印第安納學(xué)派與當(dāng)代中國(guó)政治經(jīng)濟(jì)實(shí)踐

張振華

印第安納學(xué)派理論體系的核心是所謂的多中心治理（polycentric governance）。多中心治理在學(xué)派的理論體系中有兩個(gè)主要的表現(xiàn)或應(yīng)用：一是多中心的公共產(chǎn)品理論，即公共經(jīng)濟(jì)理論。二是多中心的公共池塘資源治理理論，即自主治理理論。圍繞公共經(jīng)濟(jì)理論和自主治理理論，學(xué)派還提出了其他的理論主張，比如多中心的城市治理理論、多中心的立憲秩序理論。它們或者為這兩個(gè)理論提供了佐證和支撐，或者是這兩個(gè)理論的邏輯延伸。這樣，學(xué)派形成了以多中心治理理論為內(nèi)核，以公共經(jīng)濟(jì)理論和自主治理理論為兩翼，以城市治理、立憲秩序、民主行政、聯(lián)邦主義等理論為支撐的多中心理論體系。就方法論來(lái)看，學(xué)派將制度分析植入傳統(tǒng)的理性選擇模型，將其改造為“理性選擇制度主義”，并將它細(xì)化為一套完整的制度分析和發(fā)展框架，從而使實(shí)證與案例研究可以在制度層面展開，由此改變了制度分析相對(duì)宏觀、缺乏微觀視角和實(shí)證研究的弊端。

以中國(guó)人民大學(xué)毛壽龍教授為首的中國(guó)學(xué)者在世紀(jì)之交開始翻譯學(xué)派的著作。隨著這些著作的出版，學(xué)派的相關(guān)理論逐漸為中國(guó)學(xué)界所了解和認(rèn)可。在此基礎(chǔ)上，零星的應(yīng)用性研究漸次出現(xiàn)。2009年埃琳諾獲得諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)，這極大地促進(jìn)了學(xué)派理論在中國(guó)的傳播和應(yīng)用，然而在表面上形成學(xué)習(xí)和應(yīng)用高潮的同時(shí)，既有研究卻充斥著對(duì)該學(xué)派理論的“誤讀與泛化”，因而有必要對(duì)相關(guān)研究進(jìn)行評(píng)述，指出其存在的不足和誤區(qū)，以促進(jìn)學(xué)界對(duì)其理論的正確理解以及在此基礎(chǔ)上的合理應(yīng)用。需要指出的一點(diǎn)是，該學(xué)派的理論十分豐富，限于篇幅，本文突出那些對(duì)中國(guó)有較強(qiáng)適用性的學(xué)術(shù)思想、理論主張及其應(yīng)用，這主要集中于該學(xué)派的微觀制度分析部分，包括學(xué)派的公共經(jīng)濟(jì)理論、多中心治理理論和自主治理理論。在理論主張與現(xiàn)實(shí)應(yīng)用之間，本文將重點(diǎn)放在后者。對(duì)學(xué)派整體學(xué)術(shù)思想的了解可以參照課題組的另一本著作（張振華，2010：162－217）。

一、印第安納學(xué)派的公共經(jīng)濟(jì)理論與我國(guó)的政治經(jīng)濟(jì)實(shí)踐

就當(dāng)前的研究和實(shí)踐情況看，印第安納學(xué)派的公共經(jīng)濟(jì)觀及其理論延伸可能對(duì)我國(guó)如下領(lǐng)域的研究或（和）實(shí)踐發(fā)揮較為重要的指導(dǎo)價(jià)值或啟示意義，它們包括：地方政府競(jìng)爭(zhēng)、行政區(qū)劃改革與大城市治理。這些領(lǐng)域的研究或（和）實(shí)踐，有的已經(jīng)運(yùn)用了學(xué)派的相關(guān)理論，有的部分地與學(xué)派的理論主張吻合。

（一）我國(guó)地方政府的公共產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)

