■狄邦建 盧延林 黃文龍 (江蘇省如皋市司法局)

社會矛盾糾紛末端處理探析
——以江蘇省如皋市社會矛盾糾紛調(diào)解為例

■狄邦建 盧延林 黃文龍 (江蘇省如皋市司法局)

基層雖“小”卻折射大局，基層穩(wěn)則全局安。基層社會矛盾糾紛末端處理，是細活、長期活、 “功夫活”，必須下猛力“苦干”，用見得到、摸得著的“真金白銀”實打?qū)嵉刈?，又要用“巧勁”，講究方法，創(chuàng)新手段，才能“四兩撥千斤”，事半功倍?；谶@一認識，近年來，江蘇省如皋市準確把握新時期社會矛盾的規(guī)律性，把基層矛盾排查化解工作與法治引領(lǐng)、服務群眾相結(jié)合，念好矛盾糾紛化解“綜”、 “?！?、“細”、“實”四字訣，實現(xiàn)矛盾糾紛“發(fā)現(xiàn)得了，發(fā)現(xiàn)得早”、“解決得了，解決得早”。

一、當前如皋市社會矛盾糾紛呈現(xiàn)的特點

如皋位于長江入?？诒卑?，是中國首批對外開放的沿海城市。立足全面建成小康社會新平臺，如皋大力實施新型工業(yè)化、城鄉(xiāng)一體化、經(jīng)濟國際化、生態(tài)文明化四大發(fā)展戰(zhàn)略，經(jīng)濟總量連續(xù)三年位居全省第八，躋身全國縣域經(jīng)濟基本競爭力50強、全國中小城市綜合實力百強縣 (市)?，F(xiàn)代化建設為如皋經(jīng)濟社會發(fā)展帶來巨大變革，也同時伴隨著各類社會矛盾糾紛更加錯綜復雜，具體呈現(xiàn)出以下特點:

(一)矛盾主體復雜性。經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，使得更多的社會主體加入到各類利益糾紛中，矛盾涉及面越來越廣，基層矛盾糾紛現(xiàn)已拓展到政治、經(jīng)濟和社會生活的各個領(lǐng)域，糾紛主體由過去的公民與公民之間的人身、財產(chǎn)權(quán)益糾紛，擴展到公民與經(jīng)濟組織之間、公民與新經(jīng)濟組織之間、公民與新社會組織之間、公民與基層政府管理部門之間，矛盾糾紛排查化解工作也由原來的主要化解民間糾紛，發(fā)展到范圍更為廣泛的經(jīng)濟糾紛、行政糾紛等等甚至由其復合而成的個體性與群體性共存的社會矛盾糾紛。

(二)矛盾訴求多元化。新形勢下的社會矛盾大多涉及民生，權(quán)益性訴求成為當前群眾訴求的主體，主要涉及群眾切身利益的物權(quán)、勞動權(quán)、經(jīng)濟活動權(quán)、發(fā)展成果共享權(quán)以及民主法治權(quán)等方面。從矛盾糾紛的類型看，逐漸由家庭成員內(nèi)部之間的婚姻、繼承糾紛或鄰里之間簡單的侵權(quán)、債務糾紛，發(fā)展為合伙投資糾紛、職工與企業(yè)之間的勞資糾紛、安全事故糾紛、物業(yè)管理糾紛、搬遷征收糾紛等等。

(三)矛盾分布廣泛性。基層鎮(zhèn)村是各類矛盾和問題的起點站，當前，村居面積變大了、定職干部減少了、經(jīng)濟建設上去了、污染也下鄉(xiāng)了，集中表現(xiàn)為矛盾糾紛變多了。從整個社會矛盾糾紛分布情況看，80%以上發(fā)生在村居一級，全市347個村居中每個村居都有矛盾糾紛發(fā)生，常見的婚姻家庭、鄰里糾紛、損害賠償?shù)让茴l發(fā)，處置不當極易激化。

2011年以來，如皋市各級各類調(diào)解組織共受理調(diào)解社會矛盾糾紛40666件，調(diào)解成功率為99.2%。一大批疑難、復雜、重大的矛盾糾紛得到及時化解，有效地防止了群體性事件和民轉(zhuǎn)刑案件的發(fā)生。實踐證明，與訴訟、仲裁等糾紛解決機制相比，調(diào)解方式及時簡便，群眾不跑遠路、不花本錢、不打官司，就地解決矛盾，最大限度地做到案結(jié)事了，易于為群眾所接受，易于將各種矛盾糾紛化解在萌芽狀態(tài)。

