■梁 然〔司法部勞動(dòng)教養(yǎng)管理局(戒毒管理局)副局長(zhǎng)〕

《中華人民共和國(guó)監(jiān)獄法》(以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)獄法》)的修改，是我國(guó)監(jiān)獄法制建設(shè)的一件大事。2012年年初，國(guó)務(wù)院法制辦和司法部已經(jīng)將《監(jiān)獄法》的修改列入立法計(jì)劃。這需要我們立足監(jiān)獄工作實(shí)際，統(tǒng)籌考慮國(guó)家現(xiàn)行刑事法律政策，吸收借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，積極研究《監(jiān)獄法》中的相關(guān)理論和實(shí)際問題，為《監(jiān)獄法》的修改完善提供有益的參考和借鑒。

一、《監(jiān)獄法》修改的必要性

全國(guó)人大常委會(huì)1994年12月29日審議通過的我國(guó)第一部《監(jiān)獄法》，是新中國(guó)成立45年監(jiān)獄法制建設(shè)和發(fā)展成果的集中體現(xiàn)。18年來(lái)，在黨中央、國(guó)務(wù)院的高度重視和正確領(lǐng)導(dǎo)下，全國(guó)司法行政機(jī)關(guān)和監(jiān)獄系統(tǒng)認(rèn)真貫徹實(shí)施《監(jiān)獄法》，堅(jiān)持“懲罰與改造相結(jié)合、以改造人為宗旨”的監(jiān)獄工作方針，堅(jiān)持依法治監(jiān)，加強(qiáng)罪犯教育改造，狠抓監(jiān)獄安全，推進(jìn)改革發(fā)展，為維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定作出了積極貢獻(xiàn)。

雖然《監(jiān)獄法》的貫徹實(shí)施取得了巨大的成績(jī)，但當(dāng)前《監(jiān)獄法》實(shí)施和監(jiān)獄工作中仍然面臨一些困難和問題。如維護(hù)監(jiān)獄安全穩(wěn)定社會(huì)治安形勢(shì)依然嚴(yán)峻，監(jiān)管改造壓力不斷加大;影響制約教育改造工作的因素依然存在，改造實(shí)際成效有待進(jìn)一步提高;部分監(jiān)獄人民警察政治業(yè)務(wù)素質(zhì)還不能完全適應(yīng)監(jiān)獄工作需要，隊(duì)伍建設(shè)有待進(jìn)一步加強(qiáng)。這些問題的產(chǎn)生原因十分復(fù)雜，既有歷史的因素，也有當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀現(xiàn)實(shí)因素。其中監(jiān)獄法制建設(shè)不夠健全完善，已經(jīng)成為當(dāng)前影響和制約監(jiān)獄工作改革發(fā)展的一個(gè)重要因素。

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和民主法制建設(shè)的快速發(fā)展，黨和人民對(duì)監(jiān)獄工作提出了更高的期望和要求，監(jiān)獄環(huán)境發(fā)生了深刻變化，監(jiān)獄工作實(shí)踐中的新情況新問題也不斷產(chǎn)生，現(xiàn)行《監(jiān)獄法》中的一些規(guī)定已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前形勢(shì)和發(fā)展需要。近年來(lái)，社會(huì)上以及監(jiān)獄理論和實(shí)務(wù)部門要求修改《監(jiān)獄法》的呼聲越來(lái)越高，突出反映在以下幾個(gè)方面。

(一)解決現(xiàn)實(shí)法律沖突的需要

從1994年《監(jiān)獄法》頒布實(shí)施以來(lái)，與之密切相關(guān)的《刑法》和《刑事訴訟法》已經(jīng)進(jìn)行了若干次修改。1997年3月我國(guó)《刑法》修訂后，從1999年至2011年，全國(guó)人大常委會(huì)先后頒布施行了八個(gè)刑法修正案，對(duì)刑罰結(jié)構(gòu)作出重大調(diào)整;我國(guó)《刑事訴訟法》也分別于1996年和2012年3月進(jìn)行了兩次重大修訂。這兩部刑事基本法律的修改對(duì)涉及監(jiān)獄工作的一些內(nèi)容進(jìn)行了調(diào)整。如《刑法》中關(guān)于假釋對(duì)象范圍、《刑事訴訟法》中關(guān)于暫予監(jiān)外執(zhí)行的原判刑罰等都進(jìn)行了修改，這就形成了現(xiàn)行《監(jiān)獄法》的有關(guān)規(guī)定與之發(fā)生沖突。因此，《監(jiān)獄法》應(yīng)當(dāng)根據(jù)《憲法》 《刑法》以及其他法律內(nèi)容的變化作出相應(yīng)的修改，以解決法律銜接和沖突問題。

