◎ 國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組

課題負(fù)責(zé)人：侯永志 張永生

課題協(xié)調(diào)人：劉云中

執(zhí)筆：劉培林

人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)空間分布格局，已經(jīng)進(jìn)入以城市為主的時(shí)代。城市化和城市自身的發(fā)展過程，是人類活動(dòng)的地理空間格局和社會(huì)結(jié)構(gòu)的深刻變化過程?？梢哉f，未來城市化和城市發(fā)展的特征和狀況，在很大程度上決定著人類發(fā)展的特征和狀況。

影響城市化和城市發(fā)展的因素

一國(guó)的自然和社會(huì)條件，如地理和氣候狀況，基本經(jīng)濟(jì)和政治制度、發(fā)展水平等，會(huì)影響其城市化和城市發(fā)展模式。除此之外，下列因素會(huì)在未來對(duì)各國(guó)城市化和城市發(fā)展產(chǎn)生比較重要的影響。

第一，全球化。全球化的本質(zhì)是全球范圍內(nèi)資源和生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置。雖然從一般意義上講，全球化背景下各類要素都可以在全球范圍內(nèi)流動(dòng)和重新配置，但從目前觀察到的情況看，要素流動(dòng)格局呈現(xiàn)出一定程度的不均衡和不對(duì)稱性，具體而言，高端人才的流動(dòng)性遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中低端人才；資本的流動(dòng)性遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于勞動(dòng)力的流動(dòng)性；發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)發(fā)展中國(guó)家消費(fèi)模式、生產(chǎn)模式、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、治理模式等方面的影響，總體而言大于發(fā)展中國(guó)家在這些方面對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家的影響。

第二，技術(shù)進(jìn)步。上世紀(jì)80年代以來信息通信技術(shù)的突破和廣泛應(yīng)用，帶動(dòng)了上一輪全球范圍內(nèi)的高速增長(zhǎng)。2008年底發(fā)達(dá)國(guó)家爆發(fā)的金融危機(jī)波及全球。展望未來，能夠啟動(dòng)新一輪經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，特別是發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的根本力量，仍然是新的重大技術(shù)突破。信息通信技術(shù)的深度普及和應(yīng)用，清潔能源的發(fā)展，新材料的出現(xiàn)，生物技術(shù)的發(fā)展等，都有可能成為這樣的技術(shù)突破點(diǎn)。目前有學(xué)者提出，人類社會(huì)正在啟動(dòng)第三次工業(yè)革命，可能是能源和信息技術(shù)發(fā)展所帶動(dòng)，也可能是信息技術(shù)驅(qū)動(dòng)下的制造業(yè)升級(jí)所帶動(dòng)。

第三，全球治理模式和治理議題的變化。隨著全球化的深入，許多議題越來越超出主權(quán)國(guó)家的治理范圍，需要在全球范圍內(nèi)進(jìn)行協(xié)調(diào)，才能夠有效解決。諸如應(yīng)對(duì)氣候變化、維護(hù)全球政治、經(jīng)濟(jì)和金融穩(wěn)定、控制傳染病等全球性公共產(chǎn)品，成為擺在人類面前的新的重大議題，相應(yīng)的全球治理結(jié)構(gòu)也在孕育著新的深刻變化。

第四，各國(guó)民眾權(quán)利和平等意識(shí)的普遍增強(qiáng)。美國(guó)著名戰(zhàn)略思想家布熱津斯基把這種現(xiàn)象稱為“全球政治覺醒”（The massive global political awakening）。這種趨勢(shì)對(duì)于一國(guó)國(guó)內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)制度的變化，具有難以預(yù)計(jì)、難以把控的重大影響，對(duì)國(guó)際關(guān)系也有重要影響。

這些因素相互之間并不獨(dú)立，它們之間復(fù)雜的反饋和互動(dòng)，將對(duì)城市化和城市發(fā)展產(chǎn)生影響。如全球化將催生越來越多的世界性城市以及城市網(wǎng)絡(luò)；技術(shù)進(jìn)步將影響生產(chǎn)活動(dòng)在全球布局的重新調(diào)整，進(jìn)而影響城市的產(chǎn)業(yè)分工格局；應(yīng)對(duì)氣候變化等全球治理議題將促進(jìn)城市向資源節(jié)約和環(huán)境友好的方向發(fā)展；各國(guó)民眾權(quán)利和平等意識(shí)的增強(qiáng)要求城市實(shí)施包容性的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)政策。