學(xué)派主張，在公共產(chǎn)品的供給過(guò)程中，競(jìng)爭(zhēng)不僅是可能的，而且是有益的。由于地方政府是當(dāng)然的公共產(chǎn)品供給主體，而各地政府實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品供給效率的能力有高有低，所以作為公共產(chǎn)品消費(fèi)者的選民面臨著不同的公共產(chǎn)品——稅收組合。選民希望少交錢（稅收）多消費(fèi)（公共產(chǎn)品），因而也就偏好效率高的轄區(qū)。如果轄區(qū)地方政府的供給效率低于其他轄區(qū)，那么選民要么用手投票（換掉地方官員），要么用腳投票（遷到其他轄區(qū)）。這給效率低下的地方政府造成壓力，迫使它們?nèi)W(xué)習(xí)高效率轄區(qū)的經(jīng)驗(yàn)。因而，公共產(chǎn)品就成為地方政府競(jìng)爭(zhēng)的主題之一，學(xué)派成員蒂布特將其概括為“用腳投票”模型，也即所謂的“蒂布特機(jī)制”（Tiebout，1956：416－424）。這種地方政府競(jìng)爭(zhēng)邏輯能不能適用于中國(guó)呢？首先，毋庸置疑的是，公共產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)并非我國(guó)地方政府間競(jìng)爭(zhēng)的最主要形式，更非唯一形式。我國(guó)地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)更多的是招商競(jìng)爭(zhēng)（吸引流動(dòng)性資本）、管理權(quán)競(jìng)爭(zhēng)、晉升競(jìng)爭(zhēng)（爭(zhēng)取稀缺的職位升遷機(jī)會(huì)）。這種競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)的形成是我國(guó)政治經(jīng)濟(jì)體制綜合作用的結(jié)果（張振華，2011：101－106）。其次，盡管公共產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)在我國(guó)地方政府競(jìng)爭(zhēng)目錄中還處于一個(gè)相對(duì)不重要的地位，然而在社會(huì)日趨開放的背景下，公共產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)出現(xiàn)的頻率還是在增大。在實(shí)踐中，它常以擇校費(fèi)、藍(lán)印戶口、跨國(guó)移民等形式表現(xiàn)出來(lái)。另外，公共產(chǎn)品的供給結(jié)構(gòu)也在一定程度上體現(xiàn)出地方政府的競(jìng)爭(zhēng)。有研究表明，我國(guó)公共產(chǎn)品的供給結(jié)構(gòu)大體與生產(chǎn)要素的流動(dòng)性相匹配：流動(dòng)性越強(qiáng)，就越可能占用更大份額的公共產(chǎn)品；流動(dòng)性越弱，所占公共產(chǎn)品份額就越少（傅勇，2007：12）。由于資本的流動(dòng)性最強(qiáng)，因此在公共產(chǎn)品整體供給不足的情況下，經(jīng)營(yíng)類公共產(chǎn)品的供給卻是超量的。而對(duì)于流動(dòng)性較差的普通民眾來(lái)說(shuō)，消費(fèi)類公共產(chǎn)品（教育、醫(yī)療等）相對(duì)短缺。

從學(xué)派公共經(jīng)濟(jì)理論所推導(dǎo)的地方政府競(jìng)爭(zhēng)邏輯有一項(xiàng)重要的制度配合，那就是公民有“用腳投票”或（和）“用手投票”的自由。這是形塑地方政府競(jìng)爭(zhēng)的最重要因素。在邏輯上，只要轄區(qū)居民具有這些權(quán)利，公共產(chǎn)品的供給體制不論是單中心還是多中心，都會(huì)形成基于公共產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)。反觀中國(guó)，戶籍制度的束縛以及由此形成的高遷徙成本在很大程度上壓抑了地方政府公共產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)的積極性。但流動(dòng)性較強(qiáng)的資本所有者是我國(guó)各地政府競(jìng)相競(jìng)爭(zhēng)的對(duì)象，提供適量、甚至超量的經(jīng)營(yíng)類公共產(chǎn)品成為地方政府吸引他們的辦法之一，這樣“資本的地區(qū)間流動(dòng)在一定程度上代替勞動(dòng)力流動(dòng)充當(dāng)著地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)中的蒂布特機(jī)制”（張晏，2007：22－36）。因此，學(xué)派公共經(jīng)濟(jì)理論所延伸出的地方政府公共產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)邏輯較為妥帖地適用于資本所有者，而不大適用于普通消費(fèi)者。為了發(fā)揮蒂布特機(jī)制“約束地方政府偏離居民偏好的潛力，我們應(yīng)該進(jìn)一步賦予松動(dòng)戶籍制度的重要意義”（傅勇，2007：134）。

