胡淑儀

(廣東省森林資源管理總站， 廣州 510173)

廣東省占用征收林地定額管理現(xiàn)狀與對(duì)策

胡淑儀

(廣東省森林資源管理總站， 廣州 510173)

近年來(lái)，隨著推進(jìn)“雙轉(zhuǎn)移”和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)等戰(zhàn)略的實(shí)施，廣東省各類建設(shè)項(xiàng)目對(duì)林地需求量日益劇增。通過(guò)對(duì)廣東省近年來(lái)占用征收林地的現(xiàn)狀進(jìn)行分析，找出目前廣東省占用征收林地定額管理面臨的問(wèn)題，并提出解決問(wèn)題的建議和措施。

占用征收；林地；定額；廣東省

林地是森林賴以生存和發(fā)展的根基，也是林業(yè)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，在應(yīng)對(duì)全球氣候變化中具有特殊地位。保護(hù)管理好林地，遏制林地非法流失，是林業(yè)發(fā)展興衰成敗的關(guān)鍵。務(wù)院明確要求“要把林地與耕地放在同等重要的位置，高度重視林地保護(hù)”。隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，在工業(yè)化、城市化過(guò)程中，特別是擴(kuò)大內(nèi)需政策的深入推進(jìn)，必然引發(fā)對(duì)土地的大量需求，但由于“耕地紅線”和土地有限，有一部分土地要非農(nóng)化、非林化，林地資源逐漸成為地方政府為建設(shè)項(xiàng)目供地的重要組成部分，開(kāi)發(fā)利用林地的建設(shè)項(xiàng)目日益增多，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與林地資源保護(hù)的矛盾日趨尖銳。近年來(lái)，廣東省加快經(jīng)濟(jì)方式轉(zhuǎn)變，大力實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略，積極推動(dòng)“雙轉(zhuǎn)移”戰(zhàn)略部署，全省各地建設(shè)項(xiàng)目紛紛“上馬”，項(xiàng)目建設(shè)對(duì)林地需求日益劇增。但是，下達(dá)到廣東省的占用征收林地定額相比“十一五”期間明顯減少，林地定額的有限與林地需求之間的矛盾比較突出，加大了廣東省林地定額管理工作的難度。

1 廣東省林地定額管理現(xiàn)狀

1.1 林地定額下達(dá)情況

自2006年起，國(guó)家林業(yè)局決定實(shí)行征占用林地定額管理，并于2008年起每年下達(dá)各省年度占用征收林地定額，要求各省每年度林地定額不得突破。2011年國(guó)家林業(yè)局印發(fā)《占用征收林地定額管理辦法》，規(guī)定了林地定額實(shí)行5年總額控制，允許年度間調(diào)劑使用，從而達(dá)到落實(shí)林地定額管理制度的目的。征占用林地定額是國(guó)家下達(dá)各省項(xiàng)目建設(shè)征收林地面積的最大限量，它直接影響著當(dāng)年本省項(xiàng)目建設(shè)使用的林地量。

2003年，尚未實(shí)行定額管理之前，廣東省人民政府印發(fā)了《廣東省林地保護(hù)利用總體規(guī)劃(2001—2010年)》(粵府辦[2003]19號(hào))的文件，規(guī)定2001—2010年本省征占用林地定額為每年1萬(wàn)hm2。2008年國(guó)家林業(yè)局實(shí)行定額管理，廣東省開(kāi)始執(zhí)行國(guó)家林業(yè)局每年下達(dá)的林地定額，以保護(hù)林地為前提，節(jié)約集約使用林地，優(yōu)先保障國(guó)家重點(diǎn)基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目，嚴(yán)格控制林地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。實(shí)行林地定額管理以來(lái)，2008—2010年，國(guó)家下達(dá)到廣東省的征占用林地定額每年均為7000hm2。隨著國(guó)家擴(kuò)大內(nèi)需政策的推進(jìn)，2009年以來(lái)，廣東省林地使用量都逼近國(guó)家下達(dá)廣東的最高限額，林地定額指標(biāo)非常緊張?！笆濉逼陂g，國(guó)家進(jìn)一步收緊了下達(dá)到廣東省的林地定額，五年共計(jì)33000hm2，平均每年6600hm2，比“十一五”期間平均每年減少400hm2。而近年來(lái)廣東省每年的建設(shè)用地計(jì)劃都達(dá)到2萬(wàn)hm2，相比之下林地定額有限，與目前廣東建設(shè)工程需要使用大量林地很不匹配，林地定額需求缺口較大，很難滿足廣東省各類建設(shè)項(xiàng)目使用林地的需求。

