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但在上海試點中，公積金很明確地定位為民間互助基金。全國推廣后，官方正式的表述中，公積金也沒有爭議地一直姓“私”，如1994年國務院文件對公積金的定位是“一種國家支持的社會互助購房基金”。1996年8月國務院辦公廳轉發(fā)國務院房改領導小組《關于加強住房公積金管理的意見》，進一步明確了住房公積金是職工個人住房基金，不屬于財政預算資金，但按照“房委會決策、中心運作、銀行專戶、財政監(jiān)督”的原則進行管理。

于是，公積金便形成了一種怪異的混合體。從屬性講，它姓私，但從管理上，卻由掛靠在政府部門的事業(yè)單位管理，而且是多頭管理?！八褚粋€金融機構，但是屬于事業(yè)單位管理體制?！睆偷┐髮W住房政策中心執(zhí)行主任陳杰評價說。

1999年4月《住房公積金管理條例》（下稱《條例》）的頒布，以立法的形式確立了住房公積金的三方共管模式：住房建設部獲得公積金代管權；財政部獲得公積金增值收益支配權；央行則監(jiān)管公積金的存貸利差和金融活動。顯然，這是部門利益博弈的結果。

至今全國各地已成立了384個住房公積金中心，和數十個不受“屬地化管理”約束的鐵道、石化、煤炭、航空、電力等行業(yè)自己的公積金中心。比如在北京，有“國管”與“市管”兩套公積金系統(tǒng)，前者適用于中央直屬企業(yè)和中直機關等，后者屬于北京市管，兩套系統(tǒng)的管理體系和提取規(guī)則大不一樣。

雖然理論上公積金姓“私”，但實際操作中，許多地方政府把公積金結余作為財政小金庫，進行侵占、挪用、貪污等。比如2005年湖南郴州公積金中心原主任李樹彪貪污、挪用公款上億元。2013年2月，西安市住房公積金管理中心原主任薛華鋒等人利用職務之便收受巨額賄賂。

主管部門對公積金的使用方向，也充滿爭議，詬病者認為存在“以公權侵犯私權”之嫌。

2009年，國家力推9000億保障性住房投資，住建部按國務院131號文要求，允許各地閑置住房公積金用于保障房建設，很多城市“踴躍試點”，約400億公積金以直接貸款形式投入到保障房建設中。

此舉引起了廣泛質疑。批評人士認為，根據1999年頒布、2002年修訂的《條例》，住房公積金不能用于發(fā)放住房建設貸款。公積金投入保障房建設，嚴格來講是違法的。事實上，1999年之前住房公積金可以介入開發(fā)貸款業(yè)務，但很多地方貸款審查、催繳不到位，產生了呆賬壞賬，因此《條例》要求停止發(fā)放住房建設貸款。

而在沒有明確風險責任人且未經繳存人表決的情況下，萬一公積金在保障房建設項目中出現(xiàn)虧損，比如保障房出現(xiàn)泡沫，建成了租售不出去，繳存人的利益如何得到保障？財政是否愿意為之“兜底”？陳杰曾就此問題問過一些地方官員，得到的回應答非所問：保障房項目的貸款利率比債券利率高一個百分點，屬于優(yōu)良資產。

社科院財貿研究所研究員汪利娜也是這一政策的批評者。她說，“即便有能力還，愿意不愿意償還都得存疑，誰也不敢保證地方政府會否違約?！?/p>

“劫貧濟富”的制度

截至2011年底，全國住房公積金繳存余額已高達2.1萬億元，約有1億繳存人，但從這筆巨款中獲益的人是誰呢？答案是，這是一個“劫貧濟富”的制度。

對于最應從中獲益的絕大多數繳存人來說，公積金并不好用。雖然公積金貸款利率比商業(yè)貸款低2%，但其限制條件頗多，買不起房或不符合規(guī)定的繳存人難以享受到這一貸款優(yōu)惠。這也造成公積金沉淀率較高，如2007年末全國公積金個貸率（個人公積金貸款余額占歸集繳存余額的比例）只有52.83%，沉淀資金占繳存余額的比例為22.76%。且越是貧窮的省市地區(qū)，資金沉淀率越高，河北省2007年末個貸率只有27.33%。

按照現(xiàn)行規(guī)定，除非買房、裝修、合同租房或離退休，繳存人無法取出公積金，這意味著大部分繳存人的公積金都將存在低息賬戶上多年，才可能取出——職工繳納的住房公積金按年利率1.21%計息，遠低于同期存款利率，更難以抵抗中國每年的通脹率。

而被強制替員工繳納公積金的私人企業(yè)當然也不是受益者。多位江浙一帶的企業(yè)主告訴南方周末記者，政府強制他們?yōu)檗r民工繳納住房公積金，“純粹是為國家財政做貢獻”。農民工大多文化水平低，流動性高，離職后一般無意愿和能力找原單位去提取手續(xù)繁瑣的公積金。