(二)解決監(jiān)獄執(zhí)法難點(diǎn)問題的需要

隨著監(jiān)獄工作自身不斷發(fā)展，執(zhí)法規(guī)范化與“依法、嚴(yán)格、科學(xué)、文明”管理的要求越來(lái)越高，同時(shí)監(jiān)獄工作的外部環(huán)境也發(fā)生了深刻變化，廣大人民群眾對(duì)監(jiān)獄公正、文明、廉潔執(zhí)法非常關(guān)注。這內(nèi)外兩方面的因素，使監(jiān)獄在行刑實(shí)踐中遇到諸多新情況、新問題。《監(jiān)獄法》部分條文規(guī)定得過于原則，導(dǎo)致監(jiān)獄一些具體執(zhí)法活動(dòng)無(wú)法操作，不僅加大了執(zhí)法的難度，還可能引發(fā)法律糾紛，有失行刑的公平正義，削弱乃至喪失行刑的正義性與權(quán)威性。這成為監(jiān)獄執(zhí)法目前面臨的難點(diǎn)之一。監(jiān)獄一線工作者要求進(jìn)行細(xì)化修改的呼聲很高，如監(jiān)獄與公安機(jī)關(guān)在追捕脫逃罪犯中分工與責(zé)任的劃分，罪犯死亡處理程序等問題，亟需將此類問題作出更加明確、更加具體的規(guī)定，以更好地為解決現(xiàn)實(shí)矛盾提供法律依據(jù)，增強(qiáng)其現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)性和具體操作性。

(三)及時(shí)鞏固改革成果的需要

《監(jiān)獄法》自頒布施行以來(lái)，我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)生了巨大變化，司法體制和機(jī)制也歷經(jīng)了重大改革與變化。這些年來(lái)，全國(guó)監(jiān)獄系統(tǒng)全面推進(jìn)了監(jiān)獄體制改革、布局調(diào)整和信息化建設(shè)，取得了很大的成效，有力地促進(jìn)了監(jiān)獄工作的發(fā)展，部分改革成果如監(jiān)獄經(jīng)費(fèi)的“全額保障”及“動(dòng)態(tài)增長(zhǎng)機(jī)制”、以及“監(jiān)獄企業(yè)”的定位等問題，對(duì)于監(jiān)獄工作都具有很大的現(xiàn)實(shí)意義。同時(shí)近年來(lái)，各地在改造罪犯的方法和手段上積極進(jìn)行探索創(chuàng)新，積累了不少好的經(jīng)驗(yàn)，如對(duì)罪犯進(jìn)行心理健康教育和心理咨詢活動(dòng)，對(duì)于罪犯的改造十分有效。對(duì)于上述各種改革創(chuàng)新的工作成果，亟需以法律的形式予以確認(rèn)與鞏固，使之發(fā)揮更大的作用。

(四)吸收借鑒國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)的需要

隨著改革開放的逐步深入和國(guó)際司法交流的日益頻繁，我國(guó)監(jiān)獄工作者對(duì)國(guó)際行刑發(fā)展趨勢(shì)和國(guó)外監(jiān)獄工作情況，有了更加全面的了解和更加深入的研究。一些先進(jìn)的、成功的監(jiān)獄矯正經(jīng)驗(yàn)成果，在我國(guó)監(jiān)獄工作實(shí)踐中進(jìn)行了初步借鑒和嘗試，并取得了良好效果。我國(guó)《監(jiān)獄法》很有必要對(duì)其中一些成熟的、有益的方式方法，如監(jiān)獄戒備等級(jí)分類、對(duì)罪犯實(shí)行“分級(jí)處遇”等，根據(jù)我國(guó)國(guó)情進(jìn)行合理吸收。

鑒于修改《監(jiān)獄法》是一項(xiàng)嚴(yán)肅的立法活動(dòng)，必須充分考慮我國(guó)刑罰執(zhí)行工作的實(shí)際狀況和發(fā)展需要。這次修改應(yīng)該按照實(shí)事求是、有什么問題解決什么問題的思路，確定一條總的修改原則:維持現(xiàn)有框架結(jié)構(gòu)，修改完善部分條文。就是在保持現(xiàn)行《監(jiān)獄法》體例框架結(jié)構(gòu)不變的基礎(chǔ)上，對(duì)部分條文內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整，對(duì)不符合現(xiàn)實(shí)情況或具有法律沖突的條款進(jìn)行修改，對(duì)于規(guī)定過于原則的法條進(jìn)行細(xì)化，同時(shí)充分吸收監(jiān)獄改革成果等，補(bǔ)充增加一部分條款。

二、《監(jiān)獄法》修改中需要重點(diǎn)解決的問題

(一)與其他法律的沖突和銜接問題

2012年10月26日，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)作出《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)監(jiān)獄法〉的決定》，分別就《監(jiān)獄法》第十五條第二款、第十七條、第二十七條、第二十八條、第三十三條第二款、第三十四條第二款、第六十條等七個(gè)條款內(nèi)容進(jìn)行了修改，解決了兩部法律之間關(guān)于罪犯由看守所代為執(zhí)行、罪犯收監(jiān)、暫予監(jiān)外執(zhí)行罪犯的執(zhí)行機(jī)關(guān)和收監(jiān)程序、假釋執(zhí)行、又犯罪公訴等規(guī)定的銜接問題。但該決定畢竟是對(duì)《監(jiān)獄法》的局部修改，其他相關(guān)法律沖突問題應(yīng)該在全面修改《監(jiān)獄法》時(shí)，一并加以解決。

