文/侯西勇 王 毅

1中國(guó)科學(xué)院煙臺(tái)海岸帶研究所煙臺(tái)264003

2中國(guó)科學(xué)院科技政策與管理科學(xué)研究所北京100190

水資源管理與生態(tài)文明建設(shè)*

文/侯西勇1王 毅2

1中國(guó)科學(xué)院煙臺(tái)海岸帶研究所煙臺(tái)264003

2中國(guó)科學(xué)院科技政策與管理科學(xué)研究所北京100190

黨的“十八大”報(bào)告提出把生態(tài)文明建設(shè)融入國(guó)家建設(shè)全過程具有重大的現(xiàn)實(shí)意義，將有利于資源、環(huán)境和生態(tài)保護(hù)目標(biāo)切實(shí)納入國(guó)家及地方發(fā)展的綜合決策?！八笔蔷哂卸喾N功能和屬性的戰(zhàn)略資源，中國(guó)水問題的未來(lái)發(fā)展態(tài)勢(shì)對(duì)生態(tài)文明建設(shè)具有極其重要的影響。本文立足于分析當(dāng)前形勢(shì)，把握水問題的發(fā)展規(guī)律，與時(shí)俱進(jìn)地提出面向生態(tài)文明建設(shè)的水資源綜合管理戰(zhàn)略、目標(biāo)和重大舉措，以期為國(guó)家和地方?jīng)Q策提供參考。

水問題，氣候變化，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，生態(tài)文明建設(shè)，水資源綜合管理

DOI 10.3969/j.issn.1000-3045.2013.02.017

“水”是具有多種功能和屬性的戰(zhàn)略資源，對(duì)于一個(gè)區(qū)域乃至國(guó)家自然環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)的維持和改善、經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展和長(zhǎng)治久安、人類文明的發(fā)展和延續(xù)等至關(guān)重要。近年來(lái)，水資源及其利用逐漸成為評(píng)價(jià)一個(gè)國(guó)家或地區(qū)綜合競(jìng)爭(zhēng)力的重要指標(biāo)。2012年11月召開的黨的“十八大”將大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提到了前所未有的新高度，形成社會(huì)主義現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”的總體布局。生態(tài)文明建設(shè)必須以資源環(huán)境承載力為基礎(chǔ)，以自然規(guī)律為準(zhǔn)則，其實(shí)質(zhì)是建設(shè)以可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)的資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)。中國(guó)水問題的現(xiàn)狀特征及未來(lái)發(fā)展構(gòu)成了生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略順利實(shí)施和目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)的重要影響因素。本文重點(diǎn)分析中國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的水資源基礎(chǔ)、水問題背景及態(tài)勢(shì)，提出有效支撐生態(tài)文明建設(shè)的水資源綜合管理戰(zhàn)略、目標(biāo)及舉措。

1 中國(guó)的水資源問題

1.1 水資源供需失衡

中國(guó)水資源時(shí)空分布不均、人均占有量低，與土地、人口和能源生產(chǎn)等的空間分布不相匹配，局部區(qū)域缺水嚴(yán)重，而且污染和浪費(fèi)問題突出，因此，水資源一直是制約中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要因素之一。

全國(guó)多年平均淡水資源（降水）量約6.2萬(wàn)億m3，約占全球的0.018%，折合降水深約648mm，低于全球平均水平（約800mm）；平均水資源量（地表水和地下水）約2.8萬(wàn)億m3，水資源可利用量8 140億m3［1］。近50年來(lái)受氣候變化和人類活動(dòng)的影響，我國(guó)水資源整體向著不利的方向演變：2001—2009年全國(guó)年均降水量比1956—2000年減少了2.8%，地表水和水資源總量分別減少5.2%和3.6%，缺水嚴(yán)重的海河流域降水、地表水和水資源總量分別減少9%、49%和31%，我國(guó)北少南多的水資源格局進(jìn)一步加?。?］。長(zhǎng)期以來(lái)水資源開發(fā)利用存在嚴(yán)重的區(qū)域失衡問題，以2011年為例，全國(guó)總供水量6 107.2億m3，開發(fā)利用率為26.26%；北方6區(qū)供水量2 766.4億m3，占全國(guó)的45.3%，開發(fā)利用率為56.25%；南方4區(qū)供水量3 340.8億m3，占全國(guó)的54.7%，開發(fā)利用率為18.22%；供水來(lái)源方面，南方各省區(qū)以地表水源為主，占總供水量的90%以上，北方各省區(qū)地下水源占有較大比例，尤其是河北、北京、河南和山西，地下水供水量的比例超過50%［3］。隨著人口增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，水資源承載力成為北方地區(qū)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的重要限制因素。例如，西北的新疆、寧夏、甘肅水資源超載問題突出；華北的北京、天津、河北和山西水資源承載力漸趨枯竭，水資源絕對(duì)量短缺已成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的瓶頸［4］。

