靳相木，杜莖深

(浙江大學(xué)土地管理系，浙江 杭州 310029)

1 引言

在當(dāng)前快速城市化、工業(yè)化的特定階段上,通過從中央到地方的嚴格的土地用途管制、劃定永久基本農(nóng)田、農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批等剛性行政約束機制,實施耕地保護,以確保土地資源和糧食安全,確有其現(xiàn)實必要性。但是,純粹的行政剛性約束機制在取得很大成效的同時,也暴露出一系列弊端,總的效果遠沒達到政策設(shè)計的預(yù)期目標(biāo)[1-2]。

據(jù)調(diào)查①唐健.耕地保護補償政策比較評價［N］.中國國土資源報,2010-04-16(5)。,成都市2008年率先開展建立耕地保護基金試點,對承擔(dān)保護耕地任務(wù)的農(nóng)民進行補貼。佛山2009年開始試行對基本農(nóng)田進行補貼,補貼辦法于2010年4月1日起在全市實行。兩地耕地保護補償?shù)淖龇ㄓ兴煌涸谘a償對象上,成都的耕地保護基金補償對象為所有種植農(nóng)作物的土地,而佛山補貼對象僅限于基本農(nóng)田；在補償標(biāo)準(zhǔn)上,成都依據(jù)耕地質(zhì)量,對基本農(nóng)田和耕地分別按照每年每畝400元和300元的標(biāo)準(zhǔn)補償,而佛山則依據(jù)不同區(qū)域?qū)嵭胁煌臉?biāo)準(zhǔn),禪城、南海、順德經(jīng)濟較為發(fā)達的三區(qū)為每年每畝500元,經(jīng)濟發(fā)展水平較低的三水、高明兩區(qū)每年每畝200元；在補償資金來源上,成都的補償資金來自于市、區(qū)縣兩級的新增建設(shè)用地有償使用費和土地出讓收入,佛山的資金則來自于區(qū)、鎮(zhèn)兩級一般財政收入；在補償資金使用方向上,成都規(guī)定,除10%用于農(nóng)業(yè)保險補貼外,其余90%主要用于承擔(dān)耕地保護責(zé)任農(nóng)戶的養(yǎng)老保險補貼,直接劃入農(nóng)民養(yǎng)老保險個人賬戶,明確提出保護基金“不能作為一種福利,由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在農(nóng)戶中平均分配”,而佛山基本農(nóng)田補貼的20%由村集體留作農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)專項基金,其余80%由農(nóng)戶自主決定使用方向。

隨著先行試點地區(qū)的帶動和示范,中國越來越多的地區(qū)開始探索建立耕地保護經(jīng)濟補償機制。探索耕地保護補償機制,激發(fā)相關(guān)主體參與耕地保護的自主性和積極性,已成為當(dāng)前中國土地管理的重大實踐、政策和科學(xué)理論問題之一。本文旨在對已有耕地保護補償研究文獻的技術(shù)路線和涉及的主要議題進行結(jié)構(gòu)性的總體把握?？v觀國內(nèi)外學(xué)界關(guān)于耕地保護補償問題研究的文獻,總體上可用“三條路線,兩個層面”予以概括?！叭龡l路線”是指從耕地保護補償?shù)睦碚撨壿嬁?學(xué)界采取的技術(shù)路線主要有三條：基于外部性內(nèi)部化原理的補償研究、基于發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移原理的補償研究和基于社會平均收益原理的補償研究?！皟蓚€層面”是指從已有研究涉及議題的層次看,主要包括耕地的區(qū)域補償研究和面向農(nóng)戶的補償研究。

2 技術(shù)路線及其理論邏輯

2.1 基于外部性內(nèi)部化原理的補償研究

學(xué)界已充分認識到,農(nóng)民利用耕地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn),農(nóng)業(yè)不僅具有生產(chǎn)功能,還具有穩(wěn)定就業(yè)、社會保障、國家糧食安全等社會功能,以及調(diào)節(jié)氣候、凈化環(huán)境、維持生物多樣等生態(tài)功能,但農(nóng)民卻無法通過市場以貨幣形式實現(xiàn)和獨占農(nóng)業(yè)所創(chuàng)造的經(jīng)濟、社會和生態(tài)效益,其他社會成員在免費享受著農(nóng)業(yè)的社會、生態(tài)效益輸出[3-4]?；诟剞r(nóng)業(yè)利用產(chǎn)生的外部性,對農(nóng)民保有與保護耕地給予相應(yīng)的經(jīng)濟補償,已成學(xué)界共識。