1、假釋的對(duì)象范圍。《監(jiān)獄法》規(guī)定的假釋對(duì)象范圍與《刑法》規(guī)定的假釋對(duì)象范圍不一致?！侗O(jiān)獄法》第32 條對(duì)假釋對(duì)象范圍作了一般性規(guī)定，即“被判處無(wú)期徒刑、有期徒刑的罪犯，符合法律規(guī)定的假釋條件的”。但是，1997年修訂的《刑法》第81 條第2款，則對(duì)假釋對(duì)象的范圍進(jìn)行了限制性的規(guī)定，“對(duì)累犯以及因殺人、爆炸、搶劫、強(qiáng)奸、綁架等暴力性犯罪被判處十年以上有期徒刑、無(wú)期徒刑的犯罪分子，不得假釋?！痹谛薷摹侗O(jiān)獄法》時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮《刑法》的這個(gè)變化，進(jìn)行相應(yīng)地調(diào)整，以便與《刑法》保持一致。

因此，建議《監(jiān)獄法》第32 條在修改時(shí)增加一款假釋對(duì)象范圍的限制性規(guī)定，作為本條的第2 款，即“對(duì)累犯以及因殺人、爆炸、搶劫、強(qiáng)奸、綁架等暴力性犯罪被判處十年以上有期徒刑、無(wú)期徒刑的犯罪分子，不得假釋?！?/p>

2、關(guān)于又犯罪的處理。又犯罪是指罪犯在服刑期間進(jìn)行的新的犯罪行為?！侗O(jiān)獄法》第59 條規(guī)定，“罪犯在服刑期間故意犯罪的，依法從重處罰。”這是一條越位的規(guī)定。對(duì)罪犯在服刑期間故意犯罪的，“依法從重處罰”應(yīng)該是對(duì)量刑原則的規(guī)定，本來(lái)應(yīng)該規(guī)定在《刑法》當(dāng)中，盡管《刑法》中沒有規(guī)定對(duì)此類犯罪從重處罰的量刑原則，且不論其是否合理，但不應(yīng)當(dāng)出現(xiàn)在《監(jiān)獄法》當(dāng)中，這是越位的規(guī)定。因?yàn)?，《監(jiān)獄法》是調(diào)整監(jiān)獄的刑罰執(zhí)行工作的法律，該法第1條明確規(guī)定，“為了正確執(zhí)行刑罰，懲罰和改造罪犯，預(yù)防和減少犯罪，根據(jù)憲法，制定本法?！钡?，該法第59 條卻規(guī)定了《刑法》應(yīng)當(dāng)規(guī)定的內(nèi)容。同時(shí)，《刑法》第71 條對(duì)此類犯罪的處罰是這樣規(guī)定的:“判決宣告以后，刑罰執(zhí)行完畢以前，被判刑的犯罪分子又犯罪的，應(yīng)當(dāng)對(duì)新犯的罪作出判決，把前罪沒有執(zhí)行的刑罰和后罪所判處的刑罰，依照本法第69 條的規(guī)定，決定執(zhí)行的刑罰。”從這一條的規(guī)定中可以看出，其中并沒有體現(xiàn)從重處罰的精神。根據(jù)一般的法律原則，下位法的規(guī)定不得違反上位法的規(guī)定，《監(jiān)獄法》第59 條的越位規(guī)定，已經(jīng)違反了下位法與上位法關(guān)系的原則。

因此，建議將第59 條修改為:“罪犯在服刑期間又犯罪的，依法進(jìn)行處罰。”

3、關(guān)于罪犯釋放的情形。 《監(jiān)獄法》第35 條規(guī)定:“罪犯服刑期滿，監(jiān)獄應(yīng)當(dāng)按期釋放并發(fā)給釋放證明書。”根據(jù)這條規(guī)定，罪犯釋放只有一種情形，那就是刑滿釋放。但是，根據(jù)《憲法》第67 條、第80 條的規(guī)定，我國(guó)還存在對(duì)罪犯的“特赦制度”，在《刑法》第65 條、第66 條(關(guān)于累犯的規(guī)定)和《刑事訴訟法》第15 條(關(guān)于不追究刑事責(zé)任情形的規(guī)定)也有關(guān)于特赦或赦免的規(guī)定。因此，我國(guó)罪犯的釋放還應(yīng)當(dāng)有“特赦”這種情形。特赦的對(duì)象，主要應(yīng)當(dāng)是在監(jiān)獄中服刑的罪犯。盡管在新中國(guó)的刑事司法實(shí)踐中，特赦的情況十分鮮見，從1975年以前新中國(guó)僅有的7 次特赦來(lái)看，被特赦的罪犯都是在監(jiān)獄(戰(zhàn)犯管理所)中服刑的罪犯。作為規(guī)范監(jiān)獄工作的專門法律《監(jiān)獄法》，對(duì)于特赦問題沒有任何規(guī)定，這不能不說是個(gè)失誤。在修改《監(jiān)獄法》的過程中，應(yīng)當(dāng)完善這方面的規(guī)定。

