人口老齡化背景下我國養(yǎng)老保險制度研究

徐懿

【摘要】人口老齡化是全球性的人口發(fā)展趨勢，中國人口老齡化更為明顯。目前，我國60歲以上的老年人口不但基數(shù)大，而且增長速度快。給養(yǎng)老保險帶來前所未有的挑戰(zhàn)，但是我國仍然缺乏完善的應(yīng)對人口老齡化的對策，本文主要從對我國 21 、世紀(jì)上半葉人口老齡化的現(xiàn)狀和特征分析入手，重點分析對我國養(yǎng)老保險的帶來沖擊，試圖提出一條具有中國特色的養(yǎng)老保險改革之路。

【關(guān)鍵詞】人口老齡化，養(yǎng)老保險，對策

人口老齡化指總?cè)丝谥幸蚰贻p人口數(shù)量減少、年長人口數(shù)量增加而導(dǎo)致的老年人口比例相應(yīng)增長。國際上通常把60歲以上的人口占總?cè)丝诒壤_到10％，或65歲以上人口占總?cè)丝诘谋戎剡_到7％作為國家或地區(qū)進入老齡化社會的標(biāo)準(zhǔn)。兩個含義：一是指老年人口相對增多，在總?cè)丝谥兴急壤粩嗌仙倪^程；二是指社會人口結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)老年狀態(tài)，進入老齡化社會。國際上通?？捶ㄊ?，當(dāng)一個國家或地區(qū)60歲以上老年人口占人口總數(shù)的10%，或65歲以上老年人口占人口總數(shù)的7%，即意味著這個國家或地區(qū)的人口處于老齡化社會。

一．我國人口老齡化現(xiàn)狀

1.人口老齡化的成因及現(xiàn)狀

造成人口老齡化的原因是多方面的， 而中國的人口老齡化主要是人口政策所致。1973 年以來， 我國逐步推行計劃生育政策，生育率大幅度下降， 1990 年總和生育率為2.31， 這 20 年的降低量占到 1950 年以來的40 年的降低量的 99%。人口年齡結(jié)構(gòu)從年輕型轉(zhuǎn)變?yōu)槔夏晷褪侨丝诎l(fā)展過程的必然結(jié)果。在生育率下降的同時， 隨著經(jīng)濟發(fā)展，科學(xué)技術(shù)的進步，醫(yī)療技術(shù)的提高，我國人口的平均壽命在迅速延長。生育率下降和死亡率下降都促使人口的年齡結(jié)構(gòu)趨向于老齡化， 前者使年輕人口比重下降，相對增加老年人口比重， 而后者使人口的整體壽命延長， 絕對增加老年人口比重。

從2000年到2007年，我國60歲以上的老年人口由1.26億增長到1.53億人，占總?cè)丝诘谋壤龔?0.2%提高到11.6%，占全球老年人口的21.4%，相當(dāng)于歐洲60歲以上老年人口的總和。人口老齡化年均增長率高達3.2%，約為總?cè)丝谠鲩L速度的5倍。在 21世紀(jì)，我國將是一個不可逆轉(zhuǎn)的老齡社會。2009年，全國60歲以上老年人口達到1.6714億，占總?cè)丝诘?2.5％。與上年度相比，凈增725萬，增長了0.5個百分點，是歷史上老年人口比重增幅最大的一年。平均預(yù)期壽命超過73歲。到2010年中國老年人已占全世界22%，60歲以上的老年人1.74億，約占我國總?cè)丝诘?2.76%，其中80歲以上高齡達到1300萬。

