國有企業(yè)改制中土地處置的思路與對(duì)策

○ 陳宗嵐

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 湖北 武漢 430073）

一、中國國有企業(yè)土地處置方式的變遷

1、解放后至改革開放前

改革開放之前，我國國有企業(yè)是傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的國有企業(yè)，不能算作是真正的“企業(yè)”。國有企業(yè)由政府直接控制，國有企業(yè)土地的管理和土地資源的分配也是通過行政管理體制的手段來實(shí)現(xiàn)的，不存在土地市場(chǎng)，企業(yè)所需的土地由國家統(tǒng)一調(diào)撥，無償、無期限使用。1954年，財(cái)政司明確規(guī)定：“國營企業(yè)、國家機(jī)關(guān)、部隊(duì)、學(xué)校、團(tuán)體及公私合營企業(yè)使用土地時(shí)，應(yīng)一律由政府無償撥給使用，均不再繳納租金?！痹谟?jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國有企業(yè)的用地采取單一的土地使用權(quán)劃撥制度，具有無償性、無流動(dòng)、無期限的特點(diǎn)，是一種非市場(chǎng)化配置土地資源的方式，與傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，在當(dāng)時(shí)的歷史背景、發(fā)展形勢(shì)下有著特殊意義。但隨著我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型，這一土地配置方式的缺陷也愈來愈明顯，存在產(chǎn)權(quán)不清、土地資源流失、土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值無法體現(xiàn)、企業(yè)競(jìng)爭不公平等問題。歷史證明，這不利于合理地配置和高效地利用土地資源，也不利于國企改制的實(shí)現(xiàn)。隨著我國改革開放的進(jìn)程，國有企業(yè)土地改革也拉開序幕。

2、改革開放至今

我國企業(yè)改革是在黨的十一屆三中全會(huì)召開之后陸續(xù)進(jìn)行的，但對(duì)國企土地的改革則是在20世紀(jì)90年代之后，政府有關(guān)部門相繼出臺(tái)和實(shí)施了一系列國有企業(yè)土地處置的政策、措施，并逐步引導(dǎo)市場(chǎng)機(jī)制在土地資源配置中的調(diào)節(jié)作用。

表1 1992年之后中國國有企業(yè)土地處置方式的變遷

經(jīng)過對(duì)國企土地的不斷改革，國家先后出臺(tái)了一系列政策和措施，對(duì)國有土地處置分別采取出讓、租賃、授權(quán)經(jīng)營、保留劃撥和作價(jià)入股五種方式，這些方式已成為我國國有企業(yè)轉(zhuǎn)型中土地資產(chǎn)處置的基本政策規(guī)范（見表1）。我國國有企業(yè)土地資產(chǎn)正從過去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下國有企業(yè)土地資源“無償性、無流動(dòng)、無期限”的特點(diǎn)向“有償性、流動(dòng)性、有限性”轉(zhuǎn)變，從過去國企土地資源行政配置方式向市場(chǎng)配置轉(zhuǎn)變，從直接劃撥“一刀切”的單一做法向國企土地資源的多種實(shí)現(xiàn)形式轉(zhuǎn)變。

二、國有企業(yè)改制中土地處置方式的選擇

土地資產(chǎn)在改制國企中占相當(dāng)重要的地位，采取合適的土地處置方式不僅關(guān)系到土地資源的優(yōu)化配置，而且關(guān)系到企業(yè)建立“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”的現(xiàn)代企業(yè)制度。當(dāng)前，國有企業(yè)改制中如何選擇恰當(dāng)?shù)耐恋靥幹梅绞饺允且粋€(gè)模糊不清、莫衷一是的問題，筆者在此提出相應(yīng)的思路，以供參考和借鑒。

國企改制中的土地處置方式選擇思路還應(yīng)遵循以下原則：一是市場(chǎng)手段配置土地資源原則；二是推進(jìn)建立現(xiàn)代企業(yè)制度原則；三是因地制宜原則；四是土地資源節(jié)約原則；五是有償性原則。結(jié)合我國國有企業(yè)的實(shí)際情況，具體建議如下。

1、縮小繼續(xù)保留劃撥土地方式的使用范圍，擴(kuò)大土地有償性使用范圍

要使國有土地使用權(quán)收益得到體現(xiàn)，那么國有企業(yè)改制中保留劃撥政策的使用范圍要逐漸縮小，提高土地資源的市場(chǎng)化配置程度，減少行政劃撥土地的配置方式。競(jìng)爭性行業(yè)要有序退出，對(duì)未改制企業(yè)的劃撥土地使用權(quán)征收適量地租，將大量行政劃撥用地加快納入有償使用范圍，對(duì)改制后國企的土地使用年期也應(yīng)嚴(yán)格限制。但對(duì)于能源、交通、軍工企業(yè)、國家計(jì)劃項(xiàng)目等國家重點(diǎn)保護(hù)的改制企業(yè)，國有企業(yè)兼并國有企業(yè)和國有企業(yè)合并、兼并的對(duì)方為瀕臨破產(chǎn)的企業(yè)，可采取繼續(xù)保留劃撥土地使用權(quán)處置方式作為過渡形式。