世界城市化和城市發(fā)展的若干新趨勢(shì)

在眾多因素綜合作用之下，城市化和城市發(fā)展呈現(xiàn)出一系列新的趨勢(shì)。

第一，人類經(jīng)濟(jì)和社會(huì)活動(dòng)空間分布格局，已經(jīng)發(fā)生重大變化，進(jìn)入城市為主的時(shí)代。按照聯(lián)合國(guó)的統(tǒng)計(jì)和預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)，截止到2011年全球總?cè)丝?9.74億，生活在城市的人口36.32億，城市化率過半，達(dá)到了52.1%。2050年全球總?cè)丝趯⒃鲩L(zhǎng)到93.06億，城市人口增長(zhǎng)到62.52億，城市化率將達(dá)到67.2%。從2011年到2050年全球?qū)⑿略鋈丝?3.32億，城市人口增長(zhǎng)26.2億。全球農(nóng)村地區(qū)人口數(shù)量及其占總?cè)丝诘谋壤紝⒃?020年前后開始絕對(duì)降低。可以說，人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的空間分布結(jié)構(gòu)已經(jīng)進(jìn)入了以城市為主的新階段。

第二，城市化步伐將呈現(xiàn)“南快北穩(wěn)”的格局?？傮w看，發(fā)達(dá)國(guó)家的人口城市化率接近飽和水平，雖然不排除未來有一定幅度的波動(dòng)，但不會(huì)有大的起伏。而從較長(zhǎng)時(shí)期看，發(fā)達(dá)國(guó)家城市人口的絕對(duì)規(guī)模，有可能隨著人口負(fù)增長(zhǎng)而出現(xiàn)一定程度的負(fù)增長(zhǎng)，除非有大量的國(guó)外移民。由此會(huì)帶來一系列值得重視的效應(yīng)，比如，不動(dòng)產(chǎn)價(jià)格的長(zhǎng)期走勢(shì)可能趨于下降。發(fā)展中國(guó)家的城市化步伐將明顯加快，而且，其城市人口的絕對(duì)規(guī)模也將穩(wěn)定增長(zhǎng)。由此帶來的效應(yīng)會(huì)顯著不同于發(fā)達(dá)國(guó)家的情形，發(fā)展中國(guó)家的住房等不動(dòng)產(chǎn)價(jià)格會(huì)快速上升。

第三，大都市區(qū)扮演著重要的角色。但現(xiàn)有技術(shù)和產(chǎn)業(yè)條件下，發(fā)達(dá)國(guó)家一些大都市地區(qū)的擴(kuò)展似乎觸到了上限；而發(fā)展中國(guó)家將出現(xiàn)一批新的大都市群。

大都市區(qū)集中了很大比例的人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。在OECD國(guó)家，總?cè)丝谥杏?0%以上生活在大都市地區(qū)，這些區(qū)域中單個(gè)城市的人口規(guī)模一般都超過150萬人。不僅如此，這些城市的人口年均增長(zhǎng)率為0.8%，遠(yuǎn)高于中等城市和小城市的增長(zhǎng)率。在一些OECD國(guó)家，一個(gè)大都市區(qū)幾乎占據(jù)所在國(guó)總?cè)丝诘囊话?。因此，OECD國(guó)家的人口越來越集中在少數(shù)幾個(gè)地方。OECD國(guó)家大都市地區(qū)的人均生產(chǎn)總值高于全國(guó)平均水平，其生產(chǎn)總值占全國(guó)的比重也遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他地區(qū)。有些大都市區(qū)域創(chuàng)造的生產(chǎn)總值占到全國(guó)GDP的1/3，有些地區(qū)甚至占到1/2。

但目前觀察到的證據(jù)似乎表明，集聚經(jīng)濟(jì)的發(fā)展并非沒有上限。當(dāng)城市發(fā)展到某個(gè)階段后，進(jìn)一步的集聚帶來的負(fù)面效應(yīng)會(huì)超過正面效應(yīng)，從而導(dǎo)致城市的競(jìng)爭(zhēng)力下降。在人口達(dá)到150萬及以上的78個(gè)OECD大都市中，有1/3的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率比國(guó)內(nèi)平均水平低。歐盟對(duì)258個(gè)居民人口達(dá)到25萬及以上的大城市的研究報(bào)告顯示，在2000年到2006年之間，一半以上大城市的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率低于其國(guó)內(nèi)平均水平。