1.2 林地定額使用情況

2008年廣東省經(jīng)審核審批的征占用林地面積6343hm2，尚未達(dá)到國(guó)家下達(dá)的林地定額的上限。2008年底，國(guó)際金融危機(jī)席卷全球，國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)相關(guān)政策刺激經(jīng)濟(jì)政策，投入資金4000億元擴(kuò)大內(nèi)需。從2009年起，各地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目陸續(xù)“上馬”，投資額、用地量大增。2009年至2010年，廣東省根據(jù)國(guó)家林業(yè)局《關(guān)于做好擴(kuò)大內(nèi)需建設(shè)項(xiàng)目征占用林地管理工作的通知》(林資發(fā)[2009]100號(hào))中，有關(guān)“對(duì)國(guó)家林業(yè)局審核的擴(kuò)大內(nèi)需建設(shè)項(xiàng)目征占用林地需要增加的定額，由國(guó)家統(tǒng)一在備用定額中解決”的規(guī)定，爭(zhēng)取到追加的林地定額6100hm2，解決了一大批交通、能源、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目使用林地。2009年，國(guó)家下達(dá)及追加的林地定額為8997hm2，廣東省實(shí)際使用8994hm2，實(shí)際使用定額占到可使用定額的99.96%；2010年，國(guó)家下達(dá)及追加的可使用林地定額共11103hm2，廣東省實(shí)際使用11096hm2，實(shí)際使用定額占到可使用定額的99.93%。這兩年使用的林地定額都幾乎達(dá)到下達(dá)定額的上限，但未突破國(guó)家下達(dá)到廣東省的林地定額，這是由于廣東省通過(guò)緩批其他非重點(diǎn)項(xiàng)目，從嚴(yán)控制商品性開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，并要求用地單位節(jié)約集約用地等多管齊下，才確保年度定額不突破。2011年，國(guó)家下達(dá)的定額進(jìn)一步減少，當(dāng)年廣東不得不提前使用2012年10%的林地定額，以滿足部分重點(diǎn)項(xiàng)目使用林地的需求。

2 廣東省林地定額管理面臨的問(wèn)題

2.1 林地定額與實(shí)際需求差距較大

廣東省是全國(guó)經(jīng)濟(jì)大省，改革開(kāi)放以來(lái)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展一直保持迅猛的勢(shì)頭，GDP多年來(lái)都位居全國(guó)前列，經(jīng)濟(jì)建設(shè)的高速發(fā)展，也帶來(lái)了土地的大量消耗。2011年廣東省政府工作報(bào)告顯示，當(dāng)年全省生產(chǎn)總值53000億元，比2010年增長(zhǎng)10%；人均生產(chǎn)總值50500元，增長(zhǎng)8%。根據(jù)廣東省國(guó)土資源廳統(tǒng)計(jì)年報(bào)的數(shù)據(jù)顯示，2006-2008年廣東省審批建設(shè)用地面積持續(xù)增長(zhǎng)，從7255.1072hm2增長(zhǎng)到14883.3138 hm2，增長(zhǎng)了7628.2066hm2，增長(zhǎng)率約為105%。其中，農(nóng)用地(不含耕地)轉(zhuǎn)用面積由5751.7861hm2增長(zhǎng)到11501.869 9hm2，增長(zhǎng)了5750.0838hm2，增長(zhǎng)率約為100%。其中，林地轉(zhuǎn)非林地占了很大一部分。

根據(jù)廣東省林業(yè)廳的數(shù)據(jù)顯示，2006年廣東省占用征收林地面積是4984hm2，2007年是8771hm2，2008年是6343hm2，每年林地轉(zhuǎn)用都約占農(nóng)用地(不含耕地)轉(zhuǎn)用面積的一半以上。對(duì)經(jīng)濟(jì)大省廣東來(lái)說(shuō)，“十二五”期間廣東林地定額的進(jìn)一步收緊，而建設(shè)項(xiàng)目使用林地的需求不斷增長(zhǎng)，接下來(lái)幾年，廣東省林地定額只能優(yōu)先保證重點(diǎn)項(xiàng)目、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，其他旅游開(kāi)發(fā)、房地產(chǎn)以及一些小型工業(yè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目將嚴(yán)重受到林地定額的制約，無(wú)法獲得林業(yè)部門批準(zhǔn)，這必將造成民間投資項(xiàng)目，乃至政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程出現(xiàn)違規(guī)用地情況。

