鄭秉文

（中國社會科學(xué)院世界社保研究中心 北京 100007）

人社部門管理醫(yī)療保險的十條理由

鄭秉文

（中國社會科學(xué)院世界社保研究中心 北京 100007）

關(guān)于理順醫(yī)療保險管理體制的問題，我認為新農(nóng)合應(yīng)該從衛(wèi)生部拿出來，合在城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險和城居保里面，放在一個部門，由人社部來管，這樣更符合我們國家的國情、事物的本質(zhì)和規(guī)律。

醫(yī)療保險；三保合一；管理體制

整合醫(yī)保制度職責(zé)和重新考量新農(nóng)合的管理和隸屬，是五年前實施“國務(wù)院機構(gòu)改革方案”的繼續(xù)，是深化和推進“大部制改革”的一個重要舉措，對此，中央決心將新農(nóng)合與另外兩個醫(yī)保制度（城鎮(zhèn)職工醫(yī)保和城鎮(zhèn)居民醫(yī)保）統(tǒng)一起來由一個部委管理：或由人社部管理，或由衛(wèi)生部（衛(wèi)生和計劃生育委員會）管理。

我認為，新農(nóng)合應(yīng)由人力資源和社會保障部來負責(zé)管理。以下10個方面可以說明我的觀點，即應(yīng)由人社部來負責(zé)。

第一，是由社會主義初級階段的性質(zhì)決定的。我國將長期處于社會主義初級階段，于是，長期處于主導(dǎo)地位的必將是醫(yī)療保險制度，而不是以財政為基礎(chǔ)的醫(yī)療福利制度，這是確定新農(nóng)合制度由哪個部門管理的一個主要判斷。這樣，由人社部門來管理新農(nóng)合就比衛(wèi)生部門來管理更加符合這個保險制度的本質(zhì)和地位。

第二，是由社會保險合并管理的規(guī)律和趨勢決定的。所有的社會保險險種的最佳管理模式是合并管理，目前世界各國的改革趨勢是這樣，中國也是這樣。比如，五險合一管理正在進行之中，因此，統(tǒng)一劃歸人社部管理是自然而然的事情。

第三，是由醫(yī)改與醫(yī)保之間的差異性決定的。醫(yī)改是醫(yī)改，醫(yī)保是醫(yī)保，醫(yī)保既從屬于醫(yī)改，但又有別于醫(yī)改。因此，二者不能混淆（目前很多主張分離管理的觀點將二者混淆起來），不能用醫(yī)改的邏輯和眼光去看待和對待醫(yī)保。所以，醫(yī)改應(yīng)歸口于衛(wèi)生部門，而醫(yī)保應(yīng)歸口于人社部門。

第四，是由“新農(nóng)合”的制度本質(zhì)決定的。新農(nóng)合的核心問題是保險制度的創(chuàng)新問題，其次才是醫(yī)療體制問題，更不是醫(yī)療的技術(shù)問題。所以，世界各國的最大難題在于醫(yī)療的保險制度創(chuàng)新，而不在于醫(yī)療本身的體制與技術(shù)問題。鑒于這個認識，人社部作為社會保險的主管行政部門，對社會保險的制度創(chuàng)新、制度運行和制度改革是更為專業(yè)一些，更能符合新農(nóng)合的制度本身。

第五，是由醫(yī)療保險的若干特征決定的。作為社會保險的一個主要項目，與其他險種相比，醫(yī)療保險的信息不對稱更加嚴重，道德風(fēng)險的識別成本和管控成本更加高昂，第三方支付和逆向選擇的特點更為明顯。這些難題都是目前世界各國社會保險需要克服的，也是幾十年前出現(xiàn)的“有管理的醫(yī)療”（managed care）這個新型的委托代理形式的主要起因（比如，美國的MHOs），所以，解決這些困境的框架主要還是保險學(xué)的，而不是醫(yī)學(xué)的和衛(wèi)生學(xué)的各種工具。因此，由人社部管理更符合實際。

第六，是降低和控制社會保險行政管理成本所決定的。從經(jīng)辦機構(gòu)的規(guī)模經(jīng)濟來看，人社部目前管理的各項社會保險是一個現(xiàn)成的提供社會保險的公共服務(wù)系統(tǒng)，所有社會保險項目使用一個派送服務(wù)體系更為有效，這樣可節(jié)省管理成本和行政成本。理論上講我們目前有五大險種，但實際上在操作中管理的險種有16個以上，它們分別是：城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險、事業(yè)單位養(yǎng)老保險、事業(yè)聘用人員養(yǎng)老保險、新農(nóng)保、老農(nóng)保、失地農(nóng)民養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險（包括公務(wù)員和事業(yè)單位）、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險、公務(wù)員醫(yī)療補助、新農(nóng)合、城鎮(zhèn)職工失業(yè)保險、事業(yè)單位失業(yè)保險、企業(yè)職工工傷保險、機關(guān)工傷保險、城鎮(zhèn)職工生育保險、機關(guān)生育保險，等等。沿海有的發(fā)達地區(qū)或開發(fā)區(qū)等，他們?yōu)榱鲃尤藛T建立了五險合一的一攬子“綜合保險”，農(nóng)民醫(yī)療保險也含在里面，難以剝離出來。