Pigou明確界定了外部性的內(nèi)涵,并提出對正外部性予以補貼、對負外部性課稅的 “庇古方式”[5]。Coase則提出了運用產(chǎn)權(quán)和市場的方法實現(xiàn)外部性內(nèi)部化[6]。在Pigou和Coase開創(chuàng)性研究影響下,學(xué)界對耕地保護外部性補償研究大致有政府補貼和產(chǎn)權(quán)交易兩種思路?；谡a貼思路的研究,大都著眼于耕地非市場價值評價,即對農(nóng)民利用耕地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所創(chuàng)造的無法通過市場實現(xiàn)的社會、生態(tài)價值進行評估,在此基礎(chǔ)上確定外部性補償標(biāo)準(zhǔn)。對耕地非市場價值評價,國外起步較早,主流方法有成本分析法(CAM)、特征價值法(HPM)、條件價值法(CVM)、旅行成本法(TCM)等。Dorfman、Banzhaf等運用CVM法對農(nóng)地保護中不同情形的非市場價值進行了評估[7-8]。在美、英、法、加等發(fā)達國家農(nóng)地非市場價值評估領(lǐng)域,CVM法有廣泛應(yīng)用。HPM法由Rosen創(chuàng)立,Nelson等運用HPM法對交通噪音污染損失等非市場價值進行了評估,Wilson運用HPM法分析了地表水生態(tài)系統(tǒng)的非市場價值[9-11]。TCM法則主要適用于評估具有娛樂、游憩或者休閑功能的資源環(huán)境價值。

近年來,國內(nèi)學(xué)者開始引進和探索耕地非市場價值評估的理論和方法,提出耕地資源價值包括經(jīng)濟價值、生態(tài)價值和社會價值[12],并有學(xué)者運用CVM法、綜合評價法等對中國耕地的非市場價值進行了卓有成效的評估研究[13-16],深化和發(fā)展了耕地資源價值重建、評估及補償?shù)乃悸泛头椒??；诋a(chǎn)權(quán)交易思路的研究,大部分學(xué)者認識到在耕地保護外部性問題上要求“誰受益,誰付費”的困難,主張增設(shè)耕地外部效益財產(chǎn)權(quán),并將這一權(quán)利賦予農(nóng)民,引入市場辦法,實現(xiàn)對耕地保護的外部性補償。孫海兵等提出界定與保障耕地外部效益財產(chǎn)權(quán)是未來農(nóng)地保護政策改進的選擇[17]。楊惠等認為,應(yīng)當(dāng)透過法律創(chuàng)設(shè)農(nóng)地外部效益財產(chǎn)權(quán),并對此財產(chǎn)權(quán)及農(nóng)地使用權(quán)給予明確界定與保障,由政府代理社會大眾進行必要的財產(chǎn)權(quán)交易[18]。

2.2 基于發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移原理的補償研究

在英美財產(chǎn)法的產(chǎn)權(quán)束概念中,土地發(fā)展權(quán)作為變更土地用途之權(quán)利,可從土地產(chǎn)權(quán)束中分離出來讓渡給他人,也可因分區(qū)管制受到限制,當(dāng)然也會隨著分區(qū)管制規(guī)則修訂或廢除而回歸土地所有者[19]。分區(qū)管制作為政府行使警察權(quán)的一種方式,不同于征收權(quán),通常情況下政府無須對因分區(qū)管制帶來的所有者不動產(chǎn)價值減損進行補償[20]。這樣,分區(qū)管制對不同地塊發(fā)展權(quán)作出不同限制,就導(dǎo)致了“意外收益—意外損失”困境,即被規(guī)劃為開發(fā)區(qū)塊的土地所有者獲得非個人努力帶來的收益,而其他所有者則面臨著潛在損失[21-22]。因此,在美國,當(dāng)土地分區(qū)規(guī)劃用于保護農(nóng)地、生態(tài)脆弱區(qū)、開敞空間等時,會隨政治壓力和選舉影響而改變,通常5—10年就會修訂一次,難以實現(xiàn)永久保護[23]。