建議在《監(jiān)獄法》第35 條增加第二款:“對(duì)于被特赦的罪犯的釋放，參照服刑期滿罪犯的釋放執(zhí)行。”

4、關(guān)于警械的概念。警械是指警察履行職責(zé)時(shí)按照規(guī)定裝備并依法使用的警棍、催淚彈、高壓水槍、特種防爆槍、手銬、腳鐐、警繩等警用專門器械。《監(jiān)獄法》第45 條對(duì)警械的使用作了規(guī)定，即“監(jiān)獄遇有下列情形之一的，可以使用戒具:(一)罪犯有脫逃行為的;(二)罪犯有使用暴力行為的;(三)罪犯正在押解途中的;(四)罪犯有其他危險(xiǎn)行為需要采取防范措施的。前款所列情形消失后，應(yīng)當(dāng)停止使用戒具?！北緱l中的戒具就是指警械。而1995年頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)人民警察法》和1996年頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)人民警察使用警械和武器條例》，均統(tǒng)一使用了“警械”的概念。根據(jù)“后法優(yōu)于前法”的一般法律原則，修改后的《監(jiān)獄法》也應(yīng)該統(tǒng)一使用“警械”的概念。

因此，建議將《監(jiān)獄法》第45 條修改為:“監(jiān)獄遇有下列情形之一的，可以使用警械:(一)罪犯有脫逃行為的;(二)罪犯有使用暴力行為的;(三)罪犯正在押解途中的;(四)罪犯有其他危險(xiǎn)行為需要采取防范措施的。前款所列情形消失后，應(yīng)當(dāng)停止使用警械?！?/p>

(二)關(guān)于執(zhí)法中的難點(diǎn)問題

從當(dāng)前監(jiān)獄執(zhí)法實(shí)踐來(lái)看，應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)情和實(shí)際工作需要并合理借鑒國(guó)際行刑先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，重點(diǎn)關(guān)注和解決好以下幾個(gè)問題:

1、關(guān)于罪犯分級(jí)處遇。分級(jí)處遇制度源于西方監(jiān)獄矯正界20世紀(jì)后在獄制改革過程中普遍實(shí)行的累進(jìn)處遇制。20世紀(jì)80年代以后，我國(guó)監(jiān)獄工作實(shí)踐中，對(duì)累進(jìn)處遇制進(jìn)行了充分的借鑒。在我國(guó)，分級(jí)處遇是指監(jiān)獄在根據(jù)被判處剝奪自由刑的犯罪分子的犯罪類型、刑罰種類、實(shí)施橫向分押和分類管理的基礎(chǔ)上，主要依據(jù)對(duì)他們的認(rèn)罪悔改表現(xiàn)、主觀惡習(xí)矯正程度和服刑改造階段等的考核、獎(jiǎng)懲情況，實(shí)行縱向動(dòng)態(tài)的從寬管理、常規(guī)管理(即普通管理)和從嚴(yán)管理制度①朱崇武等著: 《中國(guó)監(jiān)獄罪犯行刑分級(jí)處遇研究》，華東師范大學(xué)出版社1996 版，第173 頁(yè)。。其目的在于體現(xiàn)區(qū)別對(duì)待的政策，發(fā)揮管理的引導(dǎo)作用和激勵(lì)作用。監(jiān)獄可以根據(jù)罪犯改造表現(xiàn)分押管理，實(shí)施不同處遇。具體分為從嚴(yán)管理、普通管理、從寬管理三個(gè)等級(jí)，針對(duì)危險(xiǎn)性不同的犯罪人，實(shí)行區(qū)別對(duì)待。分級(jí)處遇是動(dòng)態(tài)的，改造良好即可晉級(jí)，獲得優(yōu)待;反之，則會(huì)被降級(jí)，受到更加嚴(yán)格的管理。

對(duì)罪犯實(shí)行分級(jí)處遇是監(jiān)獄在自身職責(zé)范圍內(nèi)貫徹寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事政策的有效手段。根據(jù)罪犯的日常表現(xiàn)及考核結(jié)果，對(duì)其實(shí)行分級(jí)處遇。在日常管理、會(huì)見通訊、文體活動(dòng)等方面分別施以不同的處遇，對(duì)于調(diào)動(dòng)罪犯的改造積極性、體現(xiàn)寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策具有十分重要的意義，在實(shí)際管理罪犯中也取得了非常顯著的成效。1994年《監(jiān)獄法》第四章第一節(jié)第39 條對(duì)分押分管作了相應(yīng)的規(guī)定，雖然在第二款中也規(guī)定了“監(jiān)獄根據(jù)罪犯的犯罪類型、刑罰種類、刑期、改造表現(xiàn)等情況，對(duì)罪犯實(shí)行分別關(guān)押，采取不同方式管理”，含有分級(jí)處遇管理的部分內(nèi)容，但畢竟不夠明確，不夠全面。因此有必要在修改監(jiān)獄法時(shí)，對(duì)分級(jí)處遇制度這一行之有效的做法予以完善。

