王海平，徐培根

（1.北京大學(xué)政府管理學(xué)院，北京100871；2.山東第一地質(zhì)礦產(chǎn)勘查院，山東 濟(jì)南250014）

礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，建設(shè)和諧礦區(qū)是社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要內(nèi)容，也是實(shí)現(xiàn)礦業(yè)可持續(xù)發(fā)展的必由之路。近年來(lái)，我國(guó)部分省區(qū)礦地矛盾加劇，中央和地方政府及礦業(yè)企業(yè)積極探索和諧礦區(qū)建設(shè)路徑，部署試點(diǎn)改革工作，為構(gòu)建和諧礦區(qū)積累了一定的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

1 和諧礦區(qū)建設(shè)試點(diǎn)進(jìn)展情況

為切實(shí)解決當(dāng)前礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)中存在的突出問(wèn)題，2011年國(guó)土資源部和內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府決定在錫林郭勒盟和鄂爾多斯市開(kāi)展和諧礦區(qū)建設(shè)試點(diǎn)工作，出臺(tái)《內(nèi)蒙古自治區(qū)和諧礦區(qū)建設(shè)試點(diǎn)工作方案》，提出了規(guī)范礦業(yè)開(kāi)發(fā)秩序、依法保護(hù)環(huán)境、保障民生的21條政策措施，已經(jīng)取得初步成效。

1.1 創(chuàng)新服務(wù)和管理理念，在礦民共贏中求和諧

呼倫貝爾市提出“打造綠色礦山，建設(shè)和諧礦區(qū)，共享美麗發(fā)展”的理念，緊抓“和諧生態(tài)、和諧民生、和諧生產(chǎn)”；鄂爾多斯市建立屬地礦業(yè)企業(yè)干部與村“兩委”班子交叉任職制度；兩盟市責(zé)成礦山企業(yè)主動(dòng)為被征地及礦區(qū)周邊農(nóng)牧戶(hù)解決缺水、缺電等生產(chǎn)生活中的實(shí)際困難，積極探索礦區(qū)農(nóng)牧民持續(xù)增收機(jī)制，加強(qiáng)礦區(qū)農(nóng)牧民技能培訓(xùn)，引導(dǎo)企業(yè)優(yōu)先錄用當(dāng)?shù)卮迕窬蜆I(yè)，其中準(zhǔn)格爾旗大路鎮(zhèn)已安排礦區(qū)村民2200人。

1.2 強(qiáng)化礦區(qū)矛盾化解機(jī)制，在保障民生中求和諧

鄂爾多斯市及各旗縣均成立礦區(qū)移民搬遷辦公室，實(shí)施“提供一套住房、找到一份工作、落實(shí)一份社保、發(fā)放一份補(bǔ)貼”的移民政策，按搬得出、穩(wěn)得住、能致富的原則，累計(jì)搬遷轉(zhuǎn)移礦區(qū)居民3萬(wàn)多人，占礦區(qū)計(jì)劃移民總數(shù)的20%。錫林郭勒盟及各旗（縣）成立了礦地矛盾聯(lián)合調(diào)處工作組，及時(shí)妥善處理牧民群眾合理訴求；要求露天采礦企業(yè)“圍欄圍封”，企業(yè)直接補(bǔ)償給受礦山粉塵污染影響的農(nóng)牧民，并將207國(guó)道至礦區(qū)的砂石路改建為高等級(jí)水泥路，有效降低礦山對(duì)周邊牧民生產(chǎn)、生活的影響和對(duì)草原環(huán)境的破壞，促進(jìn)了礦山企業(yè)與牧民之間的和諧發(fā)展。

1.3 探索資源開(kāi)發(fā)利益共享，在維護(hù)群眾利益中求和諧

鼓勵(lì)企業(yè)將礦區(qū)運(yùn)輸、裝卸等輔助業(yè)務(wù)交給當(dāng)?shù)啬撩癯袚?dān)。允許被征收或征用土地、草牧場(chǎng)環(huán)境受損的農(nóng)牧民以土地、草牧場(chǎng)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)入股礦山開(kāi)發(fā)。鼓勵(lì)縣級(jí)人民政府依法持有新建礦山一定比例的股份，所得收益主要用于改善礦區(qū)民生，要求當(dāng)?shù)卣畬⒈徽鞯睾褪苡绊戅r(nóng)牧民全部納入社會(huì)保障體系。