針對分區(qū)管制的“意外收益—意外損失”困境,規(guī)劃部門和學(xué)界不斷探索更具公平和彈性的分區(qū)管制實施政策,發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移便應(yīng)運而生。在發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移探索中,受限制之發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移大都以項目方式進行,既可由發(fā)送區(qū)所有人轉(zhuǎn)讓給接收區(qū)土地所有者行使,也可由政府或非政府組織贖買而消滅,前者稱為發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓(TDRs),而后者則稱為發(fā)展權(quán)購買(PDRs)。無論是TDRs項目,還是PDRs項目,受限制的發(fā)展權(quán)均得到了補償。由于受補償之所有者永久失去了相應(yīng)發(fā)展權(quán),TDRs或PDRs項目下的農(nóng)地、生態(tài)脆弱區(qū)、開敞空間等就得到了永久保護。但是,PDRs受制于作為購買主體的政府或非政府組織財力而應(yīng)用受限,作為一種非經(jīng)濟補償方式,TDRs項目則大行其道。1968年,紐約市首次在地標(biāo)保護法案中引入密度轉(zhuǎn)讓機制[24]。20世紀(jì)80年代初,美國部分州開始啟動TDRs項目。到2007年,約有181個TDRs項目在33個州實施,受保護的農(nóng)地、自然保護區(qū)和開敞空間等多達300000英畝[25]。追蹤發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移的實踐,自20世紀(jì)70年代起,學(xué)術(shù)界對TDRs、PDRs等研究不斷深入和發(fā)展,形成了大量研究成果[26-29]。

國外發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓的實務(wù)和理論研究成果,引起中國學(xué)者將國外土地發(fā)展權(quán)制度引進到中國的濃厚興趣。從對發(fā)展權(quán)的認知及主張看,中國學(xué)者這一類研究主要有三個思路：一是基于產(chǎn)權(quán)束理念,認為發(fā)展權(quán)在國外是一項財產(chǎn)性權(quán)利,若需在中國“安家”,則理所當(dāng)然也應(yīng)作為一項財產(chǎn)性權(quán)利植入中國財產(chǎn)法律體系,有學(xué)者明確主張將其作為用益物權(quán)在物權(quán)法中明文增列,以健全中國土地權(quán)利體系[30-32]。這一思路的邏輯起點是所有權(quán)權(quán)能的可分離性,認為20世紀(jì)以來各國城市化加速推進和土地的大規(guī)模立體開發(fā)為發(fā)展權(quán)與所有權(quán)的分離奠定了社會條件,中國土地權(quán)利建設(shè)也應(yīng)主動適應(yīng)這一趨勢,反映動態(tài)性的土地權(quán)利變動,亟需設(shè)置發(fā)展權(quán)以規(guī)范空間維度的土地開發(fā)關(guān)系。二是基于土地增值收益公平分享的理念,將土地發(fā)展權(quán)和“農(nóng)地非農(nóng)化增值收益”等同起來,進而提出土地發(fā)展權(quán)歸屬問題,并進一步將其轉(zhuǎn)化和歸結(jié)為對土地增值收益分配問題的討論,提出了“漲價歸公”、“漲價歸私”、“私公兼顧”等不同主張[33-35]。這一思路的邏輯起點是將產(chǎn)權(quán)作為收益分配的依據(jù),提出發(fā)展權(quán)歸屬是解決農(nóng)地非農(nóng)化增值分配的關(guān)鍵。近年來,中國地方政府將土地用途管制和土地征收“捆綁”實施,攫取了大部分農(nóng)地非農(nóng)化增值收益,引發(fā)了農(nóng)民各種形式抗?fàn)?。這一思路的土地發(fā)展權(quán)研究通常以解決農(nóng)地非農(nóng)化增值收益分配問題為取向,認為農(nóng)民應(yīng)享有農(nóng)地發(fā)展權(quán),主張將發(fā)展權(quán)引入征地補償機制,提高補償標(biāo)準(zhǔn),以確保失地農(nóng)民“原有生活水平不降低,長遠生計有保障”。三是將國外發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移的理論和經(jīng)驗運用到中國土地規(guī)劃管理創(chuàng)新案例研究中,認為中國已經(jīng)出現(xiàn)了本土的發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移與交易創(chuàng)新模式[36-42]。這一思路的邏輯起點是行政管制,認為傳統(tǒng)的分區(qū)規(guī)劃與管制呈現(xiàn)“命令—控制”特征,缺乏對市場經(jīng)濟條件下動蕩復(fù)雜環(huán)境的適應(yīng)能力,需要將發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移作為規(guī)劃管理的一個市場性政策工具引進到中國最嚴格的耕地保護制度框架中,籍此實現(xiàn)中國土地用途管制、農(nóng)地非農(nóng)化管理和耕地保護制度的市場取向改進。

