吳春明

（山東省章丘市人力資源社會(huì)保障局 章丘 250200）

工傷保險(xiǎn)應(yīng)保盡保的制約因素及其對(duì)策

吳春明

（山東省章丘市人力資源社會(huì)保障局 章丘 250200）

工傷保險(xiǎn)應(yīng)保盡保的制約因素包括：建立雙重勞動(dòng)關(guān)系的勞動(dòng)者無(wú)法在兩家用人單位同時(shí)參保；非全日制勞動(dòng)者無(wú)法單獨(dú)參保；部分行業(yè)企業(yè)無(wú)法單獨(dú)參保；個(gè)體工商戶雇主的參保仍存爭(zhēng)議等。為此，應(yīng)盡快開(kāi)通工傷保險(xiǎn)獨(dú)立繳費(fèi)系統(tǒng)，并允許個(gè)體工商戶雇主自主決定自身參保。

工傷保險(xiǎn)；參保；制約因素；應(yīng)對(duì)措施

基于工傷保險(xiǎn)的強(qiáng)制性，用人單位應(yīng)當(dāng)無(wú)條件為本單位職工參加工傷保險(xiǎn)并繳納保費(fèi)。但是，由于各種原因，造成用人單位與部分勞動(dòng)者群體無(wú)法建立工傷保險(xiǎn)關(guān)系、繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)并享受工傷保險(xiǎn)待遇。工傷職工因工傷致貧、因工傷返貧、因工傷無(wú)法救治的現(xiàn)象屢屢發(fā)生，甚至拖累整個(gè)家庭陷入生活絕境。

1 應(yīng)保盡保的制約因素

1.1 雙重勞動(dòng)關(guān)系的兩家用人單位無(wú)法同時(shí)為勞動(dòng)者參保

社會(huì)保險(xiǎn)法第五十八條第三款規(guī)定，國(guó)家建立全國(guó)統(tǒng)一的個(gè)人社會(huì)保障號(hào)碼，個(gè)人社會(huì)保障號(hào)碼為公民身份號(hào)碼。這一規(guī)定確立了個(gè)人社會(huì)保障號(hào)碼的唯一屬性。2011年該法實(shí)施后，全國(guó)各級(jí)社保機(jī)構(gòu)對(duì)個(gè)人社會(huì)保障號(hào)碼做了全面清理，只保留勞動(dòng)者與用人單位建立實(shí)際社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系的賬戶，使其唯一性得到了執(zhí)行。但是，由于勞動(dòng)合同法第三十九條第四項(xiàng)對(duì)雙重勞動(dòng)關(guān)系的認(rèn)可，社會(huì)保障號(hào)碼的唯一屬性成為工傷保險(xiǎn)費(fèi)雙重繳納的攔路虎。

《工傷保險(xiǎn)條例》第二條規(guī)定，用人單位應(yīng)當(dāng)為本單位全部職工或者雇工繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)?！秾?shí)施〈中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法〉若干規(guī)定》（人力資源社會(huì)保障部令第13號(hào)）第九條規(guī)定，職工（包括非全日制從業(yè)人員）在兩個(gè)或者兩個(gè)以上用人單位同時(shí)就業(yè)的，各用人單位應(yīng)當(dāng)分別為職工繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)，職工發(fā)生工傷，由職工受到傷害時(shí)工作的單位依法承擔(dān)工傷保險(xiǎn)責(zé)任。然而，由于“賬戶唯一和分別繳納”矛盾的存在，與勞動(dòng)者建立雙重勞動(dòng)關(guān)系的兩家用人單位無(wú)法同時(shí)為其參保并繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)。