1.4 大力建設(shè)綠色礦業(yè)，在保護(hù)環(huán)境中求和諧

鄂爾多斯建立生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償和礦區(qū)綜合治理基金，統(tǒng)一籌集，專(zhuān)款專(zhuān)用，為礦區(qū)環(huán)境綜合治理提供資金保障；按照每生產(chǎn)10t煤捐植一棵節(jié)能減碳樹(shù)的標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)劃造林10萬(wàn)畝；全市露天煤礦完成復(fù)墾綠化255km2。錫林郭勒盟出臺(tái)了露天煤礦環(huán)境保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)資金籌集辦法，用于改變礦區(qū)周邊環(huán)境。

總體上看，一是和諧礦區(qū)建設(shè)“中央有要求、地方有需求、群眾有訴求”；二是礦山企業(yè)與礦區(qū)群眾的關(guān)系不斷改善，礦區(qū)矛盾日趨緩和；三是和諧發(fā)展逐步達(dá)成廣泛共識(shí)，礦山企業(yè)、礦區(qū)群眾、地方政府滿(mǎn)意度不斷提升；四是礦業(yè)開(kāi)發(fā)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，資源開(kāi)發(fā)節(jié)約集約化明顯提高；五是企業(yè)社會(huì)責(zé)任不斷強(qiáng)化，礦區(qū)群眾資源收益明顯增多。

2 和諧礦區(qū)建設(shè)試點(diǎn)存在的問(wèn)題

2.1 礦山企業(yè)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任制度缺失

由于缺乏相應(yīng)的國(guó)家層面的制度安排，礦區(qū)群眾安置補(bǔ)償尚無(wú)法定標(biāo)準(zhǔn)，地方政府在協(xié)調(diào)礦民關(guān)系中，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定壓力較大；同時(shí)，由于缺乏政策預(yù)期，礦山企業(yè)擔(dān)心有關(guān)社會(huì)責(zé)任沒(méi)完沒(méi)了，礦區(qū)群眾擔(dān)心長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。當(dāng)前，部分地方政府出臺(tái)礦山企業(yè)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任制的相關(guān)政策，要求礦業(yè)企業(yè)承擔(dān)移民搬遷、生態(tài)補(bǔ)償?shù)荣M(fèi)用的成本，但對(duì)于部分礦山企業(yè)尤其是央企和上市公司難以執(zhí)行[4]。

2.2 礦區(qū)群眾長(zhǎng)期穩(wěn)定收益機(jī)制尚未建立

當(dāng)前，礦區(qū)群眾參與資源收益共享主要是通過(guò)礦山企業(yè)發(fā)放補(bǔ)助、移民搬遷、扶貧幫困等形式，未能形成確保礦區(qū)群眾穩(wěn)定收益的長(zhǎng)效機(jī)制；同時(shí)，礦山企業(yè)支持地方發(fā)展以“輸血”為主，支持地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)自我發(fā)展壯大的“造血＂機(jī)制尚未建立。另外，礦區(qū)群眾對(duì)與參與礦業(yè)企業(yè)開(kāi)發(fā)的積極性不高，礦業(yè)企業(yè)吸納本地勞動(dòng)力就業(yè)的力度需要進(jìn)一步加強(qiáng)。相關(guān)資源收益分配制度未能傾向資源所在地。

2.3 礦群矛盾協(xié)調(diào)化解機(jī)制需進(jìn)一步完善

礦群雙方在和諧礦區(qū)建設(shè)方面沒(méi)形成普遍共識(shí)，雙方之間未能建立彼此信任關(guān)系。部分礦區(qū)群眾在征地拆遷、生態(tài)補(bǔ)償、承攬工程時(shí)漫天要價(jià)，極易導(dǎo)致礦群矛盾糾紛；同時(shí)，雖然各地積極探索礦地矛盾化解機(jī)制，建立礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和聽(tīng)證制度、礦群矛盾協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)等，但仍然需要不斷完善，進(jìn)一步加大實(shí)施力度。