因此，建議將《監(jiān)獄法》第四章第一節(jié)標(biāo)題“分押分管”修改為“分押分管 分級(jí)處遇”;將第第三十九條第二款修改為: “監(jiān)獄根據(jù)罪犯的犯罪類型、刑罰種類、刑期、改造表現(xiàn)等情況，對(duì)罪犯實(shí)行分別關(guān)押，采取不同方式管理，實(shí)行分級(jí)處遇?！?/p>

2、關(guān)于脫逃罪犯追捕。罪犯脫逃的抓捕問題，現(xiàn)行《監(jiān)獄法》原規(guī)定比較原則，監(jiān)獄在工作實(shí)踐中很難把握，不利于這個(gè)問題的恰當(dāng)解決。 《監(jiān)獄法》第42 條規(guī)定:“監(jiān)獄發(fā)現(xiàn)在押罪犯脫逃，應(yīng)當(dāng)即時(shí)將其抓獲，不能即時(shí)抓獲的，應(yīng)當(dāng)立即通知公安機(jī)關(guān)，由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)追捕，監(jiān)獄密切配合。”這一條規(guī)定存在三方面的問題:一是“即時(shí)”的表述存在問題?！凹磿r(shí)”是一個(gè)含糊的詞語(yǔ)，沒有明確的時(shí)間界限。二是“公安機(jī)關(guān)”不明確。究竟是指監(jiān)獄所在地的公安機(jī)關(guān)，還是罪犯戶籍所在地或者犯罪前常住地的公安機(jī)關(guān)，或者是其他公安機(jī)關(guān)?三是沒有涉及到監(jiān)督檢查問題。監(jiān)獄發(fā)生罪犯脫逃行為，是重大的監(jiān)管安全事件，駐監(jiān)檢察部門應(yīng)當(dāng)了解情況，及時(shí)進(jìn)行監(jiān)督檢查。由于職能與社會(huì)分工不同，在監(jiān)獄工作實(shí)踐中，監(jiān)獄追捕逃犯受到諸多限制，在一些追逃案件中效果不是很理想?？紤]到脫逃罪犯有可能流竄社會(huì)作案，造成社會(huì)危害，如果公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)盡快介入，將有利于提高追捕成功率，有利于監(jiān)管安全事故的妥善處理。

因此，建議將《監(jiān)獄法》第42 條修改為:“監(jiān)獄發(fā)現(xiàn)在押罪犯脫逃，應(yīng)當(dāng)立即將其抓獲，并將情況通知駐監(jiān)檢察部門;不能在1 小時(shí)內(nèi)抓獲脫逃罪犯的，應(yīng)當(dāng)立即通知監(jiān)獄所在地的公安機(jī)關(guān)，由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)追捕，監(jiān)獄密切配合?！?/p>

3、關(guān)于罪犯生活衛(wèi)生。罪犯的健康權(quán)是罪犯的基本權(quán)利，應(yīng)該得到切實(shí)的尊重和保護(hù)。目前，罪犯疾病治療費(fèi)用問題是困擾監(jiān)獄實(shí)際工作的一個(gè)重要問題，雖然國(guó)家財(cái)政對(duì)罪犯的醫(yī)療費(fèi)用有專門科目，但是標(biāo)準(zhǔn)過低、難以滿足罪犯醫(yī)療的需要，增加了監(jiān)獄的負(fù)擔(dān)，更不利于罪犯合法權(quán)利的保障。為了解決此問題，根據(jù)國(guó)家《關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》關(guān)于基本醫(yī)療保障制度要全面覆蓋到城鄉(xiāng)居民， “實(shí)現(xiàn)人人享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，提高全民健康水平”的精神，應(yīng)當(dāng)將罪犯的疾病防控納入社會(huì)疾病防控體系，同時(shí)將罪犯的醫(yī)療費(fèi)用納入“基本醫(yī)療保障體系”，國(guó)家承擔(dān)罪犯納入“醫(yī)保”的相關(guān)費(fèi)用。

因此，建議將《監(jiān)獄法》第54 條修改為:“監(jiān)獄應(yīng)當(dāng)設(shè)立醫(yī)療機(jī)構(gòu)和生活、衛(wèi)生設(shè)施，建立罪犯生活、衛(wèi)生制度。罪犯的疾病預(yù)防控制工作應(yīng)當(dāng)納入監(jiān)獄所在地疾病預(yù)防控制部門的工作規(guī)劃和計(jì)劃。罪犯的醫(yī)療保障應(yīng)當(dāng)納入社會(huì)基本醫(yī)療保障體系?！?/p>