二、如皋市矛盾糾紛末端處理“四字訣”的探索實踐

如皋市充分發(fā)揮調(diào)解在社會矛盾糾紛末端處理中的作用，突出矛盾糾紛化解“綜”、 “?！?、 “細”、“實”四字訣，社會矛盾糾紛調(diào)解成功率綜合考評連續(xù)五年列南通第一、全省前列，市社會矛盾糾紛調(diào)處中心被評為江蘇省規(guī)范化調(diào)處中心，2名調(diào)解員分別被評為全國模范調(diào)解員、全國人民調(diào)解能手。

(一)“綜”字蓄力，建立多元化的矛盾糾紛末端處理機制

以“綜”為核心抓好整合，把各種資源、手段、主體、力量納入矛盾化解平臺，形成在各個層面共同化解糾紛的合力。一是突出黨政主導的政治優(yōu)勢?；饷苁屈h委政府的責任，如皋突出黨政主導的政治優(yōu)勢，按照“做大市級、做強鎮(zhèn)級、做實村級”的要求，在工作職能上賦予市、鎮(zhèn)調(diào)處中心交辦轉(zhuǎn)辦、督查考核、指導協(xié)調(diào)、人事建議、情況通報、一票否決建議“六大權(quán)力”，強化市、鎮(zhèn)調(diào)處中心和村居調(diào)委會的核心引導作用。明確市社會矛盾糾紛調(diào)處中心為正科級事業(yè)單位，全市鎮(zhèn)、村人民調(diào)解委員會全部按標準化調(diào)委會要求建設到位。二是延伸社會組織的協(xié)同優(yōu)勢。發(fā)揮社會組織上聯(lián)系黨委政府、下聯(lián)系企業(yè)群眾的優(yōu)勢，積極推動調(diào)解組織向社會組織延伸。讓人大代表、黨代表、政協(xié)委員、白領(lǐng)、藍領(lǐng)、流動人口等群體代表參與進來，構(gòu)筑起社會矛盾的緩沖帶。2012年在白蒲鎮(zhèn)成立的企鄰矛盾糾紛人民調(diào)解協(xié)會，確定了22名協(xié)會成員，由19家規(guī)模企業(yè)會員、3名人民調(diào)解員組成，已成功化解涉企糾紛12件，幫助企業(yè)整改管理問題、解決法律難題19件，為一家大型化工企業(yè)成功調(diào)解涉及100多戶家庭的環(huán)境保護糾紛。三是提升群眾參與的基礎(chǔ)優(yōu)勢。樹立群眾的矛盾由群眾先解決的理念，發(fā)動和依靠群眾的力量、智慧化解矛盾。鼓勵和引導老干部、老黨員、老政法干警和熱心公益人士成立了47個個人調(diào)解室，每個調(diào)解室輻射方圓十里，為群眾提供就近、便捷的調(diào)解服務。成立老舅媽調(diào)解隊、夕陽紅陪調(diào)團等群眾性志愿組織，對矛盾糾紛的當事人進行合情、合理、合法的勸說調(diào)解，搶占化解矛盾糾紛的“第一先機”。東陳鎮(zhèn)雪東社區(qū)等10余個村居 (社區(qū))的陪調(diào)員已經(jīng)成功參與調(diào)解數(shù)十起疑難復雜糾紛，涉及標的額近100萬元。

(二)“專”字引領(lǐng)，建立法治化的矛盾糾紛末端處理機制

用調(diào)解的理念化解社會矛盾，有利于推動社會管理從剛性向柔性轉(zhuǎn)變。如皋市叫響“調(diào)解讓生活更美好”的口號，圍繞“?！弊窒鹿Ψ?，將社會矛盾糾紛調(diào)處納入法治化的軌道，做到按“規(guī)矩”辦事。一是把穩(wěn)定風險排除在前。市調(diào)處中心與法制辦、維穩(wěn)辦常態(tài)化開展聯(lián)合聽證對話、聯(lián)合風險評估、聯(lián)合分析研判，完善實施細則、考核辦法及風險評估、責任追究等配套制度，規(guī)定凡涉及土地流轉(zhuǎn)、房屋征收等民生利益的問題全部納入風險評估，只有做到不損害群眾利益，符合經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律，不影響社會穩(wěn)定，才可以“上馬”。2012年以來，全市共實施風險評估項目209件，其中準予出臺205件、暫緩出臺4件，補充落實相應的整改措施25條，真正從源頭上減少社會矛盾的產(chǎn)生。二是把法治理念引導在前。牢固樹立“調(diào)解是執(zhí)法、調(diào)解是辦案”的理念，堅持矛盾化解和法治引導相結(jié)合，通過每年6月份“調(diào)解宣傳月”等活動，廣泛宣傳房屋征收、勞動就業(yè)、社會保障、教育醫(yī)療、安全生產(chǎn)等方面的法律法規(guī)和政策規(guī)定，讓群眾知道什么是合法權(quán)益，明白如何依法維權(quán)，清楚如果突破秩序底線所要承擔的后果，用大道理管住“歪”道理，把矛盾納入法治的框架內(nèi)解決，確保案結(jié)事了人和。三是把調(diào)處程序規(guī)范在前。程序上始終堅持當事人意思自治、自愿原則，注重調(diào)處機構(gòu)內(nèi)部管理的專業(yè)化，制定《調(diào)解程序操作規(guī)范》，規(guī)范排查、研判、接待、調(diào)處、回訪等一系列工作制度，完善重大矛盾糾紛調(diào)處全程錄音錄像、公開舉證質(zhì)證、釋法明理等制度，完善簡易矛盾糾紛“三個一”調(diào)解結(jié)案制度，依法化解矛盾糾紛。建立“司法確認平臺”，完善簡便快捷的調(diào)解協(xié)議司法確認綠色通道，通過市法院訴前調(diào)解中心和市鎮(zhèn)兩級調(diào)處中心聯(lián)網(wǎng)，對調(diào)解協(xié)議的合法性、合理性進行前置性司法確認。

