禹黃姣

(廣州大學(xué)公共管理學(xué)院，廣州510006)

隨著改革開放的深入與和諧社會(huì)建設(shè)的推進(jìn)，我國逐步形成了以經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房、棚戶區(qū)改造和公共租賃房為主要形式的保障性住房政策體系。1991年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于繼續(xù)積極穩(wěn)妥地進(jìn)行城鎮(zhèn)住房制度改革的通知》，提出大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)適用的商品住房，解決無房戶、住房困難戶的住房問題，拉開了建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用住房的序幕。［1］1998年，國務(wù)院頒布《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)職工住房制度改革，加快住房建設(shè)的通知》，提出最低收入家庭由政府或單位提供廉租住房，標(biāo)志著我國對(duì)廉租房的探索開始。2007年，《國務(wù)院關(guān)于解決城市低收人家庭住房困難的若干意見》中提出要加快改造集中成片棚戶區(qū)，妥善解決困難住戶的住房問題。2009年3月5日，溫家寶總理在政府工作報(bào)告中提出，“要積極發(fā)展公共租賃住房”，公共租賃住房首次出現(xiàn)在國家的政策文件之中。保障性住房政策已成為我國當(dāng)下為解決中低收入群體住房問題的一項(xiàng)重要公共政策。而美國政策學(xué)家艾利森指出:“在實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的過程中，方案確定的功能只占10%，而其余的90%取決于有效的執(zhí)行?！保?］我國保障性住房政策的執(zhí)行情況如何呢?執(zhí)行遇到梗阻是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。

一、保障性住房政策執(zhí)行梗阻的表現(xiàn)

所謂政策執(zhí)行梗阻是指在公共政策執(zhí)行的實(shí)際過程中，政策執(zhí)行主體往往會(huì)由于自身的態(tài)度、素質(zhì)和能力等原因，消極、被動(dòng)、低效地執(zhí)行政策，甚至影響和阻撓公共政策的有效執(zhí)行。［3］在我國保障性住房政策執(zhí)行中的梗阻現(xiàn)象，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

(一)政策認(rèn)知梗阻

公共政策執(zhí)行主體是否認(rèn)同和理解政策，是一項(xiàng)政策能否有效執(zhí)行的前提。只有在執(zhí)行主體充分認(rèn)同和理解政策之后，才會(huì)堅(jiān)定地、積極地執(zhí)行政策，順利實(shí)現(xiàn)執(zhí)行目標(biāo)。否則，對(duì)政策不認(rèn)同、不理解，就會(huì)出現(xiàn)政策認(rèn)知梗阻，陽奉陰違，選擇性執(zhí)行政策。當(dāng)前，我國保障性住房政策在執(zhí)行過程中出現(xiàn)資金不足、土地短缺，很大程度上是由于地方政府的認(rèn)知梗阻造成的。地方政府認(rèn)為，保障性住房建設(shè)不僅不能帶來收益，還要支付建設(shè)經(jīng)費(fèi)，是一件費(fèi)力不討好的買賣，所以出于自利性，地方政府均把商品房用地作為主要供給對(duì)象，不愿意或減少為保障性住房提供無償劃撥的土地。根據(jù)國土資源部公布的2010年度住房用地計(jì)劃，全國住房用地計(jì)劃供應(yīng)量約為18.5萬公頃，其中保障性住房用地約2.45萬公頃，僅占 13.2% 。［4］