不過，發(fā)展中國(guó)家的情況可能會(huì)有很大不同。2009年的世界發(fā)展報(bào)告《重塑世界經(jīng)濟(jì)地理》的研究發(fā)現(xiàn)，發(fā)展中國(guó)家人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在地理空間上的集聚，基本上與先行國(guó)家的歷史軌跡相類似。所以可以預(yù)期，發(fā)展中國(guó)家將會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展而出現(xiàn)一批新的大都市群。

第四，第三次工業(yè)革命在發(fā)達(dá)國(guó)家的率先啟動(dòng)以及全球化深化，將帶動(dòng)各國(guó)城市發(fā)展格局發(fā)生深刻、豐富而不對(duì)稱的變化。第三次工業(yè)革命可能率先在最發(fā)達(dá)國(guó)家啟動(dòng)，帶動(dòng)全球產(chǎn)業(yè)分工鏈條的重新調(diào)整，與第三次工業(yè)革命相關(guān)的尖端制造業(yè)將成為這些國(guó)家一些重要城市在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)的新的競(jìng)爭(zhēng)力源泉。

發(fā)達(dá)國(guó)家中為數(shù)不少的在全球化過程中衰落的以制造業(yè)為主的城市，以及目前以服務(wù)業(yè)為主的城市，有可能因?yàn)榧舛酥圃鞓I(yè)的發(fā)展而煥發(fā)新的生機(jī)，重新獲得相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期的競(jìng)爭(zhēng)力。當(dāng)然，即使在發(fā)達(dá)國(guó)家內(nèi)部，能夠從新技術(shù)突破和再制造業(yè)化中受益的城市數(shù)量，可能并不多。

對(duì)于發(fā)展中國(guó)家而言，能否從新技術(shù)突破中受益，取決于產(chǎn)業(yè)水平和技術(shù)能力與最前沿國(guó)家的差距有多大。差距較小的國(guó)家有可能受到前沿國(guó)家技術(shù)突破的輻射和帶動(dòng)。而差距大的國(guó)家很難指望從發(fā)達(dá)國(guó)家少數(shù)城市中高端制造業(yè)的興起中直接獲得大而持久的帶動(dòng)作用。相反，如果高端制造業(yè)的產(chǎn)品或工藝對(duì)傳統(tǒng)制造業(yè)形成了替代關(guān)系，那么，發(fā)展中國(guó)家很可能會(huì)受到負(fù)面的沖擊；而且還會(huì)遭受發(fā)達(dá)國(guó)家資金撤回的影響。

第五，單個(gè)城市追求自身最優(yōu)規(guī)模的做法，越來越不合時(shí)宜。城市競(jìng)爭(zhēng)力日益取決于多主體的合作質(zhì)量以及自身在城市網(wǎng)絡(luò)中所形成的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。

OECD的研究表明，由于各產(chǎn)業(yè)部門中聚集經(jīng)濟(jì)的重要性具有很大差異，而且不同城市的產(chǎn)業(yè)構(gòu)成也不盡相同，所以不存在唯一的完美城市規(guī)模，給最佳城市規(guī)模下定義并沒有用處。更重要的原因是，全球經(jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò)正日益演變成為一個(gè)將全世界各大樞紐與節(jié)點(diǎn)連接在一起的橫向網(wǎng)絡(luò)。這種背景下，雖然基于產(chǎn)業(yè)分工和專業(yè)化而形成的效率改進(jìn)與成本降低，仍然會(huì)影響城市的競(jìng)爭(zhēng)力，但可替代性較強(qiáng)的從事標(biāo)準(zhǔn)化產(chǎn)品生產(chǎn)的能力，在全球化日益深化的今天很難構(gòu)成核心競(jìng)爭(zhēng)力。未來的產(chǎn)品和服務(wù)需求將呈現(xiàn)更加多樣化格局，產(chǎn)品設(shè)計(jì)的時(shí)效和差異化要求都日益提高，生產(chǎn)流程也需要更加柔性化。這樣，單體城市的競(jìng)爭(zhēng)力將日益取決于價(jià)值鏈上的各個(gè)參與方、企業(yè)及其內(nèi)部各部門、供應(yīng)商和客戶之間的溝通、合作的效率和質(zhì)量；取決于單體城市在城市網(wǎng)絡(luò)中所處的地位和核心優(yōu)勢(shì)。