（二）多中心的城市治理理論與我國(guó)的城市行政區(qū)劃改革

美國(guó)在歷史上曾出現(xiàn)了所謂的“城市病”，表現(xiàn)在八個(gè)方面：城市無(wú)計(jì)劃發(fā)展；政府缺乏資源；缺乏管理能力和專業(yè)技能；管轄權(quán)分割；責(zé)任混亂；種族與社會(huì)隔離；財(cái)政不均（富裕社區(qū)公共產(chǎn)品過(guò)度，貧窮社區(qū)公共產(chǎn)品供給不足與短缺）；財(cái)政剝削（在郊區(qū)居住、在城區(qū)工作的富人享受城市的便利服務(wù)和設(shè)施卻不負(fù)擔(dān)費(fèi)用）。當(dāng)時(shí)的改革者試圖通過(guò)合并城市政府的方法來(lái)消除這些“病癥”（文森特·奧斯特羅姆等，2004：67－68）。學(xué)派認(rèn)為這是一種更富效率的公共產(chǎn)品供給體制，在此基礎(chǔ)上，學(xué)派發(fā)展形成了多中心的城市治理理論，主張依據(jù)公共產(chǎn)品屬性來(lái)構(gòu)建相應(yīng)的生產(chǎn)單位，以最大限度地實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)。

今天的中國(guó)，“城市病”也開始呈現(xiàn)出加速惡化態(tài)勢(shì)。多中心城市治理能夠成為緩解中國(guó)“城市病”的一條出路嗎？要回答這一問(wèn)題，首先要判定中國(guó)“城市病”的“癥狀”是否與美國(guó)相同。我國(guó)當(dāng)前有六類“城市病”：人口無(wú)序積聚、能源資源緊張、生態(tài)環(huán)境惡化、交通擁堵嚴(yán)重、房?jī)r(jià)居高不下、安全形勢(shì)嚴(yán)峻①《六大“城市病”挑戰(zhàn)中國(guó)“十二五”城市發(fā)展》，財(cái)經(jīng)網(wǎng)，http：//www.caijing.com.cn/2010－10－29/110555447.html，2010－10－29。。這與當(dāng)時(shí)美國(guó)的“城市病”有很大不同，主要是由于城市區(qū)劃不合理、資源過(guò)度在城市，尤其是大城市積聚以及粗放式經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式所造成的。而學(xué)派所針對(duì)的“城市病”是圍繞公共產(chǎn)品（公共產(chǎn)品的籌資問(wèn)題，公共產(chǎn)品在富裕社區(qū)和貧窮社區(qū)的不平衡分布等）而產(chǎn)生的。這是兩類不同的“城市病”。

近年來(lái)，中國(guó)核心城市行政規(guī)劃調(diào)整頻繁。2009年上海的南匯區(qū)并入浦東新區(qū)，2011年6月盧灣區(qū)合并到黃浦區(qū)。2009年11月天津以塘沽、漢沽和大港為主體，組建了濱海新區(qū)。2010年7月北京將四區(qū)（東城、崇文、西城、玄武）合并為兩區(qū)（東城、西城）。2011年12月，重慶的萬(wàn)盛區(qū)、綦江縣合并為綦江區(qū)，雙橋區(qū)、大足縣組建成立了大足區(qū)。此外，廣州、廈門、深圳、沈陽(yáng)等中心城市的行政區(qū)劃也有所調(diào)整。這些改革似乎遵循了當(dāng)時(shí)美國(guó)大城市改革者所主張的邏輯。但細(xì)究起來(lái)會(huì)發(fā)現(xiàn)，這是兩類完全不同的現(xiàn)象。中國(guó)城市區(qū)劃改革對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的考量要多于對(duì)于公共產(chǎn)品供給體制變革的考量。改革的主要目的是以先發(fā)地區(qū)帶動(dòng)后發(fā)地區(qū)，這樣的改革并未觸及公共產(chǎn)品的供給體制。因此，盡管很多學(xué)者認(rèn)為，中國(guó)的城市治理模式將由或已經(jīng)由管理走向治理，并普遍預(yù)言參與、合作、伙伴關(guān)系等多中心要素將是中國(guó)城市治理的發(fā)展趨向（張文禮，2008：47－50），然而僅就公共產(chǎn)品供給體制來(lái)判斷，中國(guó)城市的治理模式仍是典型的單中心，由單中心向多中心方向發(fā)展的態(tài)勢(shì)、路徑和動(dòng)力尚不完全明晰。