(二)政策執(zhí)行信息梗阻

公共政策在執(zhí)行過中存在著大量信息的分散和匯集，執(zhí)行主體必須對(duì)與政策相關(guān)的各種信息進(jìn)行動(dòng)態(tài)把握。控制論的創(chuàng)始人維納認(rèn)為:“信息是人們?cè)谶m應(yīng)客觀世界，并使這種適應(yīng)反作用于客觀世界的過程中，同客觀世界進(jìn)行交流的內(nèi)容和名稱。”［5］我們可以認(rèn)為，保障性住房政策執(zhí)行過程實(shí)際上就是一個(gè)對(duì)信息的動(dòng)態(tài)掌控過程。保障性住房政策的執(zhí)行主體，如果能準(zhǔn)確把握各方面信息，尤其是與目標(biāo)群體相關(guān)的各類信息，例如目標(biāo)群體的收入情況特別是除工資外的額外收入，以及目標(biāo)群體家庭條件的變動(dòng)狀況等，就可以減少政策執(zhí)行的盲目性，增強(qiáng)執(zhí)行效果。反之，如果對(duì)保障對(duì)象的家庭實(shí)際狀況把握不準(zhǔn)確、對(duì)其已經(jīng)改善的經(jīng)濟(jì)條件掌控不及時(shí)，出現(xiàn)信息梗阻，勢(shì)必會(huì)加劇保障性住房的供需矛盾與社會(huì)的不公平，使得住房保障資源得不到優(yōu)化配置，導(dǎo)致住房保障制度的成效降低。例如今年廣州近萬套保障房分配結(jié)果公示后，經(jīng)舉報(bào)，一黃姓居民因瞞報(bào)自有產(chǎn)權(quán)住房申購經(jīng)適房被取消資格，一鄧姓居民因違反計(jì)劃生育政策并未達(dá)選房家庭(含后備家庭)的最低分?jǐn)?shù)線被取消資格，如果不是經(jīng)舉報(bào)，執(zhí)行主體在掌握不到這些信息的情況下他們就“渾水摸魚”了。

(三)政策執(zhí)行溝通與協(xié)調(diào)梗阻

保障性住房政策涉及到多方利益，如中央政府、地方政府、房地產(chǎn)開發(fā)商等等，由于各方所處地位不同、利益不同，難免會(huì)產(chǎn)生矛盾和分歧，這就需要溝通和協(xié)調(diào)，缺乏溝通、協(xié)調(diào)將會(huì)出現(xiàn)“上有政策，下有對(duì)策”的情況。一是中央政府為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)社會(huì)和諧積極推進(jìn)保障性住房建設(shè)。但地方政府出于自身的利益考量，在執(zhí)行政策時(shí)往往采取政策替代、政策敷衍、政策抵制、政策附加、政策截留等方式變相執(zhí)行。由于保障性住房建設(shè)會(huì)影響房地產(chǎn)市場(chǎng)的供應(yīng)格局，導(dǎo)致房?jī)r(jià)難以上漲，影響地方稅收。所以地方政府寧愿建商品房也不愿建保障性住房。二是房地產(chǎn)開發(fā)商擔(dān)心保障性住房的存在會(huì)抑制商品房的價(jià)格，降低人們對(duì)商品房需求從而影響商品房的銷售量，損害其利益，所以千方百計(jì)地不按政策要求建設(shè)保障性住房，甚至有的保障性住房建成了商品房。這就出現(xiàn)種種不良的現(xiàn)象，在保障性住房問題上中央政府出于公共利益講一套，地方政府出于自身利益總想另搞一套，開發(fā)商出于個(gè)人或企業(yè)利益又另做一套，政策執(zhí)行缺乏協(xié)調(diào)性，嚴(yán)重影響了保障性住房政策的應(yīng)有效果。

