文◎胡守珍

從基層檢察機(jī)關(guān)視角淺談如何整合內(nèi)部監(jiān)督資源加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督

文◎胡守珍*

*江蘇省南京市六合區(qū)人民檢察院檢察官［211500］

整合檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督資源按照系統(tǒng)學(xué)原理就是將分散在檢察機(jī)關(guān)各綜合部門、綜合業(yè)務(wù)部門和業(yè)務(wù)部門的內(nèi)部監(jiān)督職能有效整合，以此實(shí)現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)督工作的步調(diào)一致和人力資源最大化，從而獲得檢察機(jī)關(guān)整體運(yùn)作效能的最優(yōu)化。通過整合內(nèi)部監(jiān)督資源加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督工作的現(xiàn)實(shí)意義在于，是保證檢察權(quán)正確行使和檢察隊(duì)伍建設(shè)的需要，同時(shí)也是當(dāng)前檢察改革的重要內(nèi)容。

一、內(nèi)部監(jiān)督的現(xiàn)狀及原因決定了整合內(nèi)部資源的充分必要性

當(dāng)前，基層檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督工作還存在著多部門監(jiān)督、監(jiān)督不到位等實(shí)際問題，因此要切實(shí)加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督工作，必須整合內(nèi)部監(jiān)督資源，這是由當(dāng)前基層檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督工作的現(xiàn)狀和原因所決定的。

（一）當(dāng)前基層檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督工作的現(xiàn)狀

1.內(nèi)部監(jiān)督部門繁多，職能交叉現(xiàn)象突出。基層檢察院內(nèi)部監(jiān)督存在著多頭管理的情形，諸如案管辦、辦公室、檢委辦、紀(jì)檢監(jiān)察部門、控告申訴科等部門都具有對(duì)重大敏感、人民群眾普遍關(guān)注的案件的督查督辦職能。案管辦側(cè)重辦案監(jiān)督，效果不明顯；控申、辦公室均具有對(duì)領(lǐng)導(dǎo)交辦案件進(jìn)行督辦、催辦職能，但略有重復(fù)；紀(jì)檢監(jiān)察部門側(cè)重于對(duì)辦案人員的監(jiān)督，但程序和手段欠缺,影響收效；檢委辦由于編制和人員所限，職能限于提請(qǐng)案件的程序性審查。

2.內(nèi)部監(jiān)督力度不夠，監(jiān)督方式流于形式?；鶎訖z察院承擔(dān)內(nèi)部監(jiān)督的職能部門大多為院內(nèi)的綜合部門和綜合業(yè)務(wù)部門，他們對(duì)內(nèi)部監(jiān)督的工作方式主要是采取案件復(fù)查、案件回訪及事后研討的方式進(jìn)行監(jiān)督，往往對(duì)內(nèi)部監(jiān)督工作的重點(diǎn)環(huán)節(jié)，例如自偵案件的初查及不立案，審查逮捕及審查起訴案件改變定性、改變強(qiáng)制措施、增加或減少事實(shí)等監(jiān)督不力。

3.內(nèi)部監(jiān)督效果差，重復(fù)勞動(dòng)效率低下?；鶎訖z察院綜合部門和綜合業(yè)務(wù)部門這種多維的人員和案件管理模式，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的管理都處于淺層次的，只注重結(jié)果管理，缺乏過程管理，注重外部管理，缺乏自身管理，監(jiān)督的效果顯然不濟(jì)。無(wú)明確的主體或主體過多都會(huì)致使工作不能順利有效的開展，如此惡性循環(huán)將導(dǎo)致工作效率低下，重復(fù)勞動(dòng)，工作量大，甚至影響辦案質(zhì)量。

(二)現(xiàn)狀的原因分析

上述問題的存在，筆者認(rèn)為有如下原因。

1.重法律監(jiān)督，輕自身監(jiān)督。當(dāng)前受績(jī)效考核、原有工作模式等因素制約，基層檢察院的工作重點(diǎn)主要在于強(qiáng)化業(yè)務(wù)部門的法律監(jiān)督工作上，將工作重點(diǎn)放在在履行檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能上，而承擔(dān)內(nèi)部監(jiān)督工作的綜合部門和綜合業(yè)務(wù)部門因難以考核，監(jiān)督職能不能有效履行。

2.重事后監(jiān)督，輕同步監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督往往是是帶有懲戒性質(zhì)的事后監(jiān)督，尤其在執(zhí)法辦案方面最為明顯，如基層檢察機(jī)關(guān)出臺(tái)的案件質(zhì)量考評(píng)機(jī)制、最高人民檢察院出臺(tái)的《檢察人員執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究條例》等文件，基本上都側(cè)重于事后監(jiān)督，而事后監(jiān)督往往是對(duì)錯(cuò)誤已經(jīng)造成或無(wú)法改變時(shí)的“補(bǔ)救型”監(jiān)督。