1.2 “捆綁式”統(tǒng)一征收導(dǎo)致非全日制勞動(dòng)者無(wú)法單獨(dú)參保

盡管目前施行的《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》（國(guó)務(wù)院令第259號(hào)）和《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)申報(bào)繳納管理暫行辦法》（勞動(dòng)保障部令第2號(hào)）未要求社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)統(tǒng)一征收，但在大多數(shù)地區(qū)已經(jīng)實(shí)行了養(yǎng)老、失業(yè)、工傷等三險(xiǎn)種的捆綁式征收，不少地區(qū)還實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老、失業(yè)、工傷、醫(yī)療、生育等五險(xiǎn)的捆綁式征收，單獨(dú)開(kāi)通工傷保險(xiǎn)繳納系統(tǒng)的已經(jīng)寥寥無(wú)幾。而且，2011年11月15日人力資源社會(huì)保障部就《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)申報(bào)繳納管理規(guī)定（草案）》向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)時(shí)，該草案第四條第三款提出的方向性意見(jiàn)也是“社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)征收社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)實(shí)行統(tǒng)一征收?！?/p>

“三險(xiǎn)捆綁”或“五險(xiǎn)捆綁”的統(tǒng)一征收，忽略了效率兼顧公平的原則，使“各用人單位應(yīng)當(dāng)分別為職工繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)”的政策規(guī)定落空，造成非全日制勞動(dòng)者無(wú)法參加工傷保險(xiǎn)并享受待遇。

1.3 部分行業(yè)企業(yè)參加工傷保險(xiǎn)政策難落實(shí)

針對(duì)農(nóng)民工較為集中、工傷風(fēng)險(xiǎn)程度較高的建筑業(yè)參加工傷保險(xiǎn)的難題，各級(jí)政府和部門(mén)制定了諸多政策和措施。原勞動(dòng)保障部和建設(shè)部《關(guān)于做好建筑施工企業(yè)農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)有關(guān)工作的通知》（勞社部發(fā)[2006]44號(hào)），就鼓勵(lì)各地探索適合建筑業(yè)農(nóng)民工特點(diǎn)的參保方式，對(duì)上一年度工傷費(fèi)用支出少、工傷發(fā)生率低的建筑施工企業(yè)，經(jīng)商建設(shè)行政部門(mén)同意，在行業(yè)基準(zhǔn)費(fèi)率的基礎(chǔ)上，按有關(guān)規(guī)定下浮費(fèi)率檔次執(zhí)行。此外，作為強(qiáng)制性規(guī)定，要求建設(shè)部門(mén)在審核頒發(fā)安全生產(chǎn)許可證時(shí)，將參加工傷保險(xiǎn)作為建筑施工企業(yè)取得安全生產(chǎn)許可證的必備條件之一。

針對(duì)一些行業(yè)企業(yè)因生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式和用工形式靈活多樣，難以直接按工資總額計(jì)算繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)的特點(diǎn)，人力資源社會(huì)保障部根據(jù)《工傷保險(xiǎn)條例》第十條第三款授權(quán)，制定了《部分行業(yè)企業(yè)工傷保險(xiǎn)費(fèi)繳納辦法》（人力資源社會(huì)保障部令第10號(hào)），將建筑、服務(wù)、礦山等行業(yè)中難以直接按照工資總額計(jì)算繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)的建筑施工企業(yè)、小型服務(wù)企業(yè)、小型礦山企業(yè)等作為工傷保險(xiǎn)擴(kuò)面的重點(diǎn)，提出了靈活的參保模式。如，建筑施工企業(yè)可以實(shí)行以建筑施工項(xiàng)目為單位，按照項(xiàng)目工程總造價(jià)的一定比例，計(jì)算繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)；商貿(mào)、餐飲、住宿、美容美發(fā)、洗浴以及文體娛樂(lè)等小型服務(wù)業(yè)企業(yè)以及有雇工的個(gè)體工商戶，可以按照營(yíng)業(yè)面積的大小核定應(yīng)參保人數(shù)，按照所在統(tǒng)籌地區(qū)上一年度職工月平均工資的一定比例和相應(yīng)的費(fèi)率，計(jì)算繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)，也可以按照營(yíng)業(yè)額的一定比例計(jì)算繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)。不過(guò)，盡管有以上政策做支撐，但由于絕大多數(shù)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)未開(kāi)通單獨(dú)繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)的系統(tǒng)，政策的落實(shí)也就不太樂(lè)觀。

