情況如表一所示）。在消費者具有完全選擇權的情況下，政府的作用是消極被動的：除了制定規(guī)則和執(zhí)行規(guī)則，政府幾乎“無事可干”；在消費者無選擇權的情況下，政府是全能的政府，政府干預的邊界就是沒有邊界；在消費者選擇權受到限制的情況下，政府的邊界具有復雜性。事實上，政府必須根據消費者選擇權受到誰的限制而采取不同的對策。如果說消費者選擇權受到經營者限制是一個具有普遍性的問題，那么，消費者選擇權受到政府的限制就是一個“有中國特色的問題”（正因為如此，下文將對政府限制消費者的選擇權進行重點分析）。由此看來，政府干預的邊界似乎可以這樣進行描述：在市場經濟條件下，政府干預的邊界視消費者選擇權享有程度之變化而變化。概言之，在消費者選擇權受到經營者限制的領域，政府干預的邊界就是保障反不正當競爭法和反壟斷法等法律的執(zhí)行；在消費者選擇權受到政府限制的領域，政府干預的邊界就是根據具體情況，加強監(jiān)管或者反行政壟斷，在基于公共利益等需要而代替消費者行使選擇權時，政府應特別注重正當法律程序的保障，充分吸取消費者的意見，而不是大包大攬，對經濟生活隨便干預。

三、政府干預邊界的實證分析——以出租車市場為例

（一）出租車市場與消費者的選擇權

據《中國經濟周刊》的不完全統計，在近7年的時間里，我國發(fā)生了數量超過100余起的出租車司機集體“罷運”事件。在這些“罷運”事件中，政府應介入幾乎是一個沒有爭議的問題，但是，政府應如何介入，或者說政府介入（干預）的邊界在什么地方，則是一個眾說紛紜的問題。值得注意的是，持續(xù)發(fā)生的“罷運”事件說明：政府在出租車市場中的作用可能是非常有限的——如果政府的干預是醫(yī)治出租車市場的良方，為什么這種社會悲劇一再上演？這就引出一個問題：政府是否應當干預出租車市場？或者換句話說，如果政府要干預出租車市場，它的邊界在什么地方？根據前文的有關分析，政府干預的邊界應當視消費者選擇權的行使狀況而有所差異。那么，在出租車市場中，消費者選擇權的行使狀態(tài)是怎么樣的呢？

出于管理及消費者識別便捷等原因，出租車的車型和顏色往往比較統一。同時，出租車牌照的發(fā)放又由各地出租車公司壟斷，因此，消費者在出租車市場中的選擇權是受到政府限制的——在出租車市場中，消費者無法選擇經營者，因為所有的車都是同一個型號、都是同一種顏色，更重要的是，所有的出租車都來自政府控制的出租車公司。既然如此，消費者的比較、鑒別、挑選從何說起？既然消費者的選擇權在出租車市場中是受到限制的，那么，根據上文的分析，政府在出租車市場中的干預邊界在什么地方呢？