第六，人民群眾日益增強(qiáng)的權(quán)利和平等意識(shí)，將導(dǎo)致各國(guó)城市中業(yè)已存在的二元結(jié)構(gòu)問題演變?yōu)楦訃?yán)峻的挑戰(zhàn)，日益呼喚包容性城市發(fā)展政策。發(fā)達(dá)國(guó)家出現(xiàn)了所謂“城市悖論”，即城市在實(shí)現(xiàn)充滿活力的增長(zhǎng)的同時(shí)，也出現(xiàn)了嚴(yán)重的收入差距、大量社會(huì)排斥和分割等問題，甚至在城市的地理空間分布上也表現(xiàn)出了難以融合的特點(diǎn)。

OECD的地區(qū)數(shù)據(jù)庫顯示，OECD國(guó)家中大約一半到60%的失業(yè)主要集中在城市為主地區(qū)。在大多數(shù)OECD國(guó)家，社會(huì)排斥及貧窮問題已經(jīng)成為城市普遍存在的現(xiàn)象。這些問題不僅在墨西哥城等不發(fā)達(dá)大都市地區(qū)較為突出，而且存在于大幅度調(diào)整工業(yè)結(jié)構(gòu)的發(fā)達(dá)國(guó)家城市（如鹿特丹、里爾、底特律）以及最富裕的大都市區(qū)（如巴黎、倫敦、紐約）的郊區(qū)。大量的經(jīng)驗(yàn)表明，城市經(jīng)濟(jì)服務(wù)化所帶來的新就業(yè)崗位的工資水平，一般不如被淘汰的制造業(yè)就業(yè)崗位高。從高端服務(wù)業(yè)受益的群體主要限于高學(xué)歷者，而不是普通的制造業(yè)工人。大部分城市針對(duì)中年工人進(jìn)行的就業(yè)再培訓(xùn)收效甚微。最終，許多工人失業(yè)，中產(chǎn)階級(jí)萎縮，收入差距拉大。而少數(shù)高端服務(wù)業(yè)的快速發(fā)展卻推高了房?jī)r(jià)，瓦解了傳統(tǒng)社區(qū)。

而發(fā)展中國(guó)家城市中的二元結(jié)構(gòu)問題更加嚴(yán)重，明顯的證據(jù)就是大量存在的貧民窟。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在2005年，發(fā)展中國(guó)家的城市人口中有36%（8億人）生活在貧民窟。全球化不斷深化的背景下，發(fā)達(dá)國(guó)家的公司，特別是大型跨國(guó)公司或投資基金雖然參與到發(fā)展中國(guó)家有增長(zhǎng)潛力的城市的建設(shè)中，但它們并未改善城市的整體基礎(chǔ)設(shè)施，而只是關(guān)注特定的繁華地帶的進(jìn)一步開發(fā)和提升，這在一定程度上加劇了城市的貧富區(qū)隔。

而各國(guó)人民群眾的權(quán)利和平等意識(shí)日益增強(qiáng)的背景下，廣泛存在的二元結(jié)構(gòu)成為城市治理面臨的巨大挑戰(zhàn)。在信息化時(shí)代，集體行動(dòng)更容易發(fā)起，因?yàn)槿穗H之間的溝通成本大大降低，而同處一個(gè)城市的人們，既容易觀察到貧富之間的差別，也容易觀察到窮人之間的共同處境。這樣，邊緣群體相互之間更容易達(dá)成采取某種行動(dòng)的共識(shí)。發(fā)達(dá)國(guó)家如美國(guó)爆發(fā)了“占領(lǐng)華爾街”的運(yùn)動(dòng)；中東與北非的阿拉伯世界也發(fā)生了社會(huì)動(dòng)蕩。這些現(xiàn)象雖然會(huì)最終作用于整個(gè)國(guó)家，但首先承受這些現(xiàn)象后果的，是城市。同樣，未來從根本上解決這些問題的行動(dòng)主體也是城市。可以說，全球范圍的政治覺醒將日益呼喚城市的包容性發(fā)展。