第七，是大力推進新型城鎮(zhèn)化的歷史進程所決定的。新農(nóng)合如果離開人社部將不利于城鎮(zhèn)化進程。目前城鎮(zhèn)化率大約是53%左右，未來幾十年里，我國城鎮(zhèn)化速度每年大約提高一個百分點，即每年大約有上千萬人的身份需要轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)來，身份轉(zhuǎn)換必定帶來醫(yī)保制度的轉(zhuǎn)換。如果將新農(nóng)合分離出去，將不利于新型城鎮(zhèn)化的展開，即不利于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社保制度，反倒加深了城鄉(xiāng)制度的鴻溝。

第八，是應(yīng)對人口老齡化的發(fā)展趨勢所決定的。由于實行計劃生育等原因，人口老齡化來勢洶洶，比任何發(fā)達國家都嚴峻。醫(yī)保制度與養(yǎng)老制度之間的“距離”越近越好，越近就越容易將來有一天在這兩個制度的末端聯(lián)合建立起一個“長期照護計劃”（簡稱“長照計劃”），離得越遠就不容易協(xié)調(diào)建立“長照計劃”。可以這樣預(yù)見，未來某一天建立起一個長照保險計劃，這是遲早的事情。

第九，是醫(yī)療保險制度控制費用的約束所決定的。毫無疑問，由人社部統(tǒng)一管理醫(yī)保制度將有利于控制費用的增長，包括新農(nóng)合。醫(yī)療保險制度控制費用的一個重要領(lǐng)域是其“資本有機構(gòu)成”的提高，即醫(yī)療設(shè)備的購買和更新是醫(yī)保費用增長的一個重要原因，也是世界各國醫(yī)保成本上升的一個重要原因，其中重復(fù)購置和過度醫(yī)療等問題難以根除。毫無疑問，對于醫(yī)院和醫(yī)藥的管理而言，人社部相對于衛(wèi)生部來說顯然是屬于外部，或者說相當(dāng)于“第三方”，這將有利于緩解和控制醫(yī)療費用不斷增長的趨勢，有利于監(jiān)管。

第十，是建立服務(wù)型政府的需要所決定的。由人社部管理將有利于建立服務(wù)型政府。社會保障是建立服務(wù)型政府的一個重要窗口，截至目前，全國地市級以上人力資源社會保障部門普遍建立了政府網(wǎng)站，幾乎所有地級以上城市開通了“12333”專用公益服務(wù)電話號碼，并且三分之二以上的地級市建立了有技術(shù)平臺支持的電話咨詢服務(wù)中心或統(tǒng)一的電話咨詢服務(wù)中心。所有這些，都是服務(wù)型政府的一個窗口。長期看，新農(nóng)合納入到人社部建立的這個統(tǒng)一政府服務(wù)平臺，不僅有利于控制后臺的金保工程的投入（避免重復(fù)投入和重復(fù)建設(shè)），還有利于提升政府的形象。否則，部門之間的不協(xié)調(diào)將有可能導(dǎo)致“投入增加了，服務(wù)下來了”的公共形象，更重要的是有利于方便群眾（比如社?？ǖ墓δ埽?。

Ten Basis of the Administration of Medical Insurance by the Ministry of Human Resources and Social Security

Bingwen Zheng (The Centre for International Social Security Studies at Chinese Academy of Social Sciences,Beijing,100007)

In order to solve the problem of the medical insurance management system, it will be more rational and closer to our country’s basic condition to separate the new rural cooperation program from the Ministry of Health, and combine it together with urban residents medical insurance and urban worker medical insurance, give the power of administration of this combined insurance to the Ministry of Human Resources and Social Security.

medical insurance, the combination of the three insurance, management system

F840.684 C913.7

A

1674-3830(2013)5-10-2

10.369/j.issn.1674-3830.2013.5.4

2013-4-20

鄭秉文，中國社會科學(xué)院世界社保研究中心主任，教授，博士生導(dǎo)師，主要研究方向：西方經(jīng)濟學(xué)，市場失靈，福利國家，社會保障制度比較，社?；鹜顿Y和企業(yè)年金等。