(四)政策執(zhí)行過程控制梗阻

政策執(zhí)行過程控制是為了保障政策執(zhí)行方向、防止政策執(zhí)行走樣，也是一個(gè)糾偏、糾錯(cuò)的過程。當(dāng)前保障性住房政策卻在執(zhí)行過程中出現(xiàn)了控制不力、控制梗阻現(xiàn)象，即執(zhí)行主體在執(zhí)行政策過程中由于自身的態(tài)度、能力等原因沒有對(duì)保障性住房建設(shè)、分配等環(huán)節(jié)進(jìn)行有效的監(jiān)控，從而使得保障性住房政策的執(zhí)行變了形、走了樣，有的保障房小區(qū)建成了“公務(wù)員小區(qū)”，有的不是中等收入群體卻獲得了保障房，有的保障房屢屢出現(xiàn)質(zhì)量問題。例如安徽省安慶市太湖縣最大拆遷安置小區(qū)——龍安商貿(mào)小區(qū)，2010年底，50多戶居民的房屋陸續(xù)出現(xiàn)承重梁、屋面、外墻裂縫和滲水等現(xiàn)象，部分住戶甚至出現(xiàn)樓板踩穿、房屋沉降等嚴(yán)重現(xiàn)象。2010年10月，北京大興區(qū)明悅灣保障性住房項(xiàng)目部分樓棟被拆除。這是北京保障性住房建設(shè)中首次因質(zhì)量問題拆除重建的案例。因?yàn)楸O(jiān)督缺陷，開發(fā)商為爭(zhēng)取利益最大化，一方面在建設(shè)時(shí)偷工減料，導(dǎo)致保障性住房成了豆腐渣工程，安居房變成“鬧心房”，不少人有苦難言，有家難居;另一方面采取各種手段賄賂決策者，致使各種“尋租”活動(dòng)泛濫。而一些政府官員也運(yùn)用手中的權(quán)力，威逼利誘開發(fā)商向其提供好處。這都是因?yàn)楸Ｕ闲宰》空咴趫?zhí)行過程中出現(xiàn)控制梗阻使執(zhí)行出現(xiàn)了異化。

二、保障性住房政策執(zhí)行梗阻的原因

一項(xiàng)政策的執(zhí)行往往不是一帆風(fēng)順的，也不是很快就可以見效的，尤其是涉及面廣的政策，其總是在不斷的試驗(yàn)、調(diào)整中慢慢完善。保障性住房政策的執(zhí)行出現(xiàn)執(zhí)行梗阻原因，主要有以下四個(gè)方面。

(一)政策執(zhí)行信息控制不力

信息控制力是指公共政策執(zhí)行主體為達(dá)到政策目標(biāo)，通過各種方式收集和掌握信息的能力。執(zhí)行主體如果能對(duì)目標(biāo)群體各方面的信息進(jìn)行準(zhǔn)確把握，并能進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控，則其信息控制力強(qiáng)，反之，則弱。如果政策執(zhí)行過程中信息控制不力或信息控制力弱，那么將使政策執(zhí)行主體難以及時(shí)掌握現(xiàn)實(shí)的執(zhí)行情況，也就必然弱化政策執(zhí)行的預(yù)期效果。目前，我國保障性住房政策在執(zhí)行的過程中由于對(duì)保障對(duì)象缺乏有效的信息控制，所以難以對(duì)其實(shí)施動(dòng)態(tài)、及時(shí)掌控。首先是收入難以確定，除了正常的工資收入外可能還有額外的獎(jiǎng)金、津貼等。尤其是隱性收入是難以測(cè)定的。其次是我國個(gè)人收入申報(bào)機(jī)制和個(gè)人信用制度缺乏，所以容易出現(xiàn)“渾水摸魚”的情況，導(dǎo)致對(duì)保障對(duì)象甄別的模糊性與隨意性，為政策的有效執(zhí)行留下了明顯的漏洞，易造成政策執(zhí)行的偏離，甚至出現(xiàn)“開著小車住保障性住房”、“這邊擁有產(chǎn)權(quán)房，那邊申請(qǐng)經(jīng)適房”的怪現(xiàn)象。