（二）政府干預出租車市場的理由及反駁

政府為什么要干預出租車市場呢？其理由可以概括為如下幾個方面：一是為保障廣大消費者的權益；二是便于管理；三是為了保障出租車司機的利益；四是為了緩解道路交通擁堵的壓力；五是應對出租車市場危機的需要。但是，這些政府干預的理由都是值得商榷的：（1）政府控制出租車市場——主要是數量控制，并不能保障消費者的權益，相反，由于市場經濟“物以稀為貴”的法則，出租車的數量被人為控制了，實際上將造成消費者在使用出租車時處于不利地位。（2）如果說政府控制出租車市場的牌照發(fā)放是為了加強管理，其目的是正當的，但是，其手段則是值得懷疑的。因為在建設法治國家的今天，服務才是管理的靈魂，不以服務為最終理念的管理，不符合現代行政的基本要求。（3）政府對出租車市場的干預也難以保障出租車司機的利益。事實上，全國各地嚴重的、屢禁不止的“黑車”現象就充分說明：如果不是政府過于嚴格的出租車市場準入制度，導致正規(guī)的出租車成本高昂從而供給嚴重不足，“黑車”也就不會產生，而形形色色的損害消費利益的出租車運營方式（如重慶所謂的“組合的”現象）也不會發(fā)生。黑車一旦增多，出租車司機的利益勢必難以保障，這不僅成為各地出租車罷運的一個重要原因，也造成政府和出租車司機之間的惡性循環(huán)。（4）控制出租車的數量無法從根本上緩解交通擁堵壓力。出租車的數量應該由市場來決定，如果人為地認定出租車的數量，出于既得利益等方面的考慮，出租車公司、出租車司機往往傾向于低于需求量的出租車數，這就會人為造成出租車數量供給不足。但正如前面所分析的，一旦出租車的數量不夠，供給和需求之間出現較大的缺口，“黑車”現象幾乎不可避免。（5）政府控制著出租車市場，發(fā)生危機——如罷運時確實有利于問題的處理，但是，政府這種處理或者說“干預”往往是有成本的。事實上，在政府規(guī)制的工具中，行政工具確實“見效快”，但難免“頭痛醫(yī)頭”，同時，也難以避免下次不出現類似的情況，并且，政府在這種干預過程中如果處理失當，很可能大幅度損失政府公信力，并有可能引發(fā)更多的群體性事件。據報道，為了平息出租車司機的不滿，2010年，北京市出租車補貼達4億多元人民幣，但在飛速上漲的油價及通貨膨脹壓力面前，這種補貼的結果令人啼笑皆非：“富了公司，虧了國家，苦了司機，坑了百姓”。同時，用整個社會納稅人的錢去補貼少部分出租車司機，從法理的角度看很難得出合理解釋，也不符合一般的公平觀念。

（三）政府干預出租車市場的邊界

從上述分析可以看出：在出租車市場中，消費者的選擇權受到了極大的限制，而政府干預出租車市場的理由經不起反駁。其根源在于：政府對出租車行業(yè)的定位不清，導致政府干預的邊界模糊混亂，進而造成消費者的選擇權受到限制。筆者認為，要厘清政府在出租車市場中干預的邊界，需要明確以下幾個問題：（1）將出租車定位為非公共產品。這就需要將出租車從公共交通系統中進行剝離，這種剝離意味著政府既不需要進行稅費的減免以消化出租車司機油價上漲和通貨膨脹的壓力，也不需要對出租車市場進行牌照控制，而是應當將出租車推向完全市場化的方向。（2）政府與其企圖通過加強對出租車市場的監(jiān)管以保障消費者的選擇權，還不如培育新的競爭力量來讓消費者有更多的選擇。其理由在于：一方面，加強監(jiān)管往往是解決了舊問題卻帶來了新問題；另一方面，培育競爭者比改革現有的經營者更加容易。事實上，這一點已經為俄羅斯和中國的改革進程所證明：俄羅斯使用的是所謂的“休克療法”，其重點在于改革現有的國有企業(yè)，結果陷入了“權貴資本主義”的泥潭。中國改革注重發(fā)展民營企業(yè)，而不是急于對國有企業(yè)大動干戈，結果取得了經濟的較大發(fā)展。對于中國現在的出租車市場而言，由于傳統體制的慣性等因素，政府如果選擇突然徹底放手，必然會滋生很多弊端，甚至會出現全國性的“罷運”事件。反之，如果采取培育外部競爭者的方式，則可以在不急速觸動既得利益集團的情況下推進改革，從而有可能取得預期的成果。（3）加強行業(yè)監(jiān)管。目前，我國出租車行業(yè)尚無全國性的行業(yè)協會，這對于消解政府與出租車行業(yè)的矛盾極為不利。（4）選擇合適的干預工具。根據上述分析，出租車市場本來應當是一個競爭性的市場，但目前這個市場中消費者的選擇權受到了政府的限制（如果沒有政府的牌照控制，出租車公司即無從控制出租車），因此，政府干預的邊界或者范圍應慎重確定?？傮w方向是：逐漸實現任何個人和公司，只要符合出租車從業(yè)人員的市場經營資質，都可以購買符合出租車安全標準的車輛，提供出租車服務。此外，在事關消費者權益方面——如出租車價格上調等，政府需要做的是充分聽取消費的意見，避免聽證會成為“聽漲會”。同時，考慮到出租車市場的市場化方向，政府在干預工具的選擇上要謹慎：多用法律手段，慎用行政手段和經濟手段，并且加大信息工具的使用范圍和力度，從而在信息提供方面保障消費者的選擇權。