2.我國人口老齡化的發(fā)展趨勢較快

與世界人口老齡化發(fā)展進程相比，中國人口老齡化速度在20世紀(jì)70年代之前進展相對比較緩慢。但是，隨著80年代之后我國社會、經(jīng)濟的迅速發(fā)展以及科技的大幅度進步、醫(yī)療條件的逐步改善、生育率水平的穩(wěn)定下降、平均預(yù)期壽命的不斷提高，我國人口老齡化現(xiàn)階段呈現(xiàn)出迅速加快的態(tài)勢，其老齡化增長速度和老年人口增長規(guī)模出現(xiàn)了與其他國家截然不同的鮮明特點。2005年我國65歲以上人口達到 10055萬人，占總?cè)丝跀?shù)的 7.7%，按照國際老齡化評判標(biāo)準(zhǔn)之一，我國已全面進入了老齡化社會①。由表一2000-2050的人口老齡化發(fā)展趨勢可以看出我國的發(fā)展趨勢速度之快。就我國而言， 人口老齡化進程始于 20世紀(jì) 60年代中后期，然而，我們目前所面臨的卻是世界上其他國家都未曾出現(xiàn)過的嚴(yán)峻且正在快速進行中的老齡化現(xiàn)狀。在 21世紀(jì)，我國將是一個不可逆轉(zhuǎn)的老齡社會。

資料來源：Population Division 2003，World Population Prospects：The 2002 Revision，New York.

轉(zhuǎn)引自張運剛《人口老齡化背景下的中國養(yǎng)老保險》.成都：西南財經(jīng)大學(xué)出版，2005。

二 .人口老齡化對我國養(yǎng)老保險制度的影響分析

人口老齡化作為人類社會發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，隨著經(jīng)濟發(fā)展，醫(yī)療水平的提高我國的人口老齡化速度快，，對我國現(xiàn)有的養(yǎng)老保險制度造成了沖擊。

1.老年撫養(yǎng)比上升，制度供養(yǎng)人數(shù)增加。

老年撫養(yǎng)比是指人口中非勞動年齡人口數(shù)中老年部分對勞動年齡人口數(shù)之比，用以表明每100名勞動年齡人口要負(fù)擔(dān)多少名老年人。老年人口撫養(yǎng)比是從經(jīng)濟角度反映人口老化社會后果的指標(biāo)之一。也稱為老齡人口撫養(yǎng)系數(shù)，簡稱老年系數(shù)。英文為old-age dependency rate， 簡寫做ODC。老年人口撫養(yǎng)比的上升之于養(yǎng)老保險制度來說就是領(lǐng)取養(yǎng)老保險金的人數(shù)增加 ，而為制度繳費的人數(shù)不變甚至減少。目前我國是統(tǒng)賬結(jié)合部分積累的模式，雖然老年撫養(yǎng)比的上升沖擊小于現(xiàn)收現(xiàn)付模式 ，但同樣也面臨了一定的收支風(fēng)險。1997 年以后的養(yǎng)老保險制度以城鎮(zhèn)職工為對象， 單位和職工繳費總額控制28%以內(nèi)， 如果假設(shè)社會平均工資的增長率有下降的趨勢，在現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度下，養(yǎng)老保險基金從2025 年開始出現(xiàn)精算赤字， 到2050年，年度預(yù)算赤字將達到16% ，說明在人口老齡化背景下我國現(xiàn)行的養(yǎng)老保險制度缺乏長期償付能力。1980—2025年間，中國的老年撫養(yǎng)指數(shù)都超出了在同等人均國民生產(chǎn)總值下的老年撫養(yǎng)指數(shù)的國際平均水平，意味著中國所要承受的老年撫養(yǎng)指數(shù)超出了國際上同等經(jīng)濟發(fā)展水平的其它國家，或者說， 人口老齡化給中國經(jīng)濟造成的壓力高于其他發(fā)展中國家。大部分工業(yè)化國家早在老年人開始消耗大量國家資源之前就實現(xiàn)了繁榮，而中國在沒有實現(xiàn)經(jīng)濟的繁榮之前就面臨著嚴(yán)峻的老齡化，即未富先老現(xiàn)象比較嚴(yán)重，因此養(yǎng)老對社會提出的壓力更大。

2.退休老年人壽命增加，制度給付年限延長。

隨著社會發(fā)展 ，人均壽命越來越長。在我國目前人均壽命己經(jīng)是72歲。這同時意味著退休余命的增加，人均領(lǐng)取養(yǎng)老金的年限越來越長，需要給付的基金量越來越多。根據(jù)我國的養(yǎng)老金計發(fā)辦法，至少社會統(tǒng)籌部分需要從公共賬戶中支取 ，而個人賬戶中的積累額一旦支付完也必須由公共基金來負(fù)擔(dān)。領(lǐng)取養(yǎng)老金的時間周期的延長將會對養(yǎng)老保險基金的收支平衡構(gòu)成威脅，這是整體人口老齡化和老齡人口內(nèi)部結(jié)構(gòu)老化所帶來的必然結(jié)果，現(xiàn)行的多種養(yǎng)老制度模式都難以擺脫。