我國(guó)用水總量逐年增長(zhǎng)，大體以1997年為轉(zhuǎn)折分為兩個(gè)階段［5，6］。1997年以前是用水量緩慢增長(zhǎng)的時(shí)期：1980年全國(guó)用水量為4 437億m3，1997年達(dá)到5 566億m3，1980—1997年，年均增長(zhǎng)率為1.34%；1998年以來(lái)是用水量趨于相對(duì)穩(wěn)定的時(shí)期：2010年全國(guó)用水量首次超出6 000億m3，達(dá)到6 022億m3，2011年繼續(xù)增加，達(dá)到6 107億m3，但1998—2011年，年均增長(zhǎng)率僅為0.69%。

1.2 水環(huán)境污染嚴(yán)重

我國(guó)水環(huán)境質(zhì)量的變化主要受經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展因素，尤其是工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的影響，具有明顯的階段性特征。20世紀(jì)80—90年代是水污染開始擴(kuò)張的時(shí)期；20世紀(jì)90年代末期至“十一五”期間，我國(guó)大力調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和加強(qiáng)水環(huán)境治理，水污染得到一定程度的遏制，局部區(qū)域水環(huán)境質(zhì)量有所改善；“十一五”以來(lái)水環(huán)境質(zhì)量總體穩(wěn)中趨好，重點(diǎn)流域干流水質(zhì)明顯改善，一些支流的主要污染物濃度大幅下降，流域水污染防治取得顯著成效。

我國(guó)水環(huán)境污染源主要包括工業(yè)廢水、城市生活污水、種植業(yè)和畜禽養(yǎng)殖面源污染3個(gè)方面?？傮w來(lái)看，工業(yè)廢水近年來(lái)經(jīng)過治理已有所減少，但城市生活污水有增無(wú)減，比重攀升；1999年我國(guó)城市生活污水排放量開始超過工業(yè)污水排放量；近年來(lái)種植業(yè)和畜禽養(yǎng)殖等所造成的面源污染的影響日漸顯著，據(jù)環(huán)境保護(hù)部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合印發(fā)的《全國(guó)畜禽養(yǎng)殖污染防治“十二五”規(guī)劃》，2010年全國(guó)畜禽養(yǎng)殖業(yè)化學(xué)需氧量、氨氮排放量分別達(dá)到1 184萬(wàn)噸和65萬(wàn)噸，約占全國(guó)排放總量的45%和25%，以及農(nóng)業(yè)源的95%和79%。

水環(huán)境污染的影響范圍非常廣泛，除了眾多的河流，主要湖泊、近岸海域及地下水也受到不同程度的污染。部分流域及區(qū)域水污染極為嚴(yán)重，突發(fā)性水環(huán)境事件高發(fā)易發(fā)，成為全社會(huì)普遍關(guān)注的重大問題。1995—2010年突發(fā)性水環(huán)境事件共11 298次（年均706次，即平均每天約2次），占全國(guó)環(huán)境事件總頻次的48%，水環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)形勢(shì)嚴(yán)峻［7］。

總的來(lái)說(shuō)，地下水污染、面源污染、流域復(fù)合型污染、城鄉(xiāng)居民飲用水安全和人群健康、部分行業(yè)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)等問題日漸突出，是當(dāng)前我國(guó)水危機(jī)中最嚴(yán)重和最緊迫的問題。

1.3 水災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)加劇

地理位置、海陸格局、地形地貌和季風(fēng)氣候等因素綜合決定了我國(guó)干旱和洪澇多發(fā)易發(fā)的基本特征。近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)快速發(fā)展和氣候變化脅迫作用的加強(qiáng)，以及農(nóng)田水利年久失修、欠賬嚴(yán)重等因素影響，水災(zāi)害問題出現(xiàn)了新的特征和趨勢(shì)，例如，空間分布及發(fā)生時(shí)間的異常和反常、分布范圍擴(kuò)大、持續(xù)時(shí)間延長(zhǎng)、旱澇交替、頻率及強(qiáng)度增加等，大大增加了災(zāi)害防治的難度。

我國(guó)是世界上旱災(zāi)最頻繁、影響最嚴(yán)重的國(guó)家之一，具有發(fā)生范圍廣、持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)、救助難度大等特點(diǎn)。建國(guó)以來(lái)旱災(zāi)發(fā)展呈現(xiàn)出頻率加快、成災(zāi)率提高、災(zāi)情加重、極端干旱事件頻發(fā)、區(qū)域性跨年跨季等新特征和新趨勢(shì)。全國(guó)每年因干旱造成的損失占到各種自然災(zāi)害損失之和的15%以上［8］。干旱的空間分布不均衡，成災(zāi)面積及成災(zāi)率北方總體高于南方，但近年來(lái)西南和南方也成為旱災(zāi)受災(zāi)顯著增加的區(qū)域［9］，個(gè)別年份甚至發(fā)生全國(guó)性的干旱。