(三)“細”字入手，建立精細化的矛盾糾紛末端處理機制

基層矛盾糾紛的末端處理，立足點就是要未雨綢繆、“雪中送炭”，抓早、抓細、抓源頭，把各類矛盾問題納入視線掌控，提前介入，吸附在當?shù)?，化解在基層一線，做到“小事不出村，大事不出鎮(zhèn)，矛盾不上交”。一是網(wǎng)格排查全覆蓋。強化層級排查，推行“全市建網(wǎng)、網(wǎng)中有格、格中定人、人盡其責”的網(wǎng)格化排查化解工作機制。以村居為基層單元，落實村民議事代表為所在地的信息員，負責收集矛盾糾紛信息;每十個信息聯(lián)絡員組成一個聯(lián)絡小組，每個村居劃分若干聯(lián)絡小組，形成信息員、聯(lián)絡小組、村居調(diào)委會、村兩委會的層級排查體系。二是能動調(diào)處全時段。投入50多萬元，在全市14個鎮(zhèn) (街道辦事處)和347個村 (社區(qū))鎮(zhèn)、村統(tǒng)一安裝“調(diào)解服務一鍵通”智能服務箱，即便是在節(jié)假日，群眾有求助只要一按“一鍵通”，15分鐘之內(nèi)就會有專門人員趕到現(xiàn)場。運行以來，全市通過“調(diào)解服務一鍵通”提供法律咨詢12818起，受理矛盾5195起，調(diào)處成功率達100%，提供其他便民服務5218次。如皋還將信息化手段引入調(diào)解，投入運行視頻調(diào)解指揮系統(tǒng)和市鎮(zhèn)村三級調(diào)解信息化平臺，市調(diào)處中心在線實時指導、幫助、監(jiān)督全市矛盾糾紛調(diào)處工作，實現(xiàn)矛盾糾紛網(wǎng)上排查，工作責任網(wǎng)上傳遞。三是專業(yè)對接全方位。落實“排查預警、接待受理、協(xié)調(diào)化解、跟蹤回訪、督辦指導、立卷歸檔”等要求，健全公調(diào)、檢調(diào)、訴調(diào)、援調(diào)、消調(diào)、訪調(diào)等六大專業(yè)對接調(diào)處機制，建立完善醫(yī)患、勞資、環(huán)保、婚姻、土地征用、房屋征收等15個標準化的專業(yè)調(diào)解組織，形成“1+21”的專業(yè)化調(diào)處格局，培育了公調(diào)對接“五三”模式、檢調(diào)對接“調(diào)解四法”、婚姻糾紛調(diào)處“六二模式”等一批典型經(jīng)驗，提升了在涉及發(fā)展、民生、穩(wěn)定等重點領(lǐng)域的調(diào)解能力，讓群眾從化解的每一個矛盾糾紛中切身感受到社會的公平正義。針對現(xiàn)階段物業(yè)糾紛迅猛上升的態(tài)勢，市調(diào)處中心把物業(yè)矛盾糾紛調(diào)解網(wǎng)絡延伸到小區(qū)和住戶，今年以來共調(diào)解各類物業(yè)矛盾70余起，成功催繳400多戶物業(yè)拖欠費用，約占糾紛總數(shù)的64.3%。