4、關(guān)于罪犯死亡處理。近年來(lái)，罪犯死亡處理已成為困擾監(jiān)獄執(zhí)法的難題。罪犯家屬不認(rèn)可鑒定結(jié)果、要求重新鑒定，或者拒絕火化尸體，與監(jiān)獄發(fā)生法律糾紛的情況時(shí)有發(fā)生。由于《監(jiān)獄法》第55 條對(duì)罪犯死亡處理的規(guī)定過于原則，操作性、約束性不強(qiáng)，實(shí)踐中對(duì)此類問題處理難度很大，在修改《監(jiān)獄法》時(shí)應(yīng)將原條文作較大幅度的修改，增加死亡鑒定程序、時(shí)限及尸體處理的規(guī)定，以求較好地解決現(xiàn)實(shí)中的此類問題。

因此，建議將《監(jiān)獄法》第55 條修改為:“罪犯在服刑期間死亡的，監(jiān)獄應(yīng)當(dāng)立即通知罪犯家屬和人民檢察院、人民法院。罪犯因病死亡的，由監(jiān)獄作出醫(yī)療鑒定，并將鑒定意見書面通知罪犯家屬和人民檢察院。人民檢察院對(duì)監(jiān)獄的醫(yī)療鑒定有疑義的，可以重新對(duì)死亡原因作出鑒定。罪犯家屬有疑義的，可以在三日內(nèi)向人民檢察院提出鑒定申請(qǐng)，人民檢察院應(yīng)當(dāng)對(duì)罪犯死亡原因作出鑒定，并及時(shí)將鑒定意見書面通知監(jiān)獄和罪犯家屬。罪犯非正常死亡的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)立即檢驗(yàn)，對(duì)死亡原因作出鑒定。

監(jiān)獄或罪犯家屬對(duì)人民檢察院作出的鑒定意見有疑義的，可以在接到通知后三日內(nèi)向上一級(jí)人民檢察院提請(qǐng)重新鑒定。

對(duì)監(jiān)獄、人民檢察院的鑒定意見無(wú)疑義或經(jīng)上一級(jí)人民檢察院重新鑒定的，鑒定意見出具后，尸體應(yīng)當(dāng)在當(dāng)?shù)鼗鸹Ｉ贁?shù)民族罪犯死亡后，尸體可以按照民族風(fēng)俗習(xí)慣處理?！?/p>

5、關(guān)于心理健康教育。在我國(guó)的監(jiān)獄工作實(shí)踐中，對(duì)罪犯的心理健康教育就是對(duì)罪犯的心理矯治，是指利用心理學(xué)原理和方法調(diào)整罪犯心理和行為并促使其發(fā)生積極變化的活動(dòng)。相當(dāng)一部分罪犯之所以犯罪，心理問題是一個(gè)重要因素，同時(shí)由于監(jiān)獄特殊的封閉環(huán)境，也容易使罪犯產(chǎn)生拘禁性的心理問題，因此對(duì)罪犯開展心理健康教育等工作對(duì)穩(wěn)定罪犯改造情緒、確保監(jiān)獄安全、提高改造效果、使之順利回歸社會(huì)具有重要意義。從20世紀(jì)80年代末期開始，對(duì)罪犯的心理矯治工作在我國(guó)的很多監(jiān)獄中開展起來(lái)。目前心理健康教育和心理咨詢活動(dòng)已經(jīng)成為許多監(jiān)獄教育改造罪犯的一項(xiàng)重要內(nèi)容和方法，在疏導(dǎo)罪犯的情緒、轉(zhuǎn)變罪犯的態(tài)度、矯正罪犯的行為等方面，發(fā)揮了積極的作用。為了豐富和拓展教育改造手段，強(qiáng)化教育改造效果，有必要在修改《監(jiān)獄法》時(shí)，增加對(duì)罪犯心理健康教育的規(guī)定。

因此，建議將《監(jiān)獄法》第4 條修改為: “監(jiān)獄對(duì)罪犯應(yīng)當(dāng)依法監(jiān)管，根據(jù)改造罪犯的需要，組織罪犯從事生產(chǎn)勞動(dòng)，對(duì)罪犯進(jìn)行思想教育、文化教育、技術(shù)教育和心理健康教育?！痹凇侗O(jiān)獄法》第64 之后增加一條:“監(jiān)獄應(yīng)當(dāng)對(duì)罪犯開展心理健康教育?！被蛘邔⑦@條規(guī)定作為第62 條的第二款。

(三)關(guān)于鞏固改革成果問題

為了在法律層面確認(rèn)和鞏固近年來(lái)監(jiān)獄體制改革和監(jiān)獄布局調(diào)整等改革發(fā)展成果，以下幾個(gè)問題有必要在修改《監(jiān)獄法》時(shí)予以明確:

1、關(guān)于監(jiān)獄保障。這里所說的監(jiān)獄保障主要是指經(jīng)費(fèi)保障和警力保障。雖然《監(jiān)獄法》第8 條和第12 條等對(duì)此作了相應(yīng)規(guī)定，但過于原則或不夠全面，在實(shí)際工作中落實(shí)起來(lái)十分困難。2003年開始的監(jiān)獄體制改革取得了顯著的成績(jī)，到目前基本實(shí)現(xiàn)了“全額保障、監(jiān)企分開、收支分開、規(guī)范運(yùn)行”監(jiān)獄體制改革基本目標(biāo)，改革的任務(wù)基本上完成了;但是這個(gè)改革的成果是初步的，一個(gè)新的機(jī)制、新的體制的形成需要長(zhǎng)期的努力。當(dāng)前，監(jiān)獄工作中還存在著一些自身無(wú)法完全克服的困難和不足，其中經(jīng)費(fèi)保障問題和警力保障問題尤為突出。如監(jiān)獄經(jīng)費(fèi)財(cái)政保障雖然總量持續(xù)增長(zhǎng)，但動(dòng)態(tài)保障機(jī)制尚未完全建立，在監(jiān)管設(shè)施設(shè)備維修購(gòu)置、武警執(zhí)勤設(shè)施建設(shè)、醫(yī)療設(shè)備更新改造、民警醫(yī)療和罪犯醫(yī)療等方面都存在不少缺口和困難;還有部分監(jiān)獄關(guān)押點(diǎn)分散，基礎(chǔ)條件差，要完成遷建、擴(kuò)建及功能配套建設(shè)、信息化建設(shè)等，資金籌措難度大。長(zhǎng)期以來(lái)，由于押犯增長(zhǎng)較快，一些地方的監(jiān)獄出現(xiàn)嚴(yán)重警力不足。截至2011年底，監(jiān)獄警察與押犯比例低于18%的還有十幾個(gè)省區(qū)市。監(jiān)獄警察配備數(shù)量不足與監(jiān)獄工作改革發(fā)展之間的矛盾日益突出，許多基層一線警察超時(shí)超負(fù)荷工作，身心疲憊，也給監(jiān)管安全方面帶來(lái)很大隱患。因此，有必要從法律層面進(jìn)一步加大監(jiān)獄的保障工作力度，根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，物價(jià)水平、政策性增支等因素，實(shí)行監(jiān)獄經(jīng)費(fèi)動(dòng)態(tài)增長(zhǎng)機(jī)制，并確立監(jiān)獄警察編制保障機(jī)制。

因此，建議將《監(jiān)獄法》第8 條1 款修改為:“國(guó)家保障監(jiān)獄工作所需經(jīng)費(fèi)和基本建設(shè)投資。監(jiān)獄的人民警察經(jīng)費(fèi)、罪犯改造經(jīng)費(fèi)、罪犯生活費(fèi)、獄政設(shè)施經(jīng)費(fèi)及其他專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，列入國(guó)家預(yù)算，建立監(jiān)獄經(jīng)費(fèi)動(dòng)態(tài)增長(zhǎng)機(jī)制。”

將第12 條第2 款修改為:“監(jiān)獄的管理人員是人民警察。國(guó)家保障監(jiān)獄工作所需人民警察編制配置，具體辦法由國(guó)務(wù)院司法行政部門會(huì)同國(guó)家編制管理部門制定。”

2、關(guān)于監(jiān)獄變更審批。 《監(jiān)獄法》第11 條對(duì)監(jiān)獄的設(shè)置、撤銷、遷移的審批權(quán)限作了規(guī)定。但在監(jiān)獄布局調(diào)整工作實(shí)踐中，涉及監(jiān)獄設(shè)置方面的管理審批工作，除了“監(jiān)獄的設(shè)置、撤銷、遷移”外，還存在“監(jiān)獄名稱、隸屬關(guān)系變更”等實(shí)際情況。監(jiān)獄作為國(guó)家的刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)，其監(jiān)獄名稱、隸屬關(guān)系變更，是一項(xiàng)十分嚴(yán)肅的工作，需要經(jīng)必要的程序報(bào)國(guó)務(wù)院司法行政部門批準(zhǔn)。

因此，建議將《監(jiān)獄法》第11 條修改為:“監(jiān)獄的設(shè)置、撤銷、遷移以及名稱變更、隸屬關(guān)系調(diào)整，由國(guó)務(wù)院司法行政部門批準(zhǔn)?！?/p>