2.4 和諧礦區(qū)建設(shè)政策支持有待加強(qiáng)

目前和諧礦區(qū)建設(shè)試點(diǎn)工作，均是由礦山企業(yè)出資開(kāi)展，缺少相關(guān)的財(cái)稅支持政策，礦山企業(yè)難以負(fù)擔(dān)。同時(shí)，試點(diǎn)工作中的一些做法缺少政策支持，如政府收取的用于搬遷補(bǔ)償與環(huán)境補(bǔ)償?shù)馁M(fèi)用無(wú)法納入行政事業(yè)性收費(fèi)范疇等等。

2.5 管理政策存在部門(mén)分割

我國(guó)礦業(yè)行政管理實(shí)際上被分割分好幾塊。比如，發(fā)改委管立項(xiàng)，工信部管生產(chǎn)，安監(jiān)總局管安全，國(guó)土資源部只管資源。而和諧礦區(qū)的建設(shè)是一項(xiàng)綜合的社會(huì)管理工作，牽涉到方方面面，包括礦業(yè)、農(nóng)業(yè)、環(huán)保、社會(huì)事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、新農(nóng)村建設(shè)、土地復(fù)墾整治等方方面面，因此單靠某一個(gè)職能部門(mén)很難推進(jìn)和深化。

3 國(guó)外和諧礦區(qū)經(jīng)驗(yàn)與借鑒

20世紀(jì)以來(lái)，國(guó)際礦業(yè)界注重綠色和諧礦區(qū)建設(shè)，如澳大利亞礦業(yè)開(kāi)發(fā)要滿(mǎn)足技術(shù)適當(dāng)、環(huán)境牢靠和對(duì)社區(qū)負(fù)責(zé)的要求，注重土著人利益的保護(hù)；加拿大通過(guò)立法將和諧礦區(qū)建設(shè)理念貫穿到礦業(yè)開(kāi)發(fā)的全流程，最具特色的是利益相關(guān)者協(xié)議；美國(guó)通過(guò)立法、激勵(lì)等手段加強(qiáng)礦區(qū)環(huán)境保護(hù)和礦區(qū)利益配來(lái)促進(jìn)礦區(qū)和諧建設(shè)，等，其中許多做法值得我們借鑒。

3.1 澳大利亞確立礦業(yè)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)

澳大利亞要求礦業(yè)開(kāi)發(fā)滿(mǎn)足技術(shù)適當(dāng)、環(huán)境牢靠、對(duì)社會(huì)負(fù)責(zé)任的要求，通過(guò)國(guó)家土著和解理事會(huì)和各個(gè)利益代表團(tuán)體，采用國(guó)家采礦圓桌會(huì)議，為廣泛利益代表之間的溝通與和解提供了一個(gè)很好的途徑，促進(jìn)采礦、土著、政府等利益之間的關(guān)系協(xié)調(diào)。同時(shí)通過(guò)立法確定礦業(yè)開(kāi)發(fā)利益相關(guān)者和礦區(qū)土著居民權(quán)益。對(duì)于礦業(yè)企業(yè)與礦區(qū)社會(huì)之間關(guān)系的協(xié)調(diào)，澳大利亞將環(huán)境保護(hù)和生態(tài)恢復(fù)放在重要位置。

3.2 加拿大和諧礦區(qū)全流程建設(shè)

加拿大將和諧礦區(qū)建設(shè)的立法和管理，融入了礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)的全過(guò)程，不僅有嚴(yán)格的環(huán)境、安全、可持續(xù)發(fā)展法制和要求，還注重建設(shè)和諧礦群關(guān)系，制定一系列措施保障居民利益。加拿大將和諧礦區(qū)建設(shè)融入到礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)程序中。開(kāi)發(fā)礦產(chǎn)是一個(gè)“勘探——可行性評(píng)估——環(huán)境影響評(píng)估——利益相關(guān)者協(xié)議——開(kāi)發(fā)許可——開(kāi)發(fā)——閉墾”的全流程程序。其中，環(huán)境影響評(píng)估和利益相關(guān)者協(xié)議是實(shí)現(xiàn)礦區(qū)和諧的關(guān)鍵。