2.3 基于社會平均收益原理的補償研究

社會平均收益原理是指農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)勞動應(yīng)該得到社會平均工資,投資農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的資本也應(yīng)得到平均利潤。有相當(dāng)一部分耕地保護補償文獻多基于這一理論邏輯。胡靖提出糧食生產(chǎn)的機會成本遠遠大于其糧食生產(chǎn)所得,政府應(yīng)該依據(jù)對機會成本的補償來調(diào)動農(nóng)民的內(nèi)在積極性,調(diào)控糧食種植面積和產(chǎn)量,以保障糧食安全[43]。陳美球等的調(diào)查研究顯示,“種地不合算”、“投入回報低”是農(nóng)民耕地保護積極性偏低、希望耕地被征用的主要原因,并據(jù)此提出關(guān)注種植業(yè)的經(jīng)濟效益,進一步加大對“三農(nóng)”的扶持力度[44]。陳秧分等揭示多宜性耕地用途之間的邊際利潤差異是誘使耕地非糧化與非農(nóng)化的經(jīng)濟動因,進而提出通過設(shè)置耕地保護經(jīng)濟補償資金和改進糧食直補機制等途徑校正農(nóng)民的行為方式[45]。沿著這一技術(shù)路線的研究,筆者認為中國目前采取的糧食直補、良種和農(nóng)機補貼、農(nóng)資綜合直接補貼等農(nóng)業(yè)補貼政策,起到了促進糧食增產(chǎn)和農(nóng)民增收的效果,但是現(xiàn)行補貼政策仍存在一些問題,如補貼資金總量不足、補貼范圍小、補貼結(jié)構(gòu)不盡合理、資金分散降低激勵效果等。

3 主要議題及成果

3.1 區(qū)域補償研究

學(xué)界基于外部性和發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移等不同理論邏輯,對耕地保護的區(qū)域補償作了大量研究?；谕獠啃匝a償?shù)难芯空J為,耕地保護補償機制的建立首先面臨的一個重要問題,就是要區(qū)分耕地外部性價值的提供者和享受者,從而確定補償?shù)奶峁┓胶徒邮芊?明確區(qū)域補償關(guān)系。歐名豪等完成了國家自然基金資助項目“耕地保護的區(qū)域補償機制研究”,提出通過計算各地的耕地生產(chǎn)力和糧食消費量,根據(jù)糧食自給率來劃分出耕地赤字/盈余地區(qū)的思路,主張國家通過建立補償專項基金,耕地赤字地區(qū)以年租形式把耕地補償?shù)馁Y金劃轉(zhuǎn)國家財政耕地補償基金,補償基金再以財政轉(zhuǎn)移的方式把資金劃撥給耕地盈余區(qū)[45-48]。朱新華、曲福田將糧食的輸出/輸入情況以及糧食自給率作為衡量區(qū)域耕地資源外部性價值貢獻的標(biāo)準(zhǔn),以糧食安全為取向?qū)⒏乇Ｗo外部性的補償界定為糧食主銷區(qū)對糧食主產(chǎn)區(qū)的補償,并從補償主體、補償途徑、補償機制等方面較為系統(tǒng)探索,提出了開征機會成本稅、GDP增長提成和產(chǎn)銷區(qū)購銷合作等補償方案[49]。

基于發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移原理的區(qū)域補償研究[36-39],大都以建設(shè)用地指標(biāo)區(qū)際交易創(chuàng)新案例為觀察對象。這方面研究認為,現(xiàn)階段中國土地利用總體規(guī)劃和年度計劃對新增建設(shè)用地指標(biāo)由上到下在不同地區(qū)的分配,本質(zhì)上就是一種對農(nóng)地發(fā)展權(quán)進行區(qū)際配置的行為。近年來,浙江折抵建設(shè)用地指標(biāo)在不同地區(qū)之間的市場化調(diào)劑、基本農(nóng)田異地代保,以及國土資源部從 2006年開始在全國開展的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點等,都可以視為政府主導(dǎo)的農(nóng)地發(fā)展權(quán)在不同區(qū)域之間的交易和補償。