(二)政策執(zhí)行資源調(diào)配不力

政策執(zhí)行本身就是一個(gè)對(duì)各種資源進(jìn)行有效整合的動(dòng)態(tài)過程，政策執(zhí)行必須以一定的資源為依托，資源投入是政策執(zhí)行的物質(zhì)保障。如果政策執(zhí)行過程中缺乏必要的資源要素，其執(zhí)行效果勢(shì)必會(huì)受到很大影響。“充足的經(jīng)費(fèi)和優(yōu)良的物質(zhì)設(shè)備供給是公共政策執(zhí)行的必要投資和重要條件”。［6］任何政策的有效執(zhí)行都必須要有良好的物質(zhì)基礎(chǔ)，要有雄厚的財(cái)力資源作保障。無論是人員的安排、機(jī)構(gòu)的設(shè)置，還是設(shè)備的準(zhǔn)備等，都需要經(jīng)費(fèi)才能運(yùn)轉(zhuǎn)。如果沒有足夠的資金，政策難以執(zhí)行，執(zhí)行的效果也無法達(dá)到預(yù)期目的。在保障性住房政策的執(zhí)行過程中，不僅需要足夠的資金支持，還需要充足的土地供應(yīng)。但是在實(shí)際的執(zhí)行過程中，作為政策執(zhí)行主體的地方政府出于自身利益的考慮，往往不愿意拿出充足的土地和資金來用于保障性住房建設(shè)。因?yàn)閾?jù)有關(guān)專家測(cè)算，保障房的供給每增加5%，就會(huì)迫使房?jī)r(jià)下降3%～4%。而房?jī)r(jià)的下降，又會(huì)帶來地價(jià)的下降，從而直接影響地方政府土地出讓金收入。所以，保障性住房政策執(zhí)行中資源調(diào)配不力作為一個(gè)普遍存在的現(xiàn)象，已嚴(yán)重影響了保障性住房政策的實(shí)施效果。

(三)政策執(zhí)行行動(dòng)協(xié)調(diào)不力

保障性住房政策的執(zhí)行是要靠各級(jí)機(jī)關(guān)與政策執(zhí)行人員來進(jìn)行的，其貫徹落實(shí)不僅需要政策執(zhí)行人員自身的高素質(zhì)、高水平，更需要各部門各機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)配合。公共選擇理論指出，“人是一個(gè)自利的、理性的、追求效用最大化的人”［7］，“任何政府機(jī)構(gòu)都是由人組成，政府行為也由人去完成，而組成政府的這些人都不可避免地具有‘經(jīng)濟(jì)人’性質(zhì)”。［8］因此在執(zhí)行政策時(shí)，政府各部門各機(jī)構(gòu)及其人員會(huì)從其自身利益出發(fā)，對(duì)其有利的政策，他們可以積極主動(dòng)地創(chuàng)造性地執(zhí)行，使政策得以順利實(shí)施;無利可圖的，他們可能效率低下或抵制政策、鉆政策的空子而造成政策失誤、甚至政策夭折。我國保障性住房開發(fā)建設(shè)中也存在多方利益博弈，因此在政策執(zhí)行過程中，如果沒有協(xié)調(diào)好各方利益，將阻礙保障性住房政策的有效落實(shí)。一方面是中央政府與地方政府之間存在利益失衡，保障性住房需要地方政府提供土地并撥付一定的財(cái)政資金，這些對(duì)地方政府來說損害了自身利益;另一方面是地方政府與房地產(chǎn)開發(fā)商之間的利益失衡，建設(shè)保障性住房會(huì)抑制商品房的價(jià)格，降低人們對(duì)商品房需求從而影響商品房的銷售量，對(duì)其不利。