相對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家城市的二元結(jié)構(gòu)問題而言，發(fā)展中國(guó)家的城市如何實(shí)現(xiàn)包容性發(fā)展，是更為棘手的挑戰(zhàn)。發(fā)達(dá)國(guó)家城市化歷史上，大多都曾遭遇過貧民窟的問題。所以對(duì)于當(dāng)今的發(fā)展中國(guó)家而言，既無需視貧民窟為“毒瘤”，欲以簡(jiǎn)單的辦法在短時(shí)間內(nèi)“鏟除”；也不能長(zhǎng)期聽之任之。而應(yīng)該汲取發(fā)達(dá)國(guó)家歷史上的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，并結(jié)合當(dāng)今全球化時(shí)代的新特點(diǎn)，探索系統(tǒng)的解決辦法。

城市化和城市發(fā)展的新理念、新觀點(diǎn)和政策動(dòng)向

面對(duì)各種各樣的新挑戰(zhàn)，國(guó)家和城市層面的政府也在積極行動(dòng)，相關(guān)的研究也在深化，以尋求相關(guān)政策議題的解決。

第一，超越行政界限，從要素集聚和經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)輻射范圍的角度重新認(rèn)識(shí)城市。按照OECD的研究，通常有三種定義“城市”的維度。第一種是按照行政區(qū)劃來界定城市。第二種是按照建筑物或相關(guān)物理指標(biāo)的特性界定城市，比如，按照建筑物、人口、硬化道路或其它物理指標(biāo)的密度。第三種是按照功能來界定城市，即從家庭和公司行為的角度界定城市地域的邊界。比如說，把前往核心區(qū)工作的勞動(dòng)力的某個(gè)特定分布范圍，作為城市輻射功能的外部界限；或者根據(jù)企業(yè)之間商品、服務(wù)和信息流動(dòng)的范圍界定城市輻射功能的外部界限。比如，OECD把大都市區(qū)定義為人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)集中，跨越多個(gè)地方行政轄區(qū)的功能性經(jīng)濟(jì)區(qū)域。

按照功能來界定城市，超越了第一種和第二種維度，反映了OECD國(guó)家對(duì)城市間關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系和城市治理理念的變化趨勢(shì)：即突破行政區(qū)劃限制，順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的內(nèi)在聯(lián)系來考慮城市發(fā)展、城鄉(xiāng)和區(qū)域間協(xié)調(diào)發(fā)展。

第二，對(duì)城市內(nèi)在構(gòu)造進(jìn)行更加精細(xì)和深入的研究，以探索提升城市效率的潛力。法國(guó)建筑科學(xué)研究中心（CSTB）通過研究，提出了度量都市圈、城市、街區(qū)、小區(qū)以及建筑物等的一些重要指標(biāo)，包括稠密度、密集度、連接性等。通過廣泛的數(shù)據(jù)收集、比較和分析，他們的研究表明，城市形態(tài)的智能型生態(tài)設(shè)計(jì)、建筑物的優(yōu)化設(shè)計(jì)、系統(tǒng)的優(yōu)化和居民有節(jié)制的行為等效果加在一起，可使能源的消費(fèi)量減少90%～95%。

第三，城市或某種形式的城市聯(lián)合體主動(dòng)或自覺地探索全球治理問題的解決；多種形式的城市網(wǎng)絡(luò)在國(guó)際舞臺(tái)上也扮演著日益重要的角色。長(zhǎng)期以來，城市被當(dāng)作國(guó)家管理體系中的“齒輪”。但隨著各國(guó)普遍的權(quán)力下放進(jìn)程的深入，隨著城市間交流的需要在全球化進(jìn)程中的日益強(qiáng)化，隨著共同的環(huán)境和社會(huì)治理問題的顯現(xiàn)，城市網(wǎng)絡(luò)大量出現(xiàn)。城市網(wǎng)絡(luò)圍繞三個(gè)方面展開工作：形成網(wǎng)絡(luò)并在成員間分享經(jīng)驗(yàn)；游說和影響政府的政策制定和政府間談判；宣傳相關(guān)的問題與政策主張。

這種網(wǎng)絡(luò)可以劃分為兩大類，一類是在其所涉及的地域范圍內(nèi)得到現(xiàn)行政治制度正式承認(rèn)的網(wǎng)絡(luò)，如聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)下的城市及地方政府聯(lián)盟和法國(guó)的城市聯(lián)盟。還有一類城市網(wǎng)絡(luò)也值得關(guān)注。在諸如應(yīng)對(duì)氣候變化、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展等議題上，目前的全球治理框架難以在較短時(shí)間內(nèi)形成共同行動(dòng)的安排。在此背景下，圍繞可持續(xù)發(fā)展等全球性治理議題形成了不少緊密程度不同的城市網(wǎng)絡(luò)，如“能源城市”、“氣候聯(lián)盟”、“健康城市”、“國(guó)際地方環(huán)境行動(dòng)理事會(huì)”等。這些網(wǎng)絡(luò)將對(duì)全球治理議題的解決和治理機(jī)制本身的變化，產(chǎn)生重要影響。同時(shí)也會(huì)提高這些城市自身的舒適度、宜居度和競(jìng)爭(zhēng)力。