2.2 追加林地定額標(biāo)準(zhǔn)高難度大

根據(jù)國(guó)家林業(yè)局2011年出臺(tái)的《占用征收林地定額管理辦法》，定額實(shí)行5年總額控制，年度定額不足的，可提前使用下年度定額，但不得超過(guò)本年度定額的20%，其中10%以內(nèi)的，由省級(jí)林業(yè)主管部門核定，超過(guò)10%的要報(bào)國(guó)家林業(yè)局核定。廣東省每年能由省核定追加的林地定額就只有660hm2，這對(duì)于這個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快、建設(shè)項(xiàng)目尤其是重點(diǎn)項(xiàng)目多的省份來(lái)說(shuō)只能是杯水車薪。同時(shí)，廣東近年來(lái)高速公路、鐵路等線狀工程數(shù)量多，所需定額量大，但申請(qǐng)國(guó)家備用定額的要求十分高，其中一個(gè)相對(duì)寬松的條件是單個(gè)建設(shè)項(xiàng)目使用林地面積超過(guò)1000hm2以上或者超過(guò)年度定額50%以上，對(duì)于廣東省這樣高速公路、鐵路網(wǎng)已成形，但尚需完善和向各地輻射的省份來(lái)說(shuō)，很難找到這個(gè)符合條件的單個(gè)項(xiàng)目。2012年，國(guó)家林業(yè)局追加了1009hm2的林地定額，以解決汕湛高速公路建設(shè)所需的林地定額，廣東省建設(shè)項(xiàng)目急需使用林地的壓力才得到了稍稍緩解。

2.3 地方重點(diǎn)項(xiàng)目需求難以充分滿足

林地需求量巨大，而林地定額十分有限，即使廣東近年來(lái)積極爭(zhēng)取備用定額、提前使用次年度林地定額，但是備用定額解決的只是上報(bào)國(guó)家林業(yè)局審核的擴(kuò)大內(nèi)需項(xiàng)目，提前使用次年度定額數(shù)量也很有限。這些“特殊時(shí)期、特殊政策”也只能解決部分重點(diǎn)項(xiàng)目所需林地定額，廣東省內(nèi)還有很多的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目和重點(diǎn)項(xiàng)目，如電力、交通、能源、水利、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園、工業(yè)園“雙轉(zhuǎn)移”項(xiàng)目和一般性商業(yè)項(xiàng)目等，都因?yàn)槭褂昧值孛娣e未符合使用國(guó)家備用定額的標(biāo)準(zhǔn)，或者不屬于重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，它們所需的林地定額只能在本省解決，造成一部分地方重點(diǎn)項(xiàng)目所需定額難以得到及時(shí)滿足，這不但不利于當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展，而且也容易發(fā)生重點(diǎn)項(xiàng)目未批先用違法違規(guī)使用林地的情況出現(xiàn)。

2.4 行政干預(yù)和違法用地現(xiàn)象存在

受到林地定額進(jìn)一步收緊的限制，部分地方為加快當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)，不惜采取行政干預(yù)，甚至采用未批先用、批少占多等違法違規(guī)行為使用林地。同時(shí)，由于地方林地需求量大而林地定額不足，一些非重點(diǎn)項(xiàng)目不能審核同意，有的地方出現(xiàn)了將經(jīng)濟(jì)林林地當(dāng)作“園地”來(lái)進(jìn)行審批的。目前，不少地方對(duì)部分經(jīng)濟(jì)林林地的界定不夠清楚，林業(yè)部門統(tǒng)計(jì)時(shí)作為經(jīng)濟(jì)林林地統(tǒng)計(jì)，而國(guó)土部門則納入“園地”進(jìn)行管理。“園地”的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)普遍高于經(jīng)濟(jì)林林地的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。由于受到林地定額管理的限制，加上補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較高，經(jīng)營(yíng)者更愿意以“園地”的形式給予征收，林業(yè)部門難于監(jiān)管，客觀上造成了林地的非法流失，不利于林地的保護(hù)和管理。

3 加強(qiáng)林地定額管理的對(duì)策

3.1 結(jié)合實(shí)際，制定符合當(dāng)?shù)氐牧值囟~管理辦法

林地是重要的土地資源，合理地開(kāi)發(fā)利用林地，科學(xué)地制定林地定額管理法律法規(guī)和規(guī)章，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。廣東省近期正在國(guó)家林業(yè)局《占用征收林地定額管理辦法》基礎(chǔ)上，研究出臺(tái)符合本省實(shí)際的占用征收林地定額管理辦法。將國(guó)家的林地定額管理辦法與廣東林地使用實(shí)際情況相結(jié)合，制定定額管理原則、分配管理制度、備用定額申請(qǐng)條件、監(jiān)督管理等制度，科學(xué)合理分配林地定額，力求做到生態(tài)優(yōu)先、統(tǒng)籌兼顧、保障重點(diǎn)，更好地調(diào)配林地定額，保障重點(diǎn)項(xiàng)目，促進(jìn)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)。