3.2 面向農(nóng)戶的補償研究

對保有保護耕地農(nóng)戶的補償研究所依據(jù)的理論邏輯,最主要的就是社會平均收益原理。此外,也有一些研究文獻基于發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移原理。譚淑豪等分析了不同類型農(nóng)戶的土地利用行為,發(fā)現(xiàn)農(nóng)戶是理性經(jīng)濟人,在進行農(nóng)業(yè)投入時與廠商一樣要進行“投入—產(chǎn)出”分析[50]。陳美球等從國家耕地政策、耕地征用意愿、耕地保護責(zé)任認識、耕地質(zhì)量保護投入等方面剖析了當(dāng)前農(nóng)戶的耕地保護積極性現(xiàn)狀[51],從勞動力、耕地經(jīng)濟效益、耕地資源稟賦三方面對農(nóng)戶耕地保護性投入意愿的影響因素進行系統(tǒng)研究[44],揭示了影響農(nóng)戶耕地保護性投入意愿的主要因素及行為機制。陳志剛等分析了不同經(jīng)濟發(fā)展地區(qū)農(nóng)戶對耕地保護補償標(biāo)準(zhǔn)的意愿及其影響機理,發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的農(nóng)戶對補償標(biāo)準(zhǔn)的要求明顯高于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)[52]。上述研究,背后隱藏的理論邏輯即是社會平均收益原理。王守軍等針對重慶“地票”案例的研究,則是從發(fā)展權(quán)的角度研究農(nóng)戶耕地保護補償問題[41-42],認為重慶“地票”交易通過將農(nóng)村集體建設(shè)用地或宅基地復(fù)墾為耕地,并將復(fù)墾出的耕地以“地票”的形式出售給城鎮(zhèn),“地票”接受區(qū)就獲得比原來更高的開發(fā)強度,而“地票”發(fā)送(出售)區(qū)則受到嚴格的開發(fā)限制。農(nóng)村和農(nóng)民通過“地票”交易獲得收益,實現(xiàn)了對原建設(shè)用地復(fù)墾成本以及保有保護復(fù)墾耕地的補償。

4 評論及前瞻

4.1 簡要的評論

本文旨在對已有耕地保護補償研究文獻的技術(shù)路線和涉及的主要議題進行一個結(jié)構(gòu)性的總體把握,揭示該項研究的脈絡(luò)演變及趨勢,以期為耕地保護補償研究在方法論和范式上的改進提供線索。本文梳理大量文獻概括提煉出來的 “三條路線、兩個層面”的研究格局特征,這樣一種總體性、結(jié)構(gòu)性的把握和透視,難免會掛一漏萬,使一些有價值的文獻可能因為本文的目標(biāo)所限而無法進入視野。特別是就每個具體研究成果而言,學(xué)者有時并不追求理論邏輯和議題的純粹性、單一性,有的甚至傾向?qū)⒉煌睦碚撨壿?、不同層面的議題交織在一起。如陳會廣等總結(jié)了耕地保護補償?shù)摹巴獠啃岳碚摗?、“公共物品理論”、“可持續(xù)發(fā)展理論”和“生態(tài)服務(wù)功能理論”等4大理論基礎(chǔ),以及“公共財政轉(zhuǎn)移支付與代際補償”和“土地開發(fā)(發(fā)展)權(quán)轉(zhuǎn)移與交易”兩個補償機制[53]。姜廣輝等將“耕地多功能外溢”和“耕地保護的巨大機會成本”兩個方面結(jié)合在一起探索補償機制[54]。

總體上看,已有研究在如下方面取得了積極進展：(1)建立耕地保護補償機制已成共識,已有研究對建立耕地保護經(jīng)濟補償機制的必要性、緊迫性進行了充分的論述；(2)學(xué)界已從多學(xué)科、多角度對耕地保護補償?shù)睦碚撨壿?、機制及相應(yīng)的補償標(biāo)準(zhǔn)、補償資金來源、補償方式等進行了廣泛探索,為本項研究的進一步深入奠定了基礎(chǔ)；(3)學(xué)界關(guān)于耕地保護補償?shù)难芯砍晒?已經(jīng)在國家政策層面引起了反響。2011年7月20日,國務(wù)院常務(wù)會議研究部署加強土地管理的重點工作,提出開展建立耕地保護補償機制試點。

已有研究的薄弱之處主要表現(xiàn)為：(1)沒有對耕地保護涉及的損益關(guān)系進行分類和定性,沒能清晰揭示不同類型損益關(guān)系的性質(zhì)、補償依據(jù)和補償機制之間的對應(yīng)關(guān)系,如有的文獻把農(nóng)業(yè)多功能性和耕地多功能性交織在一起,把農(nóng)業(yè)保護和農(nóng)地保護交織在一起,把農(nóng)業(yè)補貼和耕地保護補償交織在一起,從而所提出的補償方案和政策建議缺乏針對性和可操作性；(2)面向保有保護耕地農(nóng)戶的補償研究還很薄弱,尤其是對保有耕地農(nóng)戶發(fā)展權(quán)的補償問題基本上還沒有開展充分的討論。