2、擴(kuò)大出讓和租賃方式的適用范圍

對(duì)于大多數(shù)改制的國有企業(yè)，主要應(yīng)采取出讓和租賃方式處置土地資產(chǎn)。土地使用權(quán)出讓和租賃方式適用的對(duì)象是：國有改制企業(yè)改變國有性質(zhì)，而成為有限責(zé)任公司、股份有限公司、股份合作制、企業(yè)集團(tuán)，或者對(duì)外租賃經(jīng)營，企業(yè)兼并、破產(chǎn)等涉及劃撥土地使用權(quán)的，可采用土地出讓或者租賃方式。

3、嚴(yán)格審批采取作價(jià)入股和授權(quán)經(jīng)營土地處置方式的改制企業(yè)

對(duì)于采取作價(jià)入股和授權(quán)經(jīng)營土地處置方式的改制企業(yè)，要嚴(yán)格其審批條件，除少數(shù)國有企業(yè)外，絕大多數(shù)企業(yè)將不再實(shí)行這兩種處置政策。土地使用權(quán)作價(jià)入股或授權(quán)經(jīng)營適應(yīng)條件是關(guān)系到國計(jì)民生、國家經(jīng)濟(jì)命脈的重要產(chǎn)業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域的國有大企業(yè)和企業(yè)集團(tuán)，改制成為有限責(zé)任公司、股份有限公司、企業(yè)集團(tuán)的企業(yè)，如國家電網(wǎng)、鐵路集團(tuán)公司等壟斷性公司。獲取這兩類方式的企業(yè)必須經(jīng)省級(jí)以上人民政府土管部門的審批。對(duì)改制后仍然保留原國有的獨(dú)資公司，可采取授權(quán)經(jīng)營的處置方式，建議對(duì)企業(yè)整體改制后的上市企業(yè)不采用授權(quán)經(jīng)營的土地處置方式。

三、國有企業(yè)改制中土地處置的對(duì)策建議

目前，我國國有企業(yè)改制中的五種土地處置方式還不夠完善，還需要在實(shí)踐中進(jìn)行檢驗(yàn)和創(chuàng)新，在理論上還需要進(jìn)一步探究。發(fā)展是永恒的，改革也需要不斷的進(jìn)行，為完善與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的國企土地處置方式，本文提出以下對(duì)策建議。

1、創(chuàng)造良好的制度基礎(chǔ)和條件，減少企業(yè)之間不公平競(jìng)爭

由于目前在國企土地改革中使用了“雙軌制”的處置方式，勢(shì)必會(huì)影響到改制企業(yè)土地資產(chǎn)向市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行的積極性，改制企業(yè)使用土地須交納出讓金或租金，而未改制企業(yè)仍然通過支付少量的土地稅來獲得土地使用權(quán)，改制與未改制的企業(yè)在經(jīng)濟(jì)利益上不平等，取得土地使用權(quán)的支出差距大，因而改制企業(yè)感到不公平，進(jìn)而不愿進(jìn)行土地資產(chǎn)改革。簡而言之，是依附在舊體制的利益成為企業(yè)改制的障礙。所以，要營造企業(yè)公平競(jìng)爭的環(huán)境，就必須對(duì)“雙軌制”進(jìn)行改革，減少或消除依附在國家政策上的好處和利益，把改制國企推向市場(chǎng)。在這里我們要區(qū)分改制企業(yè)的對(duì)象，對(duì)極少數(shù)改制后保留國有性質(zhì)的獨(dú)資公司，仍享受“國民待遇”，對(duì)改制改變國有性質(zhì)的改制企業(yè)，去除其國有企業(yè)的外衣，使其成為名副其實(shí)的企業(yè)。同時(shí)，要理順國家與企業(yè)的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政企分開，置換企業(yè)身份，讓企業(yè)脫離政府的管束，而不是政府的附屬物。這樣，國有企業(yè)在市場(chǎng)上具有的平等地位，有利于創(chuàng)建公平競(jìng)爭的環(huán)境，也將促進(jìn)國有企業(yè)的改制。

2、借鑒國外土地處置方式，建立土地發(fā)展權(quán)