3.2 明確責(zé)任，切實(shí)把林地定額管理落到實(shí)處

各地要切實(shí)把林地保護(hù)管理列入政府的工作議事日程，由上到下層層抓落實(shí)，積極做好每年森林資源保護(hù)和管理目標(biāo)責(zé)任制考核工作。按照每年廣東省政府與各地級(jí)市政府簽訂的森林資源保護(hù)和發(fā)展目標(biāo)責(zé)任書要求，嚴(yán)格實(shí)施林地用途管制和定額管理。通過(guò)對(duì)林地定額指標(biāo)執(zhí)行情況、征占用林地審核率、違法使用林地情況等指標(biāo)進(jìn)行量化評(píng)分，考核分?jǐn)?shù)定期向社會(huì)公布，推動(dòng)各地黨委政府高度重視林地管理，杜絕不合理項(xiàng)目用地，實(shí)現(xiàn)征占用林地行政許可由無(wú)數(shù)量限制向定額管理的轉(zhuǎn)變。

3.3 提前介入，及時(shí)掌握重點(diǎn)項(xiàng)目使用林地情況

重點(diǎn)項(xiàng)目時(shí)間緊、涉及面廣、影響面大，林業(yè)主管部門要提前介入，全面掌握項(xiàng)目特別是大型重點(diǎn)項(xiàng)目的選址、規(guī)劃情況，科學(xué)、合理地為用地單位提供規(guī)劃選址意見(jiàn)，優(yōu)先保障重點(diǎn)項(xiàng)目林地定額。

3.4 科學(xué)用地，節(jié)約集約使用林地項(xiàng)目

嚴(yán)格落實(shí)林地用途管制制度，規(guī)范林地管理，堅(jiān)持“先急后緩、優(yōu)先重點(diǎn)”原則，節(jié)約集約使用林地，防止盲目圈地、亂開(kāi)發(fā)濫用林地情況發(fā)生，確保林地定額優(yōu)先用于重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目、民生工程、搶險(xiǎn)救災(zāi)等工程項(xiàng)目。

3.5 創(chuàng)新管理，拓展林地定額潛力

林地定額是指年度內(nèi)國(guó)家允許各類建設(shè)工程占用征收林地面積的最大限量。也就是指將林地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的那部分建設(shè)工程。當(dāng)前，很多采石、采礦(瓷土)等工程需要占用林地進(jìn)行開(kāi)采，但開(kāi)采后都可進(jìn)行復(fù)綠恢復(fù)植被，其土地性質(zhì)(即農(nóng)用地性質(zhì))并未改變。因此，這部分短期占用林地的采石、采礦(瓷土)項(xiàng)目，可作為臨時(shí)占用林地處理，不列入定額管理之列。這樣，既可以節(jié)約大量的林地定額，也有利于林地的保護(hù)和管理。

3.6 加強(qiáng)監(jiān)督，嚴(yán)厲打擊非法使用林地行為

林業(yè)主管部門要加強(qiáng)占用征收林地項(xiàng)目的監(jiān)管，積極運(yùn)用衛(wèi)片等先進(jìn)技術(shù)手段，對(duì)使用林地項(xiàng)目進(jìn)行不定期的抽查。加大違法違規(guī)使用林地的打擊力度，做到發(fā)現(xiàn)一宗，查處一宗，抓“保護(hù)”也抓“管理”，兩手抓、兩手都要硬，切實(shí)保護(hù)林地資源，防止林地非法流失。

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GuangdongProvinceOccupationStatusandCountermeasuresofForestLandManagement

HU Shuyi

(General Management Station of Forest Resources in Guangdong Province，Guangzhou 510173，Guangdong，China)

In recent years, with the implementation of the “double shift” promotion, industrial transformation and upgrading strategy in Guangdong province, all kinds of construction project teams needed more and more forest land.In this paper, through the analysis of the present situation in recent years on the occupation of forest land in Guangdong province, found out the problems on occupation levied forest quota management, and put forward some suggestions and measures to solve these problems.

land occupancy and expropriation；forest land；quota indexes；Guangdong

2013-02-25

2013-03-08

胡淑儀(1981-)，女，廣東廣州市人，碩士，經(jīng)濟(jì)師，從事森林資源和林地管理工作。

F 326.23

B

1003-6075(2013)01-0023-03