我國(guó)洪水災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)與工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、人口及資產(chǎn)等的空間分布具有較高的一致性，人員或資產(chǎn)密集的區(qū)域往往也是洪水災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)高的區(qū)域［10］。重大災(zāi)害性洪水具有明顯的重復(fù)性和周期性，20世紀(jì)有3次洪水高頻期，而20世紀(jì)90年代以來(lái)即為其中的第三次［11］。1990年以來(lái)全國(guó)年均洪澇災(zāi)害損失1 100億元左右，約占同期全國(guó)GDP的2%和自然災(zāi)害總損失的48%，發(fā)生流域性大洪水的年份，如1991、1994、1996和1998年，水災(zāi)損失占GDP和自然災(zāi)害總損失的比例分別高達(dá)3%—4%、64%—96%；2000—2010年我國(guó)（不含港、澳、臺(tái)地區(qū)）洪澇災(zāi)害年平均受災(zāi)人口12 831.5萬(wàn)人，年平均農(nóng)業(yè)受災(zāi)面積1 057.9萬(wàn)m3，年平均直接損失989.15億元；2003、2010年是最近10年災(zāi)情最重的兩年，其中，2010年受災(zāi)人口達(dá)1.99億人，農(nóng)業(yè)受災(zāi)面積1 752.46萬(wàn)hm2，直接經(jīng)濟(jì)損失3 505億元［12，13］。

1.4 水生態(tài)惡化形勢(shì)嚴(yán)峻

比較突出的水生態(tài)問題如下：

河流斷流、湖泊萎縮與濕地退化。水資源具有多種功能的屬性被長(zhǎng)期忽視，水生態(tài)服務(wù)功能與糧食生產(chǎn)、水電開發(fā)等類型功能之間的沖突嚴(yán)重，不同的用水需求缺乏協(xié)同和綜合而相互競(jìng)爭(zhēng)，造成或加劇河流斷流、湖泊萎縮、濕地退化等問題。河流斷流主要發(fā)生在北方，海河、遼河和西北諸河最為嚴(yán)重，幾乎成為常態(tài)［14］。湖泊萎縮主要發(fā)生在長(zhǎng)江流域和西北，1950年以來(lái)全國(guó)面積大于10km2的635個(gè)湖泊中有231個(gè)不同程度地萎縮，總萎縮面積約1.38萬(wàn)km2（含干涸湖泊89個(gè)，面積0.43萬(wàn)km2），湖泊儲(chǔ)水量減少（不含干涸湖泊）517億m3［15］。1978—2008年中國(guó)實(shí)際減少的自然濕地超過11萬(wàn)km2，其中，內(nèi)陸沼澤減少5.6萬(wàn)km2，河流和洪泛濕地減少3.4萬(wàn)km2［16］。

地下水超采與污染。近20年北方地下水開采量驟增，黃淮海平原及遼河平原多年平均淺層地下水實(shí)際開采量與可開采量之比已超過50%；全國(guó)地下水開采量達(dá)1 100億m3，接近全國(guó)平原區(qū)淺層地下水的可開采量1 230億m3，造成400多個(gè)地下水超采區(qū)，總面積19萬(wàn)km2［14，17］，華北平原出現(xiàn)世界上最大的地下水漏斗。地下水污染面積擴(kuò)大、程度加重，呈現(xiàn)由點(diǎn)向面、由城市到農(nóng)村和由淺部向深部發(fā)展的趨勢(shì)。據(jù)《2010年中國(guó)國(guó)土資源公報(bào)》，全國(guó)182個(gè)有地下水水質(zhì)監(jiān)測(cè)的城市中57.2%的城市屬“較差”和“極差”，118個(gè)大中城市中約有64%的城市屬于較重污染。地下水超采與污染改變地表水與地下水之間的轉(zhuǎn)換和補(bǔ)給關(guān)系，破壞地下水系統(tǒng)水源涵養(yǎng)與保護(hù)的功能，直接影響依靠地下水生存繁衍的地面植被系統(tǒng)，對(duì)水生態(tài)安全的影響極為突出。

生態(tài)需水長(zhǎng)期不足。生態(tài)需水是指為維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)不再惡化并逐漸改善所需要消耗的水資源量。我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)生態(tài)需水的重視不足，工業(yè)用水?dāng)D占農(nóng)業(yè)用水、農(nóng)業(yè)用水?dāng)D占生態(tài)用水的現(xiàn)象普遍存在，導(dǎo)致不同程度的水生態(tài)壓力和水生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)，局部區(qū)域甚至出現(xiàn)嚴(yán)重的水生態(tài)安全問題，如，水環(huán)境容量降低、水生生態(tài)系統(tǒng)功能退化、水生生物多樣性下降、突發(fā)性水生態(tài)事件頻發(fā)等。海河流域和內(nèi)陸河因水資源過度開發(fā)，生態(tài)用水被嚴(yán)重?cái)D占，是水生態(tài)狀況最差、水生態(tài)壓力最大的地區(qū)。近年來(lái)生態(tài)用水地位不斷上升，但缺少核算標(biāo)準(zhǔn)和制度化的決策程序。