3.隨著經(jīng)濟發(fā)展，制度內(nèi)離退休費用剛性攀升。

經(jīng)濟的發(fā)展帶來了生活質(zhì)量的改善，而老年人生活的改善離不開養(yǎng)老金水平的提升。從2005年開始，國家連續(xù)7次提高企業(yè)養(yǎng)老金水平，平均每年漲幅10 % 。全國企業(yè)退休人員養(yǎng)老金己由2005年的月人均714元增長到2012年的1800元。盡管這是一項普遍叫好的民生政策 ，但是制度內(nèi)離退休費用攀升養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)的不斷提高也為基金的財務(wù)平衡帶來了一定的挑戰(zhàn)。

4.我國養(yǎng)老保險制度實行雙軌制，對老齡化后的社會公平不利。

由于國家在最初設(shè)計養(yǎng)老保險方案時，沒有把機關(guān)、事業(yè)單位納入基本養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌范圍。因此，我國目前實行的養(yǎng)老保障制度，大致可以形容為是板塊化格局，具體分為以下幾大板塊：機關(guān)，公務(wù)員和部分事業(yè)單位工作人員基本實行國家財政或者本單位包下來的養(yǎng)老保險制度；企業(yè)和部分自收自支事業(yè)單位實行社會基本養(yǎng)老保險制度：農(nóng)村的老年人口 ，目前主要是依靠家庭和土地養(yǎng)老，部分地區(qū)試行以個人繳費，集體補助和政府補貼相結(jié)合的社會化養(yǎng)老保險制度。并且城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險，也存在著統(tǒng)籌層次低 、覆蓋面不廣、待遇不統(tǒng)一等現(xiàn)象。部分股份制的企業(yè)、三資企業(yè)、私營企業(yè)以及城鎮(zhèn)個體經(jīng)濟組織仍游離在基本養(yǎng)老保險制度之外 。2008年末，基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)近2.2億人，占全國就業(yè)人口的數(shù)量比例為28.25%，占城鎮(zhèn)就業(yè)人口數(shù)量比例72.46%。這樣的情況在人口老齡化的背景下是不利于制度的良性運行和增強基金抗支付風(fēng)險能力的。

三.改革我國現(xiàn)有養(yǎng)老保險模式，提高應(yīng)對老齡化社會風(fēng)險能力

面對人口老齡化給我國社會保險帶來的沖擊，盡快對現(xiàn)行老齡政策進行全面的梳理，完善社會保障體系，增強應(yīng)對人口老齡化的能力。逐步建立社會化養(yǎng)老服務(wù)支持體系，形成全社會合理的養(yǎng)老格局以建立老人自立為主，社區(qū)服務(wù)為輔，機構(gòu)養(yǎng)老兜底，社會服務(wù)支持的社會養(yǎng)老新格局為目標(biāo)，調(diào)整機構(gòu)養(yǎng)老功能和布局，逐步建立完善的社會化養(yǎng)老服務(wù)支持體系。我們著重從這幾個方面入手：

1.改革現(xiàn)有養(yǎng)老保險投資和管理模式，提高養(yǎng)老保險基金收益。

隨著人口老齡化和養(yǎng)老保險基金的支付比例不斷上升，我國養(yǎng)老保險基金的支付壓力將越來越大。而我國現(xiàn)有養(yǎng)老保險的管理模式主要以銀行存款為主，收益低，睡著通貨膨脹壓力和退休人員的增多，我國養(yǎng)老保險基金將出現(xiàn)“入不敷出”的局面，社會風(fēng)險將增大。我國應(yīng)積極探索和改革現(xiàn)有養(yǎng)老保險模式的管理和運營模式，拓寬養(yǎng)老保險基金的投資渠道，提高養(yǎng)老保險基金收益，應(yīng)對我國老齡化社會帶來的支付壓力，提高養(yǎng)老水平。