四、結論與思考

政府干預的邊界是一個永恒的問題?？梢哉f，在不同的時代、不同的資源配置方式下，會有完全不同的認知和實踐。本文的基本結論是：

第一，消費者的選擇權是政府干預權力邊界的表征。簡單地講，就是要根據消費者選擇權的實現程度來決定國家干預的邊界。本文的分析表明，如果消費者能夠充分行使其選擇權，政府的作用應弱化為“守夜人”的角色，除了制定公平的競爭規(guī)則以及保障這種規(guī)則的執(zhí)行，政府必須和市場保持一定的距離。反過來講，如果消費者的選擇權受到限制，甚至沒有選擇權，政府干預的邊界將變得異常復雜，具體如前文表一所示。

第二，消費者選擇權的實現程度可以劃分為三個層次：完全選擇權、限制性選擇權和無選擇權。在現代市場經濟條件下，消費者選擇權的展示樣態(tài)為完全選擇權或者限制性選擇權，而限制性選擇權根據其限制力量來源的不同，又可以分為經營者的限制和政府的限制，其中，政府的限制具有相當的復雜性，是一個典型的“中國問題”，也是我們在界定政府干預邊界時最需要引起高度重視的問題。

第三，以消費者的選擇權來確定政府干預的邊界具有一定的可操作性，比較符合現代市場經濟所倡導的“市場為主、政府為輔”的基本精神，并且也是“權力止于權利”的法理原則在經濟法領域的具體運用。同時，將權利明確為消費者的選擇權，事實上就將政府干預建立在保障消費者權益這樣一個具有正當性的基礎之上，有助于增加政府干預行為的合理性。

第四，政府干預的權力邊界之提出，有助于澄清政府“保護消費者權益”這樣一個籠統的認知，使得《消費者權益保護法》第4章的規(guī)定（國家對消費者合法權益的保護）能夠真正落到實處。根據目前《消費者權益保護法》的規(guī)定，消費者的權利包括9項，如果籠統地提保護“消費者的合法權益”，很可能忽視消費者權利之間的層次性特別是消費者選擇權在消費者權利體系中的基礎性作用。

第五，將政府干預的邊界界定在消費者的選擇權上，有助于消解學術界對經濟法強調國家干預的誤解，并把這種消解建構在消費者權利保障的堅實基礎之上，從而有可能對經濟法基本理論的研究起到一些推動作用。

第六，出租車市場中消費者的選擇權表面上受到經營者——出租車公司的限制，但實質上是受到政府的限制。政府在出租車市場中的干預邊界是：以保障消費者的充分選擇權為出發(fā)點，以培育新的競爭者為中心，以法律工具和信息工具的運用為主要手段，構建市場化的出租車市場運作機制。事實上，消費者選擇權得到充分保障的時候，出租車市場也將呈現出一個“三贏”的面貌：消費者“放心”，出租車司機“安心”，政府“省心”。

第七，如果政府干預的邊界是消費者的選擇權這一命題可以成立，則我國在修訂《消費者權益保護法》時，一方面應當凸顯消費者選擇權在消費者權利譜系中的作用和地位；另一方面在有關經營者的義務、國家對消費者權益的保護、消費者組織部分應當增加保障消費者選擇權的具體條款，并且在該法“總則”部分之“國家對消費者的保護”條款（即《消費者權益保護法》第5條）中增加一款——“國家保護消費者的合法權益不受侵害。國家采取措施，保障消費者的選擇權，保障消費者依法行使權利，維護消費者的合法權益?！?/p>

責任編輯：邵海