3、關(guān)于監(jiān)獄分類。監(jiān)獄實(shí)行戒備等級(jí)、功能分類是國(guó)際矯正領(lǐng)域的通行做法。它對(duì)于維護(hù)安全穩(wěn)定、提高改造效果、合理配置資源、節(jié)約行刑成本具有基礎(chǔ)性的作用。目前，盡管《監(jiān)獄建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》對(duì)監(jiān)獄戒備等級(jí)分類有所規(guī)定，但《監(jiān)獄法》尚未涉及;同時(shí)監(jiān)獄執(zhí)行刑罰需要設(shè)置入監(jiān)監(jiān)獄、出監(jiān)監(jiān)獄、醫(yī)療監(jiān)獄等功能性監(jiān)獄，而當(dāng)前法律法規(guī)均無(wú)明確規(guī)定。因此，增加監(jiān)獄按戒備等級(jí)、功能分類的規(guī)定，同時(shí)對(duì)不同戒備等級(jí)、功能監(jiān)獄的關(guān)押對(duì)象、管理措施等作出由國(guó)務(wù)院司法行政部門規(guī)定的授權(quán)性規(guī)定，是保障監(jiān)獄工作履行職能、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。

因此，建議在《監(jiān)獄法》第11 條之后新增一條:“監(jiān)獄按照高度、中度戒備等級(jí)和功能分類設(shè)置，其關(guān)押對(duì)象、管理措施、設(shè)施裝備和警力配置等由國(guó)務(wù)院司法行政部門規(guī)定。”

4、關(guān)于監(jiān)獄企業(yè)定位。在新中國(guó)的監(jiān)獄實(shí)踐中，監(jiān)獄企業(yè)一直是對(duì)罪犯實(shí)行勞動(dòng)改造的基本載體。在1994年制定《監(jiān)獄法》時(shí)，由于監(jiān)獄一直實(shí)行監(jiān)企合一的管理體制，所以沒有對(duì)監(jiān)獄企業(yè)的性質(zhì)和功能進(jìn)行專門的定位和規(guī)范。但是，從2003年以來(lái)開展監(jiān)獄體制改革，已經(jīng)把“監(jiān)企分開”作為改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。國(guó)務(wù)院［2007］111 號(hào)文件規(guī)定:“監(jiān)獄企業(yè)集團(tuán)公司及其分公司、子公司是改造罪犯工作的組成部分，主要任務(wù)是為監(jiān)獄改造罪犯提供勞動(dòng)崗位，為改造罪犯服務(wù)，不同于以盈利為目的的社會(huì)企業(yè)?！蹦壳案魇?區(qū)、市)省監(jiān)獄管理局和監(jiān)獄都已將負(fù)責(zé)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理工作的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)分離出來(lái)，組建了監(jiān)獄企業(yè)集團(tuán)公司及其分公司、子公司等監(jiān)獄企業(yè)。根據(jù)國(guó)務(wù)院監(jiān)獄體制改革的政策要求，這些監(jiān)獄企業(yè)具有明顯區(qū)別于社會(huì)企業(yè)的特性:一是改造罪犯工作的組成部分，為監(jiān)獄罪犯提供勞動(dòng)崗位，為改造罪犯服務(wù);二是不以盈利為目的。由此來(lái)看，監(jiān)獄企業(yè)是不同于一般社會(huì)企業(yè)的特殊企業(yè)，在現(xiàn)行《公司法》和有關(guān)企業(yè)法中，都沒有其定位。因此，需要在修改《監(jiān)獄法》時(shí)明確監(jiān)獄企業(yè)的性質(zhì)、地位和扶持政策，從而使之更好地為改造罪犯服務(wù)。

因此，建議在《監(jiān)獄法》第73 條后面新增加一條規(guī)定:“監(jiān)獄企業(yè)是為監(jiān)獄改造罪犯提供勞動(dòng)崗位并承擔(dān)相關(guān)民事責(zé)任的特定法人。國(guó)家將監(jiān)獄企業(yè)的基本建設(shè)、技術(shù)改造納入政府投資范圍，并在稅收、政府采購(gòu)等方面給予扶持。”

當(dāng)前，我國(guó)進(jìn)入了全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期，在加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的新形勢(shì)下，面對(duì)國(guó)內(nèi)外的新情況新變化，廣大人民群眾的新要求新期待，監(jiān)獄改造罪犯維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的政治任務(wù)更加繁重，如何破解監(jiān)獄事業(yè)發(fā)展中的新問題新矛盾，迫切需要監(jiān)獄法制建設(shè)予以回應(yīng)和調(diào)整。健全完善中國(guó)特色社會(huì)主義監(jiān)獄法律制度體系任重道遠(yuǎn)， 《監(jiān)獄法》的修改只是推進(jìn)監(jiān)獄法制建設(shè)的一項(xiàng)及其重要的工作，同時(shí)，還要進(jìn)一步做好監(jiān)獄工作配套法規(guī)規(guī)章制度和政策的完善工作。監(jiān)獄法制建設(shè)將繼續(xù)反映監(jiān)獄工作改革成果并予改革以巨大的制度支持。監(jiān)獄工作的法制化進(jìn)程應(yīng)該加快步伐，為監(jiān)獄工作改革發(fā)展提供更加有力的法制保障。