2.改革養(yǎng)老保險管理制度，提高養(yǎng)老保險積累水平。

我國養(yǎng)老保險制度目前采取的是統(tǒng)賬結(jié)合方式，基本養(yǎng)老保險待遇基本養(yǎng)老金由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金組成?；A(chǔ)養(yǎng)老金由社會統(tǒng)籌基金支付；個人賬戶養(yǎng)老金由個人賬戶基金支付，月發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)本人賬戶儲存額除以120。個人賬戶基金用完后，由社會統(tǒng)籌基金支付。由此可見，個人賬戶和社會統(tǒng)籌帳戶的積累，共同決定了我國現(xiàn)有養(yǎng)老保險金支付能力。而我國長期以來形成了只有企業(yè)參加了養(yǎng)老保險，而事業(yè)單位和公務(wù)員仍然由國家財政支付養(yǎng)老金的雙軌制模式，社會統(tǒng)籌基金和個人賬戶繳費水平不搞，導(dǎo)致養(yǎng)老金積累水平不高，支付能力不足。隨著老齡化帶來的日益增長的養(yǎng)老金支付壓力，我們必須改革現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度，提高支付和積累水平，同時加強養(yǎng)老保險管理水平，這樣才能提高養(yǎng)老保險制度的實際保障能力，滿足老齡化社會的需求。

3.做實個人賬戶，提高養(yǎng)老保險基金保值增值能力。

我國養(yǎng)老保險統(tǒng)賬結(jié)合模式雖以國務(wù)院文件的形式在全國推廣，但并未能夠真正落實。原因在于轉(zhuǎn)軌后，統(tǒng)籌基金的當(dāng)期支付出現(xiàn)缺口。各地社保部門為了填補缺口均挪用了個人賬戶資金。這導(dǎo)致個人賬戶無法形成真實積累，僅作為名義賬戶存在，有違初衷。中國人民大學(xué)社會保障研究所所長李紹光指出，截至2005 年底，國內(nèi)個人賬戶空賬已達到約8000 億元，并以每年約1000 億元的規(guī)模迅速擴大。個人賬戶沒有做實，未能真正實現(xiàn)部分積累的制度模式，難以應(yīng)對人口老齡化的需求。為此，2001年，中央決定在遼寧試點做小做實個人賬戶，以做小來保證做實。即降低個人賬戶中繳費工資比例，所繳費用與統(tǒng)籌賬戶繳費基金分賬管理，以確保個人賬戶真實積累。有關(guān)研究表明：從遼寧的試點看，這一模式是符合我國經(jīng)濟社會發(fā)展實際和有效抵御人口老齡化風(fēng)險的理性選擇。做實個人賬戶，并認(rèn)真做好個人賬戶基金的保值增值，真正實現(xiàn)部分個人投資性質(zhì)的養(yǎng)老保險制度，對應(yīng)對人口老齡化風(fēng)險有重要的意義。

4.走家庭養(yǎng)老和社會養(yǎng)老相結(jié)合的養(yǎng)老道路。

建立以家庭養(yǎng)老為基礎(chǔ)，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)為輔助，公共福利設(shè)施養(yǎng)老手段為補充，社會保險制度為保障的居家養(yǎng)老體系，把老年人自身、家庭、社會和國家作用有機的組合起來，使之發(fā)揮出最佳效用。健全老年人社會保障制度。要采取各種措施，完善城鎮(zhèn)離退休人員基本養(yǎng)老金的正常增長機制，完善相對獨立的養(yǎng)老金經(jīng)辦機構(gòu)，負(fù)責(zé)養(yǎng)老金的征收、給付、營運和管理，用發(fā)國債形式探索建立養(yǎng)老保險基金，保證全額按期予以支付。農(nóng)村要逐步推行自我儲蓄和家庭保障為主、集體補助為輔、國家予以政策扶持的農(nóng)村養(yǎng)老保障制度，并積極推進城鄉(xiāng)養(yǎng)老、醫(yī)療方面的社會保險和商業(yè)保險，逐步建立起城鄉(xiāng)老年人的社會保障體系。

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注：

①國家統(tǒng)計局 2 0 0 5年全國1 % 人抽樣調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報