所謂發(fā)展權(quán)就是對(duì)土地在利用上進(jìn)行再發(fā)展的權(quán)利。土地發(fā)展權(quán)在國外已有相當(dāng)成熟的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，鑒于我國目前土地轉(zhuǎn)讓中存在的問題，我們可以借鑒國外的做法，結(jié)合我國實(shí)際情況，進(jìn)一步完善土地的流轉(zhuǎn)方式。一方面，土地發(fā)展權(quán)將保護(hù)國土資源，有效利用國土資源，維護(hù)社會(huì)公共利益；另一方面，土地發(fā)展權(quán)的設(shè)立將豐富改制國有企業(yè)的土地轉(zhuǎn)移和交易，也為國企用地供給和需求提供有效的途徑，使土地資源從經(jīng)濟(jì)收益低的生產(chǎn)部門向經(jīng)濟(jì)收益高的生產(chǎn)部門轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。事實(shí)上，劃撥土地使用權(quán)是一種“優(yōu)先發(fā)展權(quán)”。對(duì)采用繼續(xù)保留劃撥土地使用權(quán)方式的改制企業(yè)，同樣可以讓劃撥土地使用權(quán)在市場(chǎng)中實(shí)現(xiàn)其價(jià)值，例如，很多事業(yè)單位利用劃撥土地與房地產(chǎn)開發(fā)商共同開發(fā)，擁有劃撥土地使用權(quán)的事業(yè)單位同樣會(huì)獲得相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)利益，這實(shí)現(xiàn)了劃撥土地使用權(quán)的價(jià)值，所以誰擁有劃撥土地使用權(quán)誰就有這塊土地的優(yōu)先開發(fā)權(quán)利。目前，土地發(fā)展權(quán)的運(yùn)用在我國還未全面展開，這一改革系統(tǒng)方案還需在實(shí)踐中進(jìn)一步探索。

3、完善土地資產(chǎn)評(píng)估體系，鼓勵(lì)土地評(píng)估中介組織的發(fā)展

由于在國企改制中涉及到土地使用權(quán)估價(jià)問題，而我國當(dāng)前的土地資產(chǎn)評(píng)估體系不完善，土地資產(chǎn)評(píng)估通常是政府委托土地評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行的，全國80%的土地評(píng)估機(jī)構(gòu)是政府部門的事業(yè)單位，雖有改制，而改制后的這些土地評(píng)估機(jī)構(gòu)曾經(jīng)是政府的一個(gè)部門，與政府有著千絲萬縷的關(guān)系，評(píng)估價(jià)格往往是政府官員意志的體現(xiàn)，不能反映真實(shí)價(jià)格，同時(shí)還增加了“尋租”空間。因此，要完善土地評(píng)估體系，保證國有企業(yè)用地評(píng)估結(jié)果客觀、真實(shí)、公平、準(zhǔn)確。另外，鼓勵(lì)社會(huì)力量創(chuàng)辦土地評(píng)估公司，使其完全脫離政府關(guān)系，成為享有獨(dú)立權(quán)利的第三方，真正的發(fā)揮土地評(píng)估中介機(jī)構(gòu)的作用。同時(shí)，鼓勵(lì)民間開設(shè)土地評(píng)估公司，促進(jìn)土地評(píng)估機(jī)構(gòu)之間的競(jìng)爭，有競(jìng)爭才有進(jìn)步，從而提升土地資產(chǎn)評(píng)估業(yè)務(wù)水平。

4、理清權(quán)責(zé)關(guān)系，明確改制國企土地權(quán)益的具體代表

至1998年國家土管部門頒布《國有企業(yè)改革中劃撥土地使用權(quán)管理暫行規(guī)定》以來已經(jīng)十余年，但從目前來看，土地權(quán)益的主體代表仍不明確。例如，依照《國有企業(yè)改革中劃撥土地使用權(quán)管理暫行規(guī)定》，采取作價(jià)入股土地處置方式的改制國企應(yīng)與土地權(quán)益代表簽署土地使用權(quán)批準(zhǔn)文件及作價(jià)入股決定書，但由于土地權(quán)益代表不明確，土地股權(quán)究竟由誰來代表，是土地管理部門還是國有資產(chǎn)管理部門，一直懸而未決，改制企業(yè)也無所適從，要么部門間發(fā)生沖突和矛盾，要么企業(yè)放任自流。應(yīng)對(duì)土地資產(chǎn)權(quán)益具體代表不夠明晰問題，土地處置前應(yīng)和土地資產(chǎn)相關(guān)管理部門共同確定代表國家行使土地出資方的單位和持股單位，并在文件中予以明確，這樣就明確了國有土地權(quán)益的具體代表者。

四、總結(jié)

國企改制中的土地資產(chǎn)處置是件大事，也是件難事，處理合理、科學(xué)，將有利于企業(yè)的改革和發(fā)展，處理不當(dāng)，則會(huì)給企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營背上沉重的包袱，甚至將延誤國企改制時(shí)機(jī)。但是，此過程不能急于求成，要根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所處的歷史階段和發(fā)展形勢(shì)，逐漸向市場(chǎng)機(jī)制配置土地資源轉(zhuǎn)變。改制企業(yè)的土地處置是一個(gè)系統(tǒng)工程，必須統(tǒng)籌兼顧，因企制宜，注重針對(duì)性和可行性，只有這樣才能保證國企改制中土地改革的順利完成。

[1]陳剛：國有企業(yè)改制中土地資產(chǎn)處置的初步研究[J]．經(jīng)濟(jì)地理，2004（6）．

[2]姚黎明：國有企業(yè)改制中土地資產(chǎn)處置[J]．統(tǒng)計(jì)與決策，2005（13）．

[3]陳智華、劉菊鮮：國有企業(yè)改制中土地資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營方式處置與評(píng)估[J]．中國集體經(jīng)濟(jì)，2012（15）．