3.重人員監(jiān)督，輕制度監(jiān)督。長(zhǎng)期以來，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部存在辦理案件過程中的三級(jí)審批制度，這種監(jiān)督機(jī)制，雖然是比較有效的一種監(jiān)督途徑，但這種監(jiān)督機(jī)制弊病在于強(qiáng)調(diào)的是一種從到上倒下的單向監(jiān)督，監(jiān)督效果往往取決于領(lǐng)導(dǎo)的業(yè)務(wù)水平、責(zé)任心、甚至習(xí)慣好惡，這不符合科學(xué)監(jiān)督體制的要求。而在構(gòu)建科學(xué)的監(jiān)督體制和強(qiáng)調(diào)用制度監(jiān)督檢察隊(duì)伍和執(zhí)法辦案上則存在著相對(duì)弱化現(xiàn)象。

4.重外部監(jiān)督，輕內(nèi)部監(jiān)督。目前，基層檢察機(jī)關(guān)普遍對(duì)新形勢(shì)下內(nèi)部監(jiān)督工作的重要性認(rèn)識(shí)不夠，甚至片面地認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)檢務(wù)公開、黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、社會(huì)輿論監(jiān)督和當(dāng)事人監(jiān)督等外部監(jiān)督，往往忽視對(duì)內(nèi)部的監(jiān)督。同時(shí)存在內(nèi)部監(jiān)督部門積極性不強(qiáng)，被監(jiān)督對(duì)象接受監(jiān)督意識(shí)不到位的現(xiàn)象。

二、整合內(nèi)部監(jiān)督資源是基層檢察院加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督首選對(duì)策

筆者認(rèn)為，基層檢察院內(nèi)部監(jiān)督工作應(yīng)當(dāng)成為檢察機(jī)關(guān)的重要工作之一，其首選的對(duì)策是整合內(nèi)部監(jiān)督資源。

（一）增強(qiáng)監(jiān)督互動(dòng)意識(shí)，營(yíng)造內(nèi)部監(jiān)督良好氛圍

基層檢察機(jī)關(guān)對(duì)內(nèi)部監(jiān)督思想認(rèn)識(shí)的統(tǒng)一是內(nèi)部監(jiān)督工作順利開展的基礎(chǔ)。作為監(jiān)督者的職能部門要強(qiáng)化監(jiān)督意識(shí)和責(zé)任感，主動(dòng)監(jiān)督，敢于監(jiān)督，善于監(jiān)督；從被監(jiān)督對(duì)象的角度看，要理清認(rèn)識(shí)，放棄被監(jiān)督的抵觸情緒；從組織架構(gòu)上，基層檢察機(jī)關(guān)要按月總結(jié)執(zhí)法情況，按季度聽取紀(jì)檢監(jiān)察和監(jiān)督部門內(nèi)部監(jiān)督工作進(jìn)展情況匯報(bào)，按年度召開監(jiān)督總結(jié)大會(huì)。不管是監(jiān)督者還是被監(jiān)督者都要增強(qiáng)開展、接受內(nèi)部監(jiān)督工作的主動(dòng)性、自覺性，保證檢察權(quán)的正確實(shí)施。

（二）注重構(gòu)建制度體系，提升整合資源強(qiáng)化監(jiān)督的規(guī)范化水平

構(gòu)建完備、可行、高效的制度體系是加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督的關(guān)鍵，形成用制度管權(quán)，按制度辦事，靠制度管人的體制機(jī)制。制度體系可涵蓋檢務(wù)保障、執(zhí)法辦案、隊(duì)伍建設(shè)、機(jī)關(guān)管理等各項(xiàng)檢察工作。一是要明確組織機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)部監(jiān)督工作；二是要在不打破現(xiàn)有部門建制的基礎(chǔ)上，就相同或相似的內(nèi)部監(jiān)督職能進(jìn)行合并；三是要?jiǎng)?chuàng)新內(nèi)部監(jiān)督的方法，拓展內(nèi)部監(jiān)督的新途徑和方式；四要提升內(nèi)部監(jiān)督實(shí)效，發(fā)揮監(jiān)督的整體合力。