1.4 個(gè)體工商業(yè)雇主的參保仍存爭(zhēng)議

《工傷保險(xiǎn)條例》第二條規(guī)定，中華人民共和國(guó)境內(nèi)的企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位、基金會(huì)、律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所等組織和有雇工的個(gè)體工商戶應(yīng)當(dāng)依照本條例規(guī)定參加工傷保險(xiǎn)，為本單位全部職工或者雇工繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)。因此，有雇工的個(gè)體工商戶應(yīng)當(dāng)為本單位全部雇工參加工傷保險(xiǎn)，這一點(diǎn)是有法可依的。但對(duì)于雇主本人是否應(yīng)當(dāng)參加工傷保險(xiǎn)卻存在不同的意見(jiàn)。

一種觀點(diǎn)認(rèn)為雇主不能為自己參加工傷保險(xiǎn)，其理由包括：（1）《工傷保險(xiǎn)條例》第二條規(guī)定的是有雇工的個(gè)體工商戶應(yīng)當(dāng)為本單位全部雇工繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)，實(shí)際上將雇主排斥在外。（2）只有與用人單位建立勞動(dòng)關(guān)系的勞動(dòng)者，用人單位才有義務(wù)為其參加工傷保險(xiǎn)。根據(jù)公司法第四十七條、第五十條，以及《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法〉若干問(wèn)題的意見(jiàn)》（勞部發(fā)[1995]309號(hào)）第十一條的規(guī)定，公司總經(jīng)理與董事會(huì)簽訂勞動(dòng)合同建立勞動(dòng)關(guān)系的，用人單位才應(yīng)當(dāng)為總經(jīng)理參加工傷保險(xiǎn)。個(gè)體工商戶不是法人單位，雇主既不是勞動(dòng)法意義上的勞動(dòng)者，也不是公司法意義上的總經(jīng)理，因此，無(wú)法建立勞動(dòng)關(guān)系，也就不能參加工傷保險(xiǎn)。（3）個(gè)體工商戶經(jīng)營(yíng)方式靈活多樣，對(duì)于工傷認(rèn)定中的工作時(shí)間、工作場(chǎng)所、工作原因等三要素?zé)o法確認(rèn)，如果雇主認(rèn)為自己是工傷，“用人單位不認(rèn)為是工傷，由用人單位承擔(dān)舉證責(zé)任”的規(guī)定也無(wú)從執(zhí)行，其后果是，一旦雇主發(fā)生傷亡事故，自己或親屬認(rèn)為是工傷的，工傷認(rèn)定機(jī)構(gòu)難以確認(rèn)其工傷性質(zhì)。吉林、廣西、沈陽(yáng)、云南等地的工傷保險(xiǎn)實(shí)際做法也支持了這一觀點(diǎn)。如《吉林省個(gè)體工商戶雇工工傷保險(xiǎn)辦法》（吉林省人民政府令第197號(hào)）規(guī)定，個(gè)體工商戶在首次參保時(shí)，按雇工人數(shù)繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)。廣西、沈陽(yáng)、云南都規(guī)定，個(gè)體工商戶應(yīng)當(dāng)為與之建立勞動(dòng)關(guān)系的雇工繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)，將雇主排除在工傷保險(xiǎn)參保主體之外。

另外一種觀點(diǎn)認(rèn)為，雖然個(gè)體工商戶不是法人單位，但雇主對(duì)內(nèi)行使管理權(quán)，對(duì)外承擔(dān)民事責(zé)任，與私營(yíng)企業(yè)主、民辦企業(yè)老板具有基本相同的法律地位，工傷保險(xiǎn)的參保也應(yīng)當(dāng)享有同樣的權(quán)利和義務(wù)。濟(jì)南、青島、杭州等地的實(shí)際做法都支持了這一觀點(diǎn)。如《濟(jì)南市人民政府關(guān)于印發(fā)濟(jì)南市有雇工個(gè)體工商戶參加工傷保險(xiǎn)暫行辦法的通知》（濟(jì)政發(fā)[2010]14號(hào)）規(guī)定，本市行政區(qū)域內(nèi)依法取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照的有雇工的個(gè)體工商戶，應(yīng)按規(guī)定為符合法定勞動(dòng)年齡的全部雇工（含雇主）辦理工傷保險(xiǎn)。青島和杭州也明確，工傷保險(xiǎn)參保主體包括個(gè)體工商戶雇主在內(nèi)。