4.2 研究趨勢展望

(1)細究耕地保護涉及的損益關(guān)系類型及性質(zhì)。耕地保護涉及的損益關(guān)系具有復(fù)雜性、多面性和異質(zhì)性。由外部性導(dǎo)致的耕地保護損益關(guān)系,突出特點是農(nóng)業(yè)經(jīng)營者免費為其他社會成員提供社會安全和生態(tài)產(chǎn)品,其根源在于耕地利用和農(nóng)業(yè)的自然屬性；基于社會平均收益訴求的耕地保護損益關(guān)系,突出特點是農(nóng)業(yè)勞動者平均工資和農(nóng)業(yè)投資平均利潤遠低于社會平均收益水平,其根源在于農(nóng)業(yè)是一個傳統(tǒng)弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)；由發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移導(dǎo)致的耕地保護損益關(guān)系,突出特點是“意外收益—意外損失”,其根源在于土地用途分區(qū)管制。此外,在區(qū)域補償層面和面向農(nóng)戶補償層面,耕地保護涉及的損益關(guān)系也有很大差別。面對耕地保護涉及的不同性質(zhì)、不同層面的損益關(guān)系,不同目標(biāo)取向的耕地保護經(jīng)濟補償政策的理論邏輯也就不會相同,從而其補償主體、補償機制和補償標(biāo)準(zhǔn)也就差異迥然。進一步界定、細分耕地保護涉及的損益關(guān)系的性質(zhì)和類型,追究不同類型損益關(guān)系、不同層面損益關(guān)系發(fā)生的原因、機制和特點,引進耕地保護研究的新方法、新范式,是推動耕地保護補償研究走向深入的重要一步。

(2)要將農(nóng)業(yè)保護(農(nóng)業(yè)補貼政策)與耕地保護補償在研究范式上區(qū)隔開來。對于外部性導(dǎo)致的耕地保護損益關(guān)系,由于無法甄別與受損者對應(yīng)的受益者及其受益量,若要實現(xiàn)對農(nóng)業(yè)的保護,最終得由公共財政“埋單”；針對于農(nóng)業(yè)勞動者工資和農(nóng)業(yè)投資利潤低于社會平均收益水平問題,國家應(yīng)基于確保糧食安全的戰(zhàn)略考量,對農(nóng)業(yè)勞動者工資與社會平均工資、農(nóng)業(yè)投資利潤與社會投資平均利潤之間的差額進行政策性補貼,最終也須由公共財政“埋單”。因此,基于外部性內(nèi)部化和社會平均收益原理的耕地保護補償研究,應(yīng)將其納入農(nóng)業(yè)保護與補貼政策研究的范疇。對于因土地用途管制而導(dǎo)致發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移,由于通?？梢杂^察到明確、對應(yīng)的“受損者(區(qū))—收益者(區(qū))”,甚至“受損—收益”的價值流量在一定程度上也可以觀察和計量,從而迥異于外部性和社會平均收益訴求導(dǎo)致的耕地保護損益關(guān)系,可以實現(xiàn)由受益者(區(qū))對受損者(區(qū))的直接補償。因此,發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移導(dǎo)致的損益關(guān)系才是耕地保護補償研究的真問題。

(3)要強化面向保有保護耕地農(nóng)戶的補償研究。農(nóng)戶是其承包的每一塊耕地的直接使用者,在耕地數(shù)量和質(zhì)量保護中發(fā)揮著重要作用,尤其在耕地質(zhì)量的保護上,農(nóng)戶更是關(guān)鍵主體[44]。在快速工業(yè)化、城市化背景下,農(nóng)業(yè)用地向建設(shè)用地轉(zhuǎn)化的利益驅(qū)動對農(nóng)戶而言是巨大的。當(dāng)前中國土地管理制度還沒能建構(gòu)農(nóng)戶耕地保護的內(nèi)在動力機制,無法遏止農(nóng)戶對耕地非糧化、非農(nóng)化的期望。因此,盡快探索和建立面向農(nóng)戶的耕地保護補償機制,是中國耕地保護補償研究的不可或缺的內(nèi)容。

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