(四)政策執(zhí)行過程監(jiān)控不力

保障性住房政策執(zhí)行的監(jiān)控機(jī)制欠缺，是其執(zhí)行出現(xiàn)梗阻的重要原因。當(dāng)前政策執(zhí)行監(jiān)督種類主要有權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督、行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督、司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督以及社會(huì)監(jiān)督和新聞?shì)浾摫O(jiān)督。一方面大都是事后監(jiān)督，帶有滯后性;另一方面有些流于形式，監(jiān)督的實(shí)質(zhì)效果不強(qiáng)。保障性住房政策執(zhí)行監(jiān)督不力主要表現(xiàn)在:監(jiān)督意識(shí)不強(qiáng)，突出表現(xiàn)為地方政府各職能部門的監(jiān)督意識(shí)缺乏;監(jiān)督力度不夠;監(jiān)督依據(jù)不足;監(jiān)督處罰太輕。［9］保障性住房政策執(zhí)行監(jiān)控力不足，降低了政策執(zhí)行的效果，給政府留有選擇性執(zhí)行、消極執(zhí)行的空間，造成保障性住房政策執(zhí)行走樣，許多開發(fā)商為牟取自身的經(jīng)濟(jì)利益，或偷工減料或賄賂政府決策者，或不按政策要求建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用住房，或打著保障性住房的幌子建成了商品房。某開發(fā)商曾表示:“保障性住房是個(gè)筐，啥都往里裝?，F(xiàn)在只要你的項(xiàng)目和保障性住房沾邊，審批都特快，銀行貸款也能很快到位。其實(shí)我們拿了錢去干什么，誰也不知道。”［10］就是因?yàn)閳?zhí)行過程中沒有得到嚴(yán)密的監(jiān)督。

三、保障性住房政策執(zhí)行梗阻的消解

保障性住房政策執(zhí)行出現(xiàn)梗阻，既不利于政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，損害了政策本身的權(quán)威性，又不利于政策執(zhí)行的公平公正，具有極壞的消極影響。因此，我們應(yīng)該采取有效措施消解保障性住房政策的執(zhí)行梗阻。

(一)明確保障對(duì)象，完善保障性住房準(zhǔn)入、退出和復(fù)核機(jī)制

當(dāng)前廉租房主要針對(duì)特困家庭、低收入人群，經(jīng)適房針對(duì)中低收入人群，但是“低”、“中低”具體的劃分標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該按照每個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度而定。首先，只有明確了保障對(duì)象才能采取有針對(duì)性的措施，達(dá)到預(yù)定的目的。其次，對(duì)保障對(duì)象要實(shí)施嚴(yán)格的資格認(rèn)定，完善公示制度，增加保障性住房政策執(zhí)行的透明度，并建立完備的復(fù)核機(jī)制，定期檢查實(shí)施動(dòng)態(tài)管理，一旦發(fā)現(xiàn)有不符合要求、造假者堅(jiān)決依法制止。最后，構(gòu)建保障性住房信息管理與控制體系，完善退出與復(fù)核機(jī)制。在實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)掌控保障對(duì)象信息的同時(shí)，還要建立個(gè)人收入申報(bào)機(jī)制與個(gè)人信用體系，督促家庭狀況改善的保障對(duì)象自動(dòng)及時(shí)退出保障系統(tǒng)，讓保障性住房真正保障急切需要的人。

(二)多種投資建設(shè)模式相結(jié)合，保證保障性住房建設(shè)資金來源

融資難一直是阻礙保障性住房政策執(zhí)行的重大障礙。多渠道融資，建立以政府投資為主的多種投資建設(shè)模式，保證資金來源。首先，加大對(duì)保障性住房建設(shè)的財(cái)政投入，提高土地出讓金、住房公積金用于保障性住房建設(shè)的比例。設(shè)法轉(zhuǎn)變地方政府以土地財(cái)政作為主要收入的現(xiàn)狀，防止地方政府只愿建商品房而不愿建保障性住房。允許地方政府投資建設(shè)的保障性住房項(xiàng)目，可按城市規(guī)劃設(shè)計(jì)要求配建商業(yè)服務(wù)設(shè)施，統(tǒng)一經(jīng)營管理，租金收入和其他經(jīng)營收入專項(xiàng)用于保障性住房建設(shè)。其次，采取“政策優(yōu)惠+有效激勵(lì)”、“租金回報(bào)+商鋪?zhàn)馐邸钡募?lì)模式，吸引社會(huì)投資與企事業(yè)單位、房地產(chǎn)開發(fā)商，以獨(dú)資、集資或股份制的方式投資、建設(shè)和運(yùn)營保障性住房。另外還可以發(fā)行債券，國家發(fā)改委已下發(fā)《關(guān)于利用債券融資支持保障性住房建設(shè)有關(guān)問題的通知》，明確允許投融資平臺(tái)公司申請(qǐng)發(fā)行企業(yè)債券為保障性住房建設(shè)籌措資金。