（三）整合內(nèi)部監(jiān)督資源，著力打造牽頭管理的監(jiān)督模式

筆者認(rèn)為，在整合內(nèi)部監(jiān)督職能部門方面，可由主要部門牽頭，其他部門派員參與的方式進(jìn)行。

1.有效整合執(zhí)法辦案內(nèi)部監(jiān)督資源，努力構(gòu)建案件動(dòng)態(tài)監(jiān)督機(jī)制。執(zhí)法辦案工作是檢察機(jī)關(guān)的核心工作，辦案質(zhì)量是檢察機(jī)關(guān)的生命線，因此加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法辦案活動(dòng)的監(jiān)督是內(nèi)部監(jiān)督不可或缺的環(huán)節(jié)。對(duì)于執(zhí)法辦案工作監(jiān)督的總體布局可由案管辦牽頭，各職能部門參與的方式開展，例如：案管辦、紀(jì)檢監(jiān)察部門會(huì)同兼職紀(jì)檢員負(fù)責(zé)執(zhí)法辦案紀(jì)律的檢查、自偵案件訊問同步錄音錄像、自偵案件一案一談話等監(jiān)督工作；案管辦、檢委辦聯(lián)合開展人民監(jiān)督員評(píng)議案件、對(duì)擬提請(qǐng)檢委會(huì)研究的案件的會(huì)前審查等；案管辦會(huì)同控申科、政研室及案件質(zhì)量考評(píng)員定期組織對(duì)各類案件特別是對(duì)自偵案件等案件的考核評(píng)查等。同時(shí)，作為案件的主要監(jiān)督管理部門，案管辦還負(fù)有配合控申科、紀(jì)檢監(jiān)察部門對(duì)信訪案件的辦理情況進(jìn)行督辦和責(zé)任倒查、對(duì)重大信訪案件和可能引發(fā)涉檢信訪風(fēng)險(xiǎn)的重點(diǎn)案件進(jìn)行檢查。對(duì)執(zhí)法辦案工作的監(jiān)督以案管辦為中心，是與其機(jī)構(gòu)設(shè)置的初衷是相適應(yīng)的。

2.強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)隊(duì)伍建設(shè)，努力構(gòu)建檢務(wù)督察、專項(xiàng)檢查、專項(xiàng)監(jiān)督長(zhǎng)效機(jī)制。整合紀(jì)檢監(jiān)察部門和辦公室、政治處等職能部門關(guān)于對(duì)檢察隊(duì)伍和規(guī)定事項(xiàng)的內(nèi)部監(jiān)督職責(zé)，可以體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：可會(huì)同辦公室、政治處、政研室開展檢查本院各部門和人員遵守和執(zhí)行上級(jí)檢察機(jī)關(guān)及本院重大部署及規(guī)章制度情況等檢務(wù)督察；會(huì)同辦公室、政治處及院兼職紀(jì)檢員檢查執(zhí)行檢容風(fēng)紀(jì)規(guī)定的情況；會(huì)同政治處開展落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制暨中層以上干部履行“一崗雙責(zé)”情況、重大事項(xiàng)報(bào)告制度的落實(shí)情況等專項(xiàng)檢查；會(huì)同辦公室、技術(shù)科，加強(qiáng)對(duì)重大經(jīng)費(fèi)開支、政府采購(gòu)、重大工程建設(shè)項(xiàng)目的專項(xiàng)監(jiān)督等。

（四）明確責(zé)任追究辦法，全力保障各項(xiàng)監(jiān)督舉措落到實(shí)處

內(nèi)部監(jiān)督執(zhí)行的基礎(chǔ)是首要明確責(zé)任追究辦法。應(yīng)當(dāng)實(shí)行分管檢察長(zhǎng)和科長(zhǎng)、部門干警一級(jí)抓一級(jí)，層層把關(guān)，具體責(zé)任落實(shí)到個(gè)人；采取二級(jí)目標(biāo)考核責(zé)任制，將勤政廉政保證金制度納入績(jī)效考核、黨風(fēng)廉政責(zé)任制考核工作中，確保業(yè)務(wù)工作和隊(duì)伍建設(shè)不出問題?！稒z察機(jī)關(guān)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制責(zé)任追究規(guī)定》中確定:責(zé)任追究程序的啟動(dòng)、調(diào)查和處理由紀(jì)檢監(jiān)察部門負(fù)責(zé)。加強(qiáng)對(duì)執(zhí)行制度的監(jiān)督檢查，以執(zhí)行力的好壞來明確獎(jiǎng)懲內(nèi)部監(jiān)督，對(duì)隊(duì)伍中發(fā)現(xiàn)的違紀(jì)問題早處置、早解決，對(duì)苗頭性問題早提醒、早幫助，對(duì)實(shí)際困難早察覺、早關(guān)懷。在制度執(zhí)行上，要敢于動(dòng)真碰硬，凡違反法律法規(guī)和內(nèi)部制度規(guī)定的，及時(shí)組織查處，做到令行禁止、賞罰分明，真正把內(nèi)部監(jiān)督工作落實(shí)好、執(zhí)行好。