3.3 美國(guó)加強(qiáng)和諧礦區(qū)相關(guān)立法工作

美國(guó)主要是通過(guò)礦區(qū)環(huán)境保護(hù)和礦區(qū)利益分配來(lái)促進(jìn)礦區(qū)和諧的。一是礦業(yè)開(kāi)發(fā)必須在環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律框架內(nèi)進(jìn)行，并建立如杰出成就礦業(yè)公司獎(jiǎng)等礦山環(huán)境恢復(fù)激勵(lì)機(jī)制；二是通過(guò)多種手段促進(jìn)人與礦業(yè)的和諧，如以立法的形式確定礦區(qū)居民利益、權(quán)利金分配向地方和礦區(qū)居民傾斜，等等。

從國(guó)外和諧礦區(qū)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，各國(guó)都通過(guò)立法，確立了礦區(qū)利益分配的基本框架，包括中央、地方、礦區(qū)居民之間的利益分配的比例、手段和份額。從而使礦區(qū)利益分配以法律的形勢(shì)固定下來(lái)。同時(shí)，通過(guò)廣泛的信息公開(kāi)，保障礦區(qū)利益分配和調(diào)整的公開(kāi)公正，保證政策能體現(xiàn)各有關(guān)利益主體利益。

4 進(jìn)一步推進(jìn)和諧礦區(qū)建設(shè)的建議

要全面梳理影響礦區(qū)和諧的矛盾和問(wèn)題，通過(guò)制度創(chuàng)新，大力構(gòu)建保障和促進(jìn)科學(xué)發(fā)展新機(jī)制，積極主動(dòng)化解矛盾，解決人民群眾最關(guān)最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題；建立合理有序的礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)收益分配格局，形成礦業(yè)支持地方發(fā)展、群眾享受開(kāi)發(fā)收益，地方政府、礦山企業(yè)、礦區(qū)群眾各盡所能、相互支持、各得其所而又和諧相處的生動(dòng)局面。

4.1 樹(shù)立數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”的資源管理念

一要徹底改變只注重資源開(kāi)發(fā)數(shù)量管理的思維慣性，綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律和必要的政手段，推進(jìn)礦山企業(yè)節(jié)約發(fā)展、清潔發(fā)展、安全發(fā)展、綠色發(fā)展、和諧發(fā)展；二要更加注重生態(tài)環(huán)境保護(hù)，嚴(yán)格落實(shí)礦山地質(zhì)境治理恢復(fù)保證金制度，堅(jiān)持邊開(kāi)采、邊治理、邊恢復(fù)，把和礦區(qū)建設(shè)成為真正的資源節(jié)約型、環(huán)境友好型礦區(qū)。

4.2 積極發(fā)揮相關(guān)主體的作用

要充分發(fā)揮各類(lèi)主體在和諧礦區(qū)建設(shè)中的作用。一是各級(jí)政府，相關(guān)政府部門(mén)在和諧礦區(qū)建設(shè)中起到重要的領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)作用，做好戰(zhàn)略謀劃和總體規(guī)劃，充分發(fā)揮宏觀(guān)調(diào)控、監(jiān)督管理的作用。二是礦山企業(yè)，作為和諧礦區(qū)建設(shè)的主體，礦業(yè)企業(yè)要與當(dāng)?shù)鼐用窈椭C共生，更多地體恤礦區(qū)周邊群眾的合理要求[5]，認(rèn)真履行社會(huì)責(zé)任。三是社區(qū)群眾主體，要加強(qiáng)普法宣傳，對(duì)群眾進(jìn)行教育培訓(xùn)，引導(dǎo)好群眾理解支持礦區(qū)發(fā)展，提高就業(yè)發(fā)展能力，使其成為礦區(qū)發(fā)展的受益者和保護(hù)者。