第四，促進(jìn)城市之間以及城鄉(xiāng)之間協(xié)調(diào)發(fā)展方面，也正在探索形成新的更加積極和有效的理念與政策思路。以往認(rèn)為地區(qū)之間的關(guān)系是零和博弈；而新的觀點(diǎn)則認(rèn)為地區(qū)之間是正和博弈，各種類型的地區(qū)都有發(fā)展?jié)摿ΑＥf理念下，政策重點(diǎn)是為落后地區(qū)提供“輸血”式援助；而新理念下，政策目標(biāo)是協(xié)助和鼓勵(lì)每個(gè)地區(qū)“造血”。舊理念下政策作用的對(duì)象是行政單元；而新理念下則是功能性經(jīng)濟(jì)區(qū)。舊理念下的方式側(cè)重于若干的單部門戰(zhàn)略；而新理念下則實(shí)施跨部門的綜合性項(xiàng)目。舊理念下政策工具是政府補(bǔ)貼和轉(zhuǎn)移支付；而新理念下政策工具則是廣泛和綜合性的，既包括資金注入，提升改善勞動(dòng)力條件等，也包括改善生產(chǎn)和投資氛圍、社會(huì)資本及網(wǎng)絡(luò)等。舊理念下政策實(shí)施主體以中央政府為主；而新理念下的政策實(shí)施主體則是多元化的，涉及不同層級(jí)的政府和利益相關(guān)者的深入互動(dòng)。

第五，規(guī)劃是僅由專家掌控的藍(lán)圖的理念也發(fā)生了變化，規(guī)劃作為一種多方參與過程的性質(zhì)，得到了更高程度的重視。二戰(zhàn)后最初的一段時(shí)間里，城鎮(zhèn)規(guī)劃基本上被視為一種大尺度的建筑設(shè)計(jì)，城鎮(zhèn)規(guī)劃在一定意義上被視為建筑學(xué)的自然延伸。后來，規(guī)劃理念發(fā)生了重要變化。將城鎮(zhèn)作為物質(zhì)或者空間形態(tài)結(jié)構(gòu)的觀點(diǎn)，被城鎮(zhèn)作為不斷變化且相互聯(lián)系的功能系統(tǒng)的觀點(diǎn)所取代。由于將城市當(dāng)作“活”的功能性實(shí)體，所以，城鎮(zhèn)規(guī)劃被視作是一個(gè)“過程”而不是“終極狀態(tài)”或者“藍(lán)圖式”目標(biāo)。同時(shí)，規(guī)劃本身也越來越成為一個(gè)政治過程。相應(yīng)地，城鎮(zhèn)規(guī)劃師也從單純的技術(shù)專家轉(zhuǎn)而兼擔(dān)“溝通者”的職能。

第六，更加強(qiáng)調(diào)通過幫助窮人而不是幫助貧困地區(qū)來實(shí)現(xiàn)城市的和諧發(fā)展。人們往往認(rèn)為幫助城市中相對(duì)落后地區(qū)的發(fā)展，是促進(jìn)城市融合的重要途徑。事實(shí)上，研究表明，旨在幫助窮人的政策，不僅具有道德上的合理性，政策的效果也更確定。相比而言，幫助某些地區(qū)的政策不僅缺乏足夠的正當(dāng)性，而且，政策效果非常不確定，最大的受益者往往是開發(fā)商或其他利益集團(tuán)。所以，有學(xué)者主張，政策目標(biāo)的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)直接指向幫助窮人，而不應(yīng)該是幫助某一特定地區(qū)的重建。世界銀行增長(zhǎng)委員會(huì)最近進(jìn)行的一項(xiàng)有廣泛影響的研究也指出，政府政策所應(yīng)該保護(hù)的對(duì)象，不是產(chǎn)業(yè)、企業(yè)或工作崗位，而應(yīng)該是人本身。