真正的贏家則是政府、銀行和國有壟斷企業(yè)。

公積金中心將公積金存在銀行與付給繳存人的利差，連同公積金中心購買國債的利息收益和發(fā)放公積金貸款的利差收益，構成公積金的增值收益。

根據物權法中“孳息歸屬”的原則，公積金的增值收益的所有權當屬繳存人，但按照《條例》規(guī)定，公積金增值收益可以以廉租房建設補充資金的名目，上繳給財政使用。如2007年末住房公積金為廉租住房補充資金總額為130.03億元，余額為51.03億元，累計向同級財政上繳城市廉租住房建設補充資金79億元。

如前所述，2009年之后，“閑置”公積金更是大量進入本該由政府財政負擔的保障房建設。

此外，公積金在一些地方并未“?？顚簟?，而是直接成為政府部門的準財政資金。比如2006年，審計署發(fā)現(xiàn)沈陽鐵路局集中管理的住房公積金存在與生產運營資金混存混用的問題，促動該局32.62億元住房公積金限時實行專戶存儲。

工、農、中、建、交五家國有商業(yè)銀行是公積金制度的另一受惠者。它們享有接受公積金低息存款的特權，在公積金項目上其存貸差約為5%，按目前公積金繳存余額2萬多億元算，銀行獲利應為1000億元。這還不算商業(yè)銀行每年向公積金中心收取的歸集手續(xù)費和貸款手續(xù)費。

公積金制度還為國企提供了一條向員工輸送隱形福利的途徑。由于公積金可免稅，近年來石油、金融、電信等行業(yè)的國有壟斷企業(yè)屢屢被爆出為其高管或職工繳納高額公積金，變相提高福利水平的新聞。

十年修法無下文

由于公積金只能用于個人購房貸款、銀行存款和購買國債，而長期被指投資渠道狹窄，運營效率低，增值不力。目前2萬億的公積金余額中，平均結余比例高達近30%。據公開數據顯示，2012年初，公積金結余資金已超過4000億元。

2013年2月26日，證監(jiān)會有關部門負責人表示，全國住房公積金入市的相關研究準備工作已經啟動，證監(jiān)會將積極配合有關部門盡快推動《條例》的修訂。這一消息被一些媒體解讀為公積金可能要進入股市。

但復旦大學住房政策中心執(zhí)行主任陳杰認為，這幾乎不可能?！肮e金入市，我覺得應該是購買債券，投資股票未免太夸張了，也不具備可操作性。”他認為，“誰是操盤手？不可能各地分別操盤吧。但現(xiàn)在的管理體制很難被打破，地方政府不會放棄小金庫?！?/p>

而購買債券的風險相對要小得多，且可以上市流通。陳杰建議債券可以以財政部名義發(fā)售，賣給各地公積金中心，債券到期時再用租金或公有產權的形式把錢流轉起來?！斑@可以做到多贏：繳存人收益多些，保障房建設單位融資成本低些，國家也解決了保障房建設資金來源和公積金增值任務?！彼f。

住房公積金的投向問題，又涉及《條例》的修訂，因為之前《條例》對其資金用途做了嚴格的限定。比如2004年上海曾經動議將住房公積金放開到醫(yī)療，結果因有違《條例》被人大否決。知情人士透露，目前住建部正在召集修訂《條例》，但修訂稿何時出臺，并無樂觀預期，“已經討論十多年了，一直沒個結果”。

陳杰和同事曾經就《條例》修訂意見，提交過好幾稿，其主要建議包括擴大公積金用途范圍，用債券形式進行多元化投資；放寬目前對租房提取公積金的過嚴限制；管理體制上逐漸實現(xiàn)資金跨區(qū)域流動，有匯總功能；明確公積金管理屬性，逐步向金融專業(yè)化的風險管理方向轉型等。

對這些建議，住建部等部委也都認可，部里幾位司長還為此召開了一次高端研討會，但“會后就沒有下文了”。

陳杰認為，《條例》11年改不動，除了部門掣肘外，另一個重要原因是近些年的住房政策變化太快，每一次房地產市場新政策出臺，都可能打亂《條例》的修法。而且，由于上位法《住房保障法》等遲遲立不起來，導致《條例》的修訂工作也難以推動。

而在南開大學經濟研究所教授鐘茂初看來，公積金制度已經完全偏離了“互助資金”的目標，異化為準金融部門、房地產調控手段等政策目標，“再怎么修訂條例，也難以解決根本問題”。

與上海公積金制度的設計者戴曉波一樣，鐘茂初主張徹底改變公積金管理中心的管理體制，把公積金轉化為社會保障制度的一部分，由專業(yè)的金融機構管理。

（應被訪者要求，宋小敏為化名）