水利工程負(fù)面影響嚴(yán)重。水庫(kù)大壩建設(shè)在我國(guó)具有悠久的歷史，截至2008年底中國(guó)建成各類水庫(kù)8.6萬(wàn)座，在提高供水能力、水力發(fā)電降低碳排放、增強(qiáng)內(nèi)陸航運(yùn)能力、蓄水防洪抗旱、改善局部區(qū)域小氣候和景觀休閑等方面發(fā)揮了顯著的效益，但是，庫(kù)壩建設(shè)和運(yùn)行改變了自然的地貌、水系、水文和水生態(tài)，負(fù)面效應(yīng)亦較顯著。

1.5 水資源管理發(fā)展滯后

廣義的、綜合的水資源管理包括對(duì)水資源數(shù)量及其時(shí)空調(diào)配、水環(huán)境污染、旱澇災(zāi)害、河流與濕地保護(hù)、水土流失防治、生態(tài)需水保障以及應(yīng)對(duì)氣候變化等各種問題的管理。長(zhǎng)期以來(lái)水資源管理發(fā)展滯后是我國(guó)的一個(gè)基本特征，也是各種水問題產(chǎn)生和水危機(jī)加劇的重要原因。1949年以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷變遷，我國(guó)水資源管理體制總體上處于不斷變革、調(diào)整和發(fā)展的過程中［1，18-21］：改革開放以前我國(guó)的水資源管理以工程管理為主，開展了以防洪灌溉為主要目的的大規(guī)模水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，涉水事務(wù)分散于各政府部門。1988年頒發(fā)的《中華人民共和國(guó)水法》和2002年修訂的“新水法”標(biāo)志著中國(guó)水資源管理進(jìn)入了一個(gè)新階段，開始逐步確立流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的水資源管理體制。1998年的特大洪水促使我國(guó)的水資源管理開始轉(zhuǎn)向資源水利和可持續(xù)發(fā)展水利。水污染管理則采取“統(tǒng)一管理與分級(jí)、分部門管理相結(jié)合”的體制。進(jìn)入21世紀(jì)，我國(guó)涉水管理工作的重點(diǎn)逐步從資源開發(fā)利用轉(zhuǎn)移到資源管理上來(lái)，強(qiáng)調(diào)水量和水質(zhì)并重，對(duì)水環(huán)境和水生態(tài)問題的重視程度和治理力度也是前所未有的。

2011年1月29日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》，被認(rèn)為是新中國(guó)成立以來(lái)中共中央首次系統(tǒng)部署水利改革發(fā)展全面工作的決定，首次提出“實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度”。2011年7月，中央水利工作會(huì)議試圖拉開我國(guó)新一輪水利綜合治理的大幕，形成了“加強(qiáng)水利建設(shè)是強(qiáng)國(guó)富民的重大舉措”的共識(shí)。2012年1月29日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》，對(duì)全國(guó)實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度做出全面部署和具體安排。但是，如何理解和界定“最嚴(yán)格”？現(xiàn)有的機(jī)制，如，經(jīng)濟(jì)政策，能否保證“最嚴(yán)格水資源管理制度”的有效執(zhí)行？如何防止“一刀切”？等，都是難以回避的重大挑戰(zhàn)。

2 中國(guó)水資源問題未來(lái)發(fā)展態(tài)勢(shì)

2.1 未來(lái)氣候變化將顯著加大水資源管理的難度和風(fēng)險(xiǎn)

中國(guó)地處東亞季風(fēng)區(qū)，大部分區(qū)域受氣候變化影響顯著。中國(guó)氣候變化的基本情勢(shì)與全球基本一致，即氣溫整體持續(xù)升高、降水量空間格局有所改變［22，23］：未來(lái)東北和華北地區(qū)夏季增溫幅度較大而降水量和徑流深減少，將出現(xiàn)暖干化趨勢(shì)；新疆西南部以冬春季降水量和春夏季徑流深增加為主，將出現(xiàn)濕化趨勢(shì)，西北其他地區(qū)降水量和徑流深變化不明顯，可能維持暖干現(xiàn)狀；華東地區(qū)北部主要以山東半島春季降水量和徑流深增加為主，華東北部其他地區(qū)變化不明顯，可能維持現(xiàn)狀；華東地區(qū)南部、華中、華南和西南等地區(qū)夏季降水量和徑流深均呈增加趨勢(shì)，夏澇將加重；而南方地區(qū)冬季氣溫增幅較明顯而降水量和徑流深呈減少趨勢(shì)，冬旱將加重?？傮w上，氣候變化將可能增加洪澇和干旱災(zāi)害發(fā)生的概率，海河、黃河流域面臨的水資源短缺以及浙閩地區(qū)、長(zhǎng)江中下游和珠江流域的洪澇等問題難以得到緩解，干旱區(qū)范圍將可能擴(kuò)大，水資源系統(tǒng)的脆弱性將會(huì)增強(qiáng)，而且氣候變化的影響不確定性顯著，給水資源管理提出更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

2.2 未來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)水資源管理提出更嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)

當(dāng)前及未來(lái)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速增長(zhǎng)的關(guān)鍵期，存在若干因素顯著影響甚至決定我國(guó)的用水峰值、水質(zhì)拐點(diǎn)、用水效率和水生態(tài)服務(wù)等問題：