三、“實”字為本，建立效能化的矛盾糾紛末端處理機制

如皋市堅持突出一個“實”字，確保社會矛盾糾紛末端處理不“踩高蹺”，有“面子”更有“里子”。一是責任抓實。健全矛盾糾紛發(fā)生地黨政部門主要領(lǐng)導、分管領(lǐng)導、相關(guān)部門、調(diào)解員的層級責任體系，形成一級對一級負責的緊密鏈條。每月公布矛盾糾紛預防化解情況，發(fā)生問題嚴格責任倒查，對影響面大、久拖不決、群眾反映強烈的突出問題和責任主體不清、解決條件不明的疑難矛盾，嚴格執(zhí)行市、鎮(zhèn)、村三級“五個一”的領(lǐng)導包案制度。即:一個不穩(wěn)定因素，一名領(lǐng)導掛帥，一個部門負責，一個專班調(diào)處，一包到底消案。將調(diào)解績效與調(diào)解員的經(jīng)濟利益直接掛鉤，按照排查預警、化解成效、卷宗整理等內(nèi)容進行績效考核，先后有34名調(diào)解員因成績突出被提拔到副科級以上領(lǐng)導崗位，做到“干事有政策、干好有待遇”，有效調(diào)動了基層調(diào)解員的工作積極性和主動性。二是機制做實。合理調(diào)配資源，由市調(diào)處中心牽頭，把公調(diào)、檢調(diào)、訴調(diào)、援調(diào)、律調(diào)以及醫(yī)患、勞資、搬遷、消費、婚姻家庭、土地流轉(zhuǎn)等專業(yè)調(diào)解機制全面前移到村、組，貼近矛盾一線，組織干警、公益律師以及婦聯(lián)、工會、商會、工商、質(zhì)監(jiān)、衛(wèi)生、民政等部門定期開展“進社區(qū)、進學校、進廣場、進企業(yè)”活動，擔當政策法規(guī)宣傳員、思想工作教導員、社情民意收集員、矛盾糾紛調(diào)解員、為民辦事服務員等“五大員”，從源頭上發(fā)現(xiàn)矛盾，解決問題。三是經(jīng)費落實。如皋市建立多元化的經(jīng)費保障機制，在硬件設施上，近年來市財政為主投入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力配套，對全市所有基層調(diào)解組織進行改造升級，每個鎮(zhèn)的調(diào)處中心辦公用房面積均達到了200平方米以上，規(guī)范化設置接待區(qū)、調(diào)解區(qū)、辦公區(qū)、文庫區(qū)四大功能區(qū)，標識標牌、功能劃分、上墻制度、卷宗臺賬的“四統(tǒng)一”，每鎮(zhèn)選配4名以上專職調(diào)解員。347個村 (社區(qū))調(diào)委會統(tǒng)一標準建設，均設有接待室和調(diào)解室，配備2名以上專職調(diào)解員。通過“政府購買服務”，將2000余名鎮(zhèn)村專職調(diào)解員人均每年5000－6000元補貼納入市鎮(zhèn)兩級財政預算。

四、社會矛盾糾紛末端處理的幾點啟示

有效化解社會矛盾糾紛，事關(guān)社會穩(wěn)定，百姓康福。如皋社會矛盾糾紛末端處理“四字要訣”的做法，歸納起來有以下啟示:

啟示之一:不能躲，就是要始終堅持主動出擊，未雨綢繆?；鶎用芗m紛面廣量大，前提是要做到敢于直面群眾，敢于直面矛盾，敢于承擔責任。如皋市全面建立排查預警的基本網(wǎng)絡體系、工作運行機制，把黨員干部、社會能人、企業(yè)經(jīng)營業(yè)主等各類資源整合起來，發(fā)動社會力量為基層所用，落實“以獎代補”、“個案補貼”、業(yè)務大培訓等辦法完善基層調(diào)解平臺網(wǎng)絡，建強一支能啃硬骨頭的基層骨干隊伍。把工作做在前頭，把問題解決在萌芽，掌握了基層工作的主動權(quán)。

啟示之二:不能虛，就是要始終堅持工作不縮水，標準不走樣。如皋市在工作中力戒漂浮，力求破解難題。針對近年來農(nóng)村矛盾突出的現(xiàn)狀，如皋市著手推進“服務群眾、化解矛盾”重心下移，在處理歷史長期遺留下來的矛盾中，不斷反思，探索破解矛盾多發(fā)局面的新體系、新方法，整合社會各方力量，整合行政、司法和群眾自治組織的力量，實現(xiàn)了人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解的有效對接，使基層調(diào)解組織擺脫孤軍奮戰(zhàn)，向聯(lián)動聯(lián)調(diào)聯(lián)治轉(zhuǎn)變。

啟示之三:不能拖，就是要始終堅持責任先行，壓力下沉，工作倒逼。沒有落后的群眾，只有落后的工作方法。如皋市通過建立剛性制度，迫使基層干部對于群眾反映的任何一件“小事”當作“大事”來認真對待，帶著感情、帶著責任、帶著使命走進居民小區(qū)，走進農(nóng)家小院，積極化解，防范小事拖大，矛盾激化，把以人為本的理念落實到了實際工作中。實踐證明，有責任才有壓力，有壓力才有動力，才能真正緊抓矛盾，解決問題，讓矛盾化解在萌芽狀態(tài)。

(責任編輯 張文靜)