(三)建立健全保障性住房相關(guān)法律法規(guī)，為保障性住房政策執(zhí)行提供明確的法律依據(jù)

幾乎每個(gè)發(fā)達(dá)國家都對(duì)住宅有專門的法律體系。如美國《公共住宅法案》(1937)、《全國可支付住宅法》(1990)、《布魯克修正案》(1971);英國的《住房法》(1949)、《住房補(bǔ)貼法》(1967)、《社會(huì)保險(xiǎn)和住房福利法》(1982)、新加坡《土地征用法》等。［11］這些法律法規(guī)為住房政策提供明確的法律保障，為目標(biāo)群體維護(hù)自身利益提供法律依據(jù)。而我國關(guān)于住宅的相關(guān)法律法規(guī)不健全，缺乏專門的《住宅法》，只有一些行政條例，缺乏法律、法規(guī)的強(qiáng)制約束。所以，我們應(yīng)該借鑒國外經(jīng)驗(yàn)制定專門的《住宅法》保障人們的住房權(quán)利，劃定政府和市場(chǎng)在解決住房保障問題上的職責(zé)，明確政府不作為的法律責(zé)任，為保障性住房政策執(zhí)行提供法律依據(jù)。

(四)健全保障性住房執(zhí)行與監(jiān)督機(jī)構(gòu)，完善監(jiān)督機(jī)制

為有效規(guī)避保障性住房政策執(zhí)行過程中的腐敗行為，確保保障性住房分配公平公正，必須健全、完善保障性住房政策執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制。推行信息披露制度，鼓勵(lì)全體社會(huì)公眾及媒體參與政策監(jiān)督，促使廉租房制度能夠公平、公正及公開地全面推廣，真正實(shí)現(xiàn)“大庇天下寒士俱歡顏”。［12］充分利用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)平臺(tái)，拓寬民眾監(jiān)督渠道，打造全方位、全過程的監(jiān)督模式。利用網(wǎng)絡(luò)反腐這一新型的監(jiān)督模式，及時(shí)掌握各種信息，對(duì)網(wǎng)民所披露的相關(guān)腐敗行為及時(shí)查實(shí)并做出回應(yīng)?！稄V東省住房保障制度改革創(chuàng)新方案》將單位建的公租房納入政府監(jiān)管，這說明政府監(jiān)管范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，政府對(duì)保障性住房的監(jiān)管力度進(jìn)一步加強(qiáng)。

(五)完善政府績(jī)效考核機(jī)制，強(qiáng)化地方政府保障性住房政策執(zhí)行問責(zé)機(jī)制

目前我國政府績(jī)效考核機(jī)制并不完善，尤其注重對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)的考核，所以地方政府只關(guān)注GDP數(shù)值的增加，而房地產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展對(duì)地方GDP的增加有極大的促進(jìn)作用，所以地方政府才熱衷于商品房的開發(fā)建設(shè)。為了促進(jìn)保障性住房政策的迅速高效執(zhí)行，應(yīng)該完善地方政府績(jī)效考核體系，完善績(jī)效考核指標(biāo)體系，將經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)和諧、生態(tài)文明等因素綜合起來考慮，并且“將地方政府住房政策執(zhí)行情況納入政府績(jī)效考核體系中，地方政府穩(wěn)定房?jī)r(jià)、保障性住房建設(shè)完成情況等納入問責(zé)范圍之內(nèi)，對(duì)于住房政策執(zhí)行不力的地方領(lǐng)導(dǎo)人給予嚴(yán)肅處理，追究其責(zé)任”，［13］促使他們嚴(yán)肅認(rèn)真地把保障性住房政策執(zhí)行到位，落實(shí)到位。

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