4.3 建立完善礦區(qū)居民長(zhǎng)期穩(wěn)定收益機(jī)制

一是鼓勵(lì)礦區(qū)群眾以占用草場(chǎng)、土地及環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)等方式入股，共同開(kāi)發(fā)礦產(chǎn)資源，鼓勵(lì)地方政府依法持有新建礦山一定比例的股份，所得收益主要用于改善礦區(qū)民生；二是將礦區(qū)被征地和受影響農(nóng)牧民全部納入社會(huì)保障，增加企業(yè)本地用工比例。三是繼續(xù)鼓勵(lì)礦區(qū)群眾通過(guò)聯(lián)合等方式參與礦山建設(shè)、礦石運(yùn)輸、環(huán)境治理、土地復(fù)墾等活動(dòng)。四是鼓勵(lì)礦業(yè)企業(yè)充分利用當(dāng)?shù)靥厣Y源與礦區(qū)群眾的勞動(dòng)技能，通過(guò)合資合作的方式開(kāi)展非礦產(chǎn)業(yè)，多渠道增加礦區(qū)群眾收入。

4.4 加大和諧礦區(qū)建設(shè)財(cái)稅政策支持

一是加快資源稅改革進(jìn)度，提高資源所在地收益分配比例；二是調(diào)整修改《探礦權(quán)采礦權(quán)使用費(fèi)和價(jià)款管理辦法》，將支持和諧礦區(qū)建設(shè)納入使用費(fèi)和價(jià)款使用范圍；三是征收煤炭資源可持續(xù)發(fā)展基金，顯化企業(yè)社會(huì)責(zé)任成本；四是礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)增加地方分成比例，用于改善礦區(qū)所在地生活條件。

4.5 完善礦區(qū)矛盾協(xié)調(diào)化解機(jī)制

一是在資源豐富地區(qū)建立礦區(qū)矛盾協(xié)調(diào)化解機(jī)構(gòu)，在大型礦山企業(yè)和礦群矛盾比較復(fù)雜的企業(yè)成立群眾工作部門(mén)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)礦群關(guān)系；二是建立有效的礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)公共參與機(jī)制，不斷完善礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和聽(tīng)證制度。三是建立聯(lián)席會(huì)議制度，加強(qiáng)部門(mén)聯(lián)動(dòng)，強(qiáng)化預(yù)警預(yù)測(cè)，做到超前工作，盡早化解和消除矛盾。

4.6 建立和諧礦區(qū)建設(shè)激勵(lì)機(jī)制

一是制訂引導(dǎo)礦山企業(yè)和地方政府參與和諧礦區(qū)建設(shè)的優(yōu)惠政策，通過(guò)稅費(fèi)減免、稅收返還、財(cái)政補(bǔ)貼等方式，對(duì)于承擔(dān)了部分公共服務(wù)職能的礦山企業(yè)予以適當(dāng)補(bǔ)償；二是充分發(fā)揮政策的引導(dǎo)與鼓勵(lì)作用，對(duì)于諧礦區(qū)建設(shè)工作取得明顯成效的礦山企業(yè)和地方，礦用土地、模范市縣獎(jiǎng)勵(lì)工業(yè)用地指標(biāo)、地質(zhì)環(huán)境專(zhuān)項(xiàng)資金、綜合利用專(zhuān)項(xiàng)資金等應(yīng)該給予傾斜。

[1]創(chuàng)建和諧礦區(qū)的重大意義[EB／OL]（2011－11－14）[2013－02－22].http：∥wenku.baidu.com／view／f48c7f1652d380eb62946def.html.

[2]姚華軍.推進(jìn)和諧礦區(qū)建設(shè) 促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展[N].中國(guó)國(guó)土資源報(bào).2012－12－12（6）.

[3]趙臘平.礦區(qū)長(zhǎng)治久安需要制度設(shè)計(jì)[EB／OL]（2012－10－11）[2013－02－22].http：∥www.mlr.gov.cn／xwdt／jrxw／201210／t20121011＿1146360.htm.

[4]王永生.礦政管理中存在的問(wèn)題及對(duì)策[EB／OL]（2013－2－19）[2013－02－22].http：∥www.mlr.gov.cn／xwdt／jrxw／201210／t20121011＿1146360.htm.

[5]鄂金太，李民輝，郭宏偉.關(guān)于新形勢(shì)下構(gòu)建和諧礦區(qū)的探索[J].大慶社會(huì)科學(xué)，2012，8（4）：65－66.