2 應(yīng)保盡保的政策建議

2.1 開(kāi)通工傷保險(xiǎn)獨(dú)立繳費(fèi)系統(tǒng)

為實(shí)現(xiàn)工傷保險(xiǎn)的應(yīng)保盡保，職工在兩家用人單位同時(shí)就業(yè)的，第二家用人單位應(yīng)該單獨(dú)為職工繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)；建筑、礦山等危險(xiǎn)程度較高的勞動(dòng)崗位，應(yīng)允許優(yōu)先為職工獨(dú)立繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)，而不受“統(tǒng)一征收”的限制；非全日制勞動(dòng)者也應(yīng)允許自主繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)。由于非全日制勞動(dòng)者可以不簽訂書(shū)面勞動(dòng)合同，工傷保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)在粗線條審核后就可為其辦理繳費(fèi)事項(xiàng)，而不必嚴(yán)格審查勞動(dòng)合同。對(duì)于已經(jīng)實(shí)行“三險(xiǎn)一票”或“五險(xiǎn)一票”捆綁式征繳的地區(qū)，也只是開(kāi)發(fā)一個(gè)單獨(dú)繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)的程序而已，技術(shù)層面上沒(méi)有任何難度。

此外，獨(dú)立繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)，一些省市前期也提供了可供借鑒的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。如《沈陽(yáng)市勞動(dòng)和社會(huì)保障局、沈陽(yáng)市地稅局關(guān)于進(jìn)一步強(qiáng)化工傷保險(xiǎn)擴(kuò)面工作的通知》（沈社發(fā)[2006]39號(hào)）規(guī)定，對(duì)于不屬于養(yǎng)老保險(xiǎn)參保范圍的企業(yè)可以只征繳工傷保險(xiǎn)費(fèi)，對(duì)屬于養(yǎng)老保險(xiǎn)參保范圍，暫無(wú)力繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的企業(yè)，可以先征繳工傷保險(xiǎn)費(fèi)。《海南省部分行業(yè)企業(yè)單獨(dú)計(jì)算繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)辦法》也規(guī)定，全省范圍內(nèi)難以直接按照工資總額計(jì)算繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)的建筑施工企業(yè)、小型服務(wù)企業(yè)和小型礦山企業(yè)等可按照該辦法的標(biāo)準(zhǔn)和要求，為全部從業(yè)人員單獨(dú)計(jì)算繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)，施工總承包單位應(yīng)當(dāng)在開(kāi)工前一次性繳納整個(gè)工程期間的工傷保險(xiǎn)費(fèi)，建設(shè)單位在辦理施工許可手續(xù)時(shí)，未能提交工傷保險(xiǎn)參保有效證明的，建設(shè)行政部門(mén)不予核發(fā)建筑施工企業(yè)安全生產(chǎn)許可證。

2.2 個(gè)體工商戶雇主自主決定自身參保問(wèn)題

《工傷保險(xiǎn)條例》規(guī)定有雇工的個(gè)體工商戶應(yīng)當(dāng)為全體雇工繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)，其立法本意是保障因工作遭受事故傷害或者患職業(yè)病的雇工獲得醫(yī)療救治和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，分散雇主的工傷風(fēng)險(xiǎn)，雇主參加工傷保險(xiǎn)并不在法規(guī)的強(qiáng)制范圍之內(nèi)。因此，地方規(guī)章也不應(yīng)突破《工傷保險(xiǎn)條例》的強(qiáng)制范圍，要求雇主必須參加工傷保險(xiǎn)，是否參加工傷保險(xiǎn)可由個(gè)體工商戶雇主自主決定。