人口變化。根據(jù)第六次人口普查結(jié)果，2010年底我國(guó)大陸總?cè)丝跒?3.39億，如果人口政策保持不變，預(yù)計(jì)2030年前后總?cè)丝谶_(dá)到峰值，約為15億；未來(lái)時(shí)期人口老齡化和區(qū)域失衡問題將日漸突出，并與總?cè)丝谝黄鸪蔀橛绊懳覈?guó)水資源供需的重要因素。

工業(yè)化。我國(guó)仍處于工業(yè)化中期階段，未來(lái)時(shí)期工業(yè)化和現(xiàn)代化的任務(wù)仍很繁重，既要加速推進(jìn)工業(yè)化，又要趕上世界新技術(shù)革命步伐，預(yù)計(jì)未來(lái)10年將進(jìn)入工業(yè)化后期階段。工業(yè)化將在用水量、用水效率、污染減排等方面增加水資源管理的難度。

城鎮(zhèn)化。中國(guó)正經(jīng)歷著世界上最大規(guī)模的城鎮(zhèn)化過程，2011年城鎮(zhèn)化率達(dá)到51.27%，預(yù)計(jì)2020年可達(dá)60%左右，2030年超過65%。城鎮(zhèn)化主要在增加生活用水量和生活污水排放以及加劇水災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)等方面增加水管理難度。

區(qū)域差異。近年來(lái)雖然實(shí)施了“西部大開發(fā)”、“東北振興”、“中部崛起”等區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，但是區(qū)域間差距擴(kuò)大的趨勢(shì)并未得到根本扭轉(zhuǎn)，這決定了資源、環(huán)境等方面的矛盾仍將長(zhǎng)期存在，并對(duì)差異化的水資源管理和生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)等提出要求。

國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。改革開放以來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)保持了年均9.9%的增速，最近10年更高達(dá)10.7%，2010年超越日本成為僅次于美國(guó)的全球第二大經(jīng)濟(jì)體，經(jīng)濟(jì)規(guī)?？捎^，具有一定的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。境外水資源開發(fā)需求日益增強(qiáng)，將面臨全新的水資源管理挑戰(zhàn)。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。我國(guó)人均GDP已超過5 000美元，收入提高，消費(fèi)轉(zhuǎn)型升級(jí)，參與意識(shí)加強(qiáng)，對(duì)水資源消費(fèi)、水環(huán)境質(zhì)量、水生態(tài)服務(wù)和水資源管理等均產(chǎn)生新的、更高的要求。

2.3 不同水問題發(fā)展態(tài)勢(shì)各異，部分問題有望迎來(lái)轉(zhuǎn)折

用水總量。我國(guó)的農(nóng)業(yè)用水效率遠(yuǎn)低于西方發(fā)達(dá)國(guó)家，未來(lái)通過各種技術(shù)措施有望不斷提高農(nóng)業(yè)用水效率和減少農(nóng)業(yè)用水需求；但與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)工業(yè)生產(chǎn)與工業(yè)用水效率水平低，工業(yè)在今后較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)仍將處于快速增長(zhǎng)階段，因而工業(yè)用水需求將繼續(xù)增加。1998年以來(lái)的用水總量平穩(wěn)發(fā)展也有別于美國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家的“需水零增長(zhǎng)”，回補(bǔ)地下水和保障生態(tài)需水將成為我國(guó)未來(lái)水資源管理的重要任務(wù)。參考近年來(lái)眾多學(xué)者的研究［1，2，5，6，24-26］，我國(guó)的用水峰值將于2030年前后出現(xiàn)，在6 500億—7 000億m3之間。

水環(huán)境。我國(guó)水環(huán)境狀況現(xiàn)階段已處于轉(zhuǎn)折期，但仍需進(jìn)一步加大污染控制和環(huán)境保護(hù)力度。預(yù)計(jì)到2015年左右主要水污染物排放量達(dá)到頂峰并開始下降、水環(huán)境惡化的趨勢(shì)得到逆轉(zhuǎn)；到2020年中國(guó)主要江河湖泊水質(zhì)有望明顯改善；到2030年水環(huán)境得到全面改善，進(jìn)入到人與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的新階段［20］。

水災(zāi)害。極端降水事件和洪水暴發(fā)趨于頻繁，小水大災(zāi)、大水巨災(zāi)的趨勢(shì)顯著；水利工程欠賬嚴(yán)重，高壩潰決風(fēng)險(xiǎn)加大，山地丘陵區(qū)洪災(zāi)日益突出；城鎮(zhèn)化大大加劇城市洪水風(fēng)險(xiǎn)，人口增長(zhǎng)及其空間分布趨向沿海大大加劇沿海洪水風(fēng)險(xiǎn)；洪水災(zāi)害加劇疾病暴發(fā)風(fēng)險(xiǎn)等［13，27］。重大干旱事件的發(fā)生趨于頻繁，旱災(zāi)影響范圍擴(kuò)大；農(nóng)村受旱災(zāi)影響飲水困難問題突出，農(nóng)田水利抗旱能力不足，農(nóng)業(yè)受旱率增加、災(zāi)情加重；城市因旱缺水狀況也有所加?。缓禐?zāi)對(duì)自然環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)的威脅加劇，造成的經(jīng)濟(jì)損失不斷增加等［28，29］。

水生態(tài)。面臨的風(fēng)險(xiǎn)包括：水體自凈能力減弱，水環(huán)境容量降低，生境破碎化和破壞嚴(yán)重，防洪抗旱能力下降，河流物質(zhì)輸運(yùn)能力下降并對(duì)河口、海岸帶演變產(chǎn)生顯著影響，水體生物棲息地功能下降，水生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)力和抵抗力減弱，水生態(tài)系統(tǒng)生物多樣性降低等。

2.4 生態(tài)文明建設(shè)面臨的水資源管理挑戰(zhàn)

綜上所述，概括我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)所面臨的水資源管理挑戰(zhàn)，包括：

水與土地、能源、生態(tài)系統(tǒng)之間的關(guān)聯(lián)性日益增強(qiáng)，水資源問題日趨復(fù)雜化。受氣候變化和人類活動(dòng)因素影響，水資源的數(shù)量、質(zhì)量和空間分布將發(fā)生顯著的變化，其與土地資源和糧食生產(chǎn)、能源生產(chǎn)和使用、生態(tài)系統(tǒng)演變、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)及氣候變化之間的關(guān)聯(lián)也將發(fā)生顯著的變化，水資源問題的復(fù)雜性增強(qiáng)，水資源安全、能源安全、糧食安全與生態(tài)安全之間的相互耦合與反饋趨于復(fù)雜，沖突和矛盾顯現(xiàn)或加劇，不確定性及風(fēng)險(xiǎn)水平大大增加。

水資源管理的體制、機(jī)制不合理，缺乏綜合性。水資源管理的法律體系不完善、效力不足，各類涉水制度之間存在沖突；水權(quán)不清，制約水市場(chǎng)的形成，并使得水資源管理中政府、市場(chǎng)和社會(huì)之間的關(guān)系難以理順；水資源具有多種功能的性質(zhì)被忽視，水資源管理?xiàng)l塊分割、部門分割、區(qū)域分割，效率低，“多龍治水”的格局未改變；水價(jià)難以反映水的稀缺性，尚未實(shí)現(xiàn)由供水管理向需水管理的轉(zhuǎn)變；水資源管理的透明度不足，缺少信息共享和公眾參與機(jī)制。

水資源領(lǐng)域科學(xué)研究和技術(shù)發(fā)展水平滯后。未來(lái)氣候變化和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展將深刻影響水問題的演變，使其趨于復(fù)雜化，不確定性和風(fēng)險(xiǎn)加劇，在這種背景下，水與氣候、水與環(huán)境、水與生態(tài)、水與社會(huì)、水與文明等都成為具有突出地位和重大意義的戰(zhàn)略問題，并對(duì)水資源領(lǐng)域科技發(fā)展提出更高的要求。為應(yīng)對(duì)氣候變化影響、滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求，持續(xù)的科技創(chuàng)新將成為促進(jìn)水可持續(xù)利用、水環(huán)境健康、防災(zāi)減災(zāi)、水生態(tài)安全以及水資源綜合管理等的根本動(dòng)力，其中即具有深刻的科學(xué)內(nèi)涵，又涉及大量的技術(shù)和管理問題，既需要基礎(chǔ)研究領(lǐng)域的重大創(chuàng)新，又需要技術(shù)研發(fā)領(lǐng)域的長(zhǎng)足發(fā)展。

3 中國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的水資源綜合管理戰(zhàn)略

3.1 面向生態(tài)文明的水資源管理戰(zhàn)略與目標(biāo)

戰(zhàn)略選擇：堅(jiān)持水可持續(xù)利用、水環(huán)境健康、防災(zāi)減災(zāi)、水生態(tài)安全、人水和諧和科學(xué)發(fā)展的基本原則，以節(jié)水、增效、減排、治污、非點(diǎn)源污染防治、地下水保護(hù)與修復(fù)、氣候變化應(yīng)對(duì)、災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理、生態(tài)需水保障、發(fā)揮水的綜合功能、水科技創(chuàng)新、流域綜合管理和水資源統(tǒng)一管理等為優(yōu)先領(lǐng)域，在2030年之前，促進(jìn)我國(guó)跨越“水質(zhì)拐點(diǎn)”、實(shí)現(xiàn)“需水零增長(zhǎng)”、扭轉(zhuǎn)水生態(tài)系統(tǒng)退化局面、破解“水問題”和實(shí)現(xiàn)水生態(tài)文明。