根據(jù)《個(gè)體工商戶條例》，個(gè)體工商戶可以個(gè)人經(jīng)營(yíng)，也可以家庭經(jīng)營(yíng)，營(yíng)業(yè)執(zhí)照登記的經(jīng)營(yíng)者姓名并不一定是必然和唯一的實(shí)際經(jīng)營(yíng)者，有可能是夫妻、父子或多名家庭成員共同經(jīng)營(yíng)，如果個(gè)體工商戶雇主選擇參加工傷保險(xiǎn)，在從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中一旦發(fā)生傷亡事故，工傷保險(xiǎn)基金可保障受害人及時(shí)得到救治并有效分散風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)然，正因?yàn)椤皞€(gè)體工商戶可以個(gè)人經(jīng)營(yíng)，也可以家庭經(jīng)營(yíng)”的特點(diǎn)，會(huì)對(duì)工傷認(rèn)定中的工作時(shí)間、工作場(chǎng)所和工作原因三要素的把握帶來(lái)一定難度，各級(jí)工傷保險(xiǎn)行政部門(mén)在工傷認(rèn)定過(guò)程中必須依據(jù)本地實(shí)際制定切實(shí)可行的辦法，避免工傷保險(xiǎn)基金流失。此外，個(gè)體工商戶雇主的收入不同于一般企業(yè)的工資總額，因此其繳費(fèi)費(fèi)率可按照營(yíng)業(yè)面積或?qū)嶋H收入等確定。

[1]人力資源和社會(huì)保障部.社會(huì)保險(xiǎn)基金先行支付暫行辦法（人社部令第15號(hào)）[Z].2011,6.

[2]吳春明.警惕先行支付與侵權(quán)賠償責(zé)任的沖突[N].中國(guó)勞動(dòng)保障報(bào)，2012-6-22.

[3]山東省統(tǒng)計(jì)局.山東省統(tǒng)計(jì)局2010年統(tǒng)計(jì)年鑒[M].北京:中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社,2012.

[4]國(guó)務(wù)院.工傷保險(xiǎn)條例(國(guó)務(wù)院令第375號(hào)）[Z].2003.

[5]勞動(dòng)部.關(guān)于貫徹執(zhí)行《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》若干問(wèn)題的意見(jiàn)（勞部發(fā)[1995]309號(hào)）[Z].1995.

[6]廣西壯族自治區(qū)人民政府辦公廳.廣西壯族自治區(qū)人民政府辦公廳關(guān)于有雇工的個(gè)體工商戶參加工傷保險(xiǎn)有關(guān)問(wèn)題的通知（桂政辦發(fā)[2010]38號(hào)）[Z].2010.

[7]云南省勞動(dòng)保障廳.關(guān)于有雇工的個(gè)體工商戶參加工傷保險(xiǎn)有關(guān)問(wèn)題的辦法(云南省勞動(dòng)保障廳公告第6號(hào))[Z].2007.

[8]青島市人民政府.關(guān)于有雇工的個(gè)體工商戶參加工傷保險(xiǎn)有關(guān)問(wèn)題的通知(青政發(fā)[2008]12號(hào)) [Z].2008.

Constraints of Industrial Injury Insurance Should be Guaranteed and Its Countermeasures

Chunming Wu (The Zhangqiu Municipal Human Resources and Social Security Bureau, Zhangqiu, 250200)

Including the restriction factors of the industrial injury insurance Yingbaojinbao: the establishment of the dual labor relations workers cannot employers at the same time participating in two; part-time workers cannot separate insurance; some industries and enterprises can not separate insurance; individual industrial and commercial households employer insurance is still controversial. Therefore, we should open the work-related injury insurance independent payment system as soon as possible, and to allow the individual industrial and commercial households employers decided its insurance autonomy.

industrial injury insurance, insurance, restricting factors, countermeasures

F840.684 C913.7

A

1674-3830(2013)5-60-3

10.369/j.issn.1674-3830.2013.5.18

2013-1-24

吳春明，山東章丘市人力資源社會(huì)保障局局機(jī)關(guān)主任，主要研究方向：勞動(dòng)關(guān)系、社會(huì)保障。