關(guān)鍵目標(biāo)：2030年前全國(guó)用水總量實(shí)現(xiàn)零增長(zhǎng)，峰值控制在7 000億m3以內(nèi)；農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)提高到0.65以上，農(nóng)業(yè)用水總量平穩(wěn)下降且仍能保證糧食安全；城市污水處理率達(dá)到95%以上，萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量控制在40m3以下；水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率接近100%，城鄉(xiāng)飲用水水源地水質(zhì)全面達(dá)標(biāo)；生態(tài)用水量不斷提高。

3.2 加強(qiáng)水資源綜合管理，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)

（1）完善和落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度，推行需水管理和節(jié)水管理，協(xié)調(diào)政府、市場(chǎng)和社會(huì)之間的關(guān)系，促進(jìn)水可持續(xù)利用。建立針對(duì)大規(guī)模水利工程開發(fā)和最嚴(yán)格水資源管理制度的評(píng)價(jià)體系，注重區(qū)域差別政策，保障和促進(jìn)最嚴(yán)格水資源管理制度的有效落實(shí)；推進(jìn)供水管理向需水管理的轉(zhuǎn)變，完成節(jié)水型社會(huì)建設(shè)；通過行業(yè)標(biāo)桿和水費(fèi)水價(jià)改革等措施加快水市場(chǎng)建設(shè)，促進(jìn)水權(quán)交易，發(fā)揮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段優(yōu)化水資源配置、提高用水效率和效益。

（2）繼續(xù)強(qiáng)化水環(huán)境治理，保障生態(tài)需水，維持和發(fā)揮水的綜合功能，保護(hù)水生生物多樣性，推進(jìn)水生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)和保護(hù)。嚴(yán)格地下水管理和保護(hù)，嚴(yán)格防控水污染，降低污染排放，強(qiáng)化非點(diǎn)源污染防治，改善水環(huán)境，優(yōu)先保護(hù)飲用水水源；堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先和自然恢復(fù)為主，嚴(yán)格保障生態(tài)需水，促進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)的自然修復(fù)；改變過去以單一功能為主的水資源利用方式，向多功能綜合開發(fā)利用轉(zhuǎn)變；將水生生物多樣性維持和水生態(tài)保護(hù)納入庫(kù)壩建設(shè)和運(yùn)行的基本目標(biāo)，降低水利工程的負(fù)面效應(yīng)。

（3）以流域綜合管理為基礎(chǔ)，以促進(jìn)水與土地、能源和生態(tài)系統(tǒng)之間的協(xié)調(diào)為目標(biāo)，探索不同水功能的綜合平衡及協(xié)調(diào)機(jī)制。統(tǒng)籌考慮水的不同用途，改善流域水質(zhì)，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理和水旱災(zāi)害應(yīng)急處置能力，對(duì)流域單元的水、土、生物等資源進(jìn)行綜合管理，探索水與土地、糧食、環(huán)境、生態(tài)之間協(xié)調(diào)發(fā)展的模式與途徑，可持續(xù)地開發(fā)、分配和監(jiān)測(cè)水資源，促進(jìn)社會(huì)公平、生態(tài)可持續(xù)性和經(jīng)濟(jì)效率目標(biāo)的共同實(shí)現(xiàn)及協(xié)調(diào)，在國(guó)家與地方層面共同推進(jìn)水資源綜合管理的體制、機(jī)制與政策建設(shè)。

（4）推進(jìn)水資源領(lǐng)域的科學(xué)研究和技術(shù)研發(fā)，積極應(yīng)對(duì)氣候變化影響，提升水資源綜合管理的科技支撐能力。開展氣候變化背景下的水資源安全戰(zhàn)略研究與關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)。揭示氣候變化對(duì)水資源系統(tǒng)的影響特征、機(jī)制與規(guī)律，分析區(qū)域差異，為適應(yīng)和應(yīng)對(duì)氣候變化影響提供有針對(duì)性的政策依據(jù)和有效的技術(shù)與措施。應(yīng)同時(shí)從基礎(chǔ)研究和技術(shù)研發(fā)兩個(gè)方面長(zhǎng)期堅(jiān)持和與時(shí)俱進(jìn)地開展研究，重點(diǎn)研究的問題有：氣候變化背景下水資源格局的變化、極端災(zāi)害事件的時(shí)空演變、水生生態(tài)系統(tǒng)的演變等；氣候變化對(duì)區(qū)域及流域水綜合功能維持與發(fā)揮的影響；適應(yīng)氣候變化影響的水資源安全保障技術(shù)體系；水資源安全保障的分區(qū)與分階段策略，重點(diǎn)區(qū)分東北、西北、黃淮海、西南和東南沿海等地區(qū)，因地制宜、動(dòng)態(tài)地制定和實(shí)施有針對(duì)性的水資源安全保障戰(zhàn)略。提升水文水資源基礎(chǔ)研究能力，發(fā)展水資源綜合管理關(guān)鍵技術(shù)。深入開展區(qū)域（流域）至全球不同尺度的水文水資源基礎(chǔ)研究，建立多尺度水文水資源監(jiān)測(cè)技術(shù)體系，從全球視角出發(fā)評(píng)估氣候變化和全球化背景下的中國(guó)水資源時(shí)空演變與水問題發(fā)展態(tài)勢(shì)，指導(dǎo)建立有效的國(guó)家水資源安全戰(zhàn)略；加強(qiáng)對(duì)國(guó)際河流及周邊國(guó)家和地區(qū)水文水資源的研究，兼顧當(dāng)?shù)匚幕?、社?huì)、歷史、習(xí)俗等的研究，分析境外水資源對(duì)我國(guó)水資源安全、環(huán)境安全、生態(tài)安全、經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)的潛在支撐作用及開發(fā)利用戰(zhàn)略，指導(dǎo)我國(guó)確立國(guó)際水資源開發(fā)利用與風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避的戰(zhàn)略措施和具體方案；繼續(xù)加強(qiáng)我國(guó)大江大河源頭區(qū)域水資源演變、重點(diǎn)流域和區(qū)域水環(huán)境治理與水生態(tài)保護(hù)、華北平原地下水演變、沿海區(qū)域海水入侵防治與水環(huán)境治理、大型水利工程規(guī)劃與管理等重大水資源問題的研究，綜合運(yùn)用工程和非工程措施，積極適應(yīng)氣候變化，應(yīng)對(duì)旱澇災(zāi)害。大力推進(jìn)涉水領(lǐng)域研究的學(xué)科交叉與融合。尤其是水文水資源領(lǐng)域研究與能源、生態(tài)、疾病與衛(wèi)生、公共政策與管理、全球氣候變化、國(guó)際政治等領(lǐng)域的交叉與融合。

（5）決策透明與信息公開，廣泛宣傳和推進(jìn)教育，保證利益相關(guān)方的公平參與；在更大程度上保護(hù)公眾利益，促進(jìn)水資源綜合管理的社會(huì)公平性；繼續(xù)擴(kuò)大生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，促進(jìn)水資源綜合管理的區(qū)際公平和代際公平。

1中國(guó)科學(xué)院水資源領(lǐng)域戰(zhàn)略研究組.中國(guó)至2050年水資源領(lǐng)域科技發(fā)展路線圖.北京:科學(xué)出版社，2009.

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Water Resources Management and Ecological Civilization Construction

Hou Xiyong1，Wang Yi2
（1 Yantai Institute of Coastal Zone Research，Chinese Academy of Sciences，Yantai 264003，China；2 Institute of Policy and Management，Chinese Academy of Sciences，Beijing 100190，China）

It is of great practical significance to incorporate the“Ecological Civilization Construction”into China's national construction framework on the 18th National Congress of the Communist Party of China，which will greatly promote the processes of bring goals of resources，environmental and ecological protection into national and regional development decision-makings.Water is a kind of strategic resource for a variety of attributes and functions.The status quo and future trends of China's water problems will be fundamental influencing factors of“Ecological Civilization Construction”.Therefore，in this paper，the strategies，objectives，and major initiatives of the Integrated Water Resource Management in the future are put forward based on a comprehensive review and a forward-looking analysis on China's water problems.

water problem，climate change，social and economic development，ecological civilization construction，integrated water resources management

*修改稿收到日期：2013年2月21日

中國(guó)科學(xué)院戰(zhàn)略性先導(dǎo)科技專項(xiàng)——應(yīng)對(duì)氣候變化的碳收支認(rèn)證及相關(guān)問題（XDA05130703）；水專項(xiàng)課題“水環(huán)境管理體制機(jī)制改革與試點(diǎn)示范研究（2009ZX07632-001）”

侯西勇中科院煙臺(tái)海岸帶所研究員、博士生導(dǎo)師。2005年畢業(yè)于中科院地理科學(xué)與資源所，獲理學(xué)博士學(xué)位；主要研究方向?yàn)橥恋乩?覆蓋變化、水資源管理、海岸帶綜合管理；近年來(lái)深入?yún)⑴c“中科院水資源領(lǐng)域戰(zhàn)略研究組”的研究，如，中國(guó)至2050年水資源領(lǐng)域科技發(fā)展路線圖、創(chuàng)新2020：水資源領(lǐng)域科技發(fā)展態(tài)勢(shì)與面向2020年的戰(zhàn)略選擇等。E-m ail:xyhou@yic.ac.cn

周健民中科院南京土壤所研究員，土壤與農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室學(xué)術(shù)委員會(huì)主任，中科院南京分院院長(zhǎng)。1956年7月出生。1982年獲南京大學(xué)化學(xué)系學(xué)士學(xué)位，1985年獲中科院南京土壤所碩士學(xué)位，1995年獲加拿大薩斯喀徹溫大學(xué)博士學(xué)位。回國(guó)后，先后任土壤所研究室副主任、主任、所長(zhǎng)助理、副所長(zhǎng)、所長(zhǎng)。曾任中國(guó)土壤學(xué)會(huì)常務(wù)副理事長(zhǎng)、理事長(zhǎng)，現(xiàn)為名譽(yù)理事長(zhǎng)。長(zhǎng)期從事土壤肥力和土壤化學(xué)的研究工作。E-m ail:jmzhou@njbas.ac.cn