伴隨著孕婦及其家屬健康知識(shí)知曉率的不斷提升，飲食療法和運(yùn)動(dòng)干預(yù)方法得到了廣泛應(yīng)用。為了防止孕婦在妊娠期間迅速增重，確?；颊哐撬降奈炊ㄐ?，醫(yī)務(wù)人員應(yīng)重視為高危孕婦講授糖尿病相關(guān)的健康知識(shí)，使其能夠嚴(yán)格遵照醫(yī)生囑托，養(yǎng)成健康的生活習(xí)慣，定期對(duì)胎心進(jìn)行監(jiān)測(cè)，形成圍產(chǎn)兒預(yù)后狀況的保障[4]。同時(shí)，醫(yī)務(wù)人員應(yīng)鼓勵(lì)高危孕婦積極參加適宜的運(yùn)動(dòng)，促進(jìn)血脂濃度的充分降低，實(shí)現(xiàn)對(duì)產(chǎn)婦心血管功能的改善[5]。

二、印第安納學(xué)派的多中心治理理論與我國(guó)的政治經(jīng)濟(jì)實(shí)踐

在邏輯上，很難將學(xué)派的公共經(jīng)濟(jì)理論和多中心治理理論區(qū)分開來(lái)，但二者的側(cè)重點(diǎn)的確存在細(xì)微差別。公共經(jīng)濟(jì)理論關(guān)注的核心問(wèn)題是，如何實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品最經(jīng)濟(jì)的供給。學(xué)派給出的主要方法是：根據(jù)公共產(chǎn)品的屬性來(lái)構(gòu)建相應(yīng)的生產(chǎn)單位；在不同的公共產(chǎn)品供給主體間引入競(jìng)爭(zhēng)。多中心治理理論關(guān)注的核心則是，如何確保公共產(chǎn)品的生產(chǎn)能夠最大程度地體現(xiàn)消費(fèi)者偏好。學(xué)派的基本主張是，公共產(chǎn)品的供給者與生產(chǎn)者分開（存在多個(gè)獨(dú)立的決策中心）；盡可能由低層級(jí)政府組織公共產(chǎn)品生產(chǎn)（政府層級(jí)越低對(duì)于消費(fèi)者的偏好就越了解）；消費(fèi)者要有偏好的表達(dá)和整合機(jī)制（可以低成本地退出某個(gè)公共產(chǎn)品生產(chǎn)單位；有多個(gè)生產(chǎn)者可供選擇；公共產(chǎn)品的價(jià)格應(yīng)該能夠反映消費(fèi)者的偏好強(qiáng)度等）。我國(guó)目前與多中心治理理論相關(guān)的實(shí)踐領(lǐng)域主要集中在公共服務(wù)外包和環(huán)境治理中。

（一）多中心治理理論與公共服務(wù)外包

學(xué)派主張，地方政府應(yīng)該成為轄區(qū)公共產(chǎn)品的供給者，而將生產(chǎn)的職責(zé)外包給其他組織（包括其他地方政府、公共或私人企業(yè)、非營(yíng)利組織）或個(gè)人。這一主張成為西方發(fā)達(dá)國(guó)家20世紀(jì)70年代末80年代初推行新公共管理運(yùn)動(dòng)的主導(dǎo)思路。我國(guó)也深受這種理論和實(shí)踐的影響。早在1994年，深圳羅湖區(qū)政府就推行了環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)外包。其后，陸續(xù)出現(xiàn)了“治安承包”（泰安，1996年）、居家養(yǎng)老服務(wù)（上海，2000年）等。進(jìn)入新千年，我國(guó)的公共服務(wù)外包呈現(xiàn)出加快發(fā)展態(tài)勢(shì)。外包范圍不斷擴(kuò)大，除環(huán)境衛(wèi)生、養(yǎng)老等最初的外包業(yè)務(wù)外，還陸續(xù)加進(jìn)了教育、文化、公共衛(wèi)生等領(lǐng)域的服務(wù)外包。在政府的內(nèi)部工作流程中，也普遍實(shí)施了外包，如電子政務(wù)、物業(yè)管理、后勤保障、培訓(xùn)教育、法律顧問(wèn)等。外包服務(wù)的規(guī)范化程度也在不斷提高。在國(guó)家層面上，《采購(gòu)法》于2003年1月1日起正式執(zhí)行。在地方政府層面上，上海浦東（2005年）、寧波（2009年）、深圳（2010年）等地先后制訂了當(dāng)?shù)氐墓卜?wù)外包文件。

世紀(jì)之初，我國(guó)提出要建設(shè)公共服務(wù)型政府，并將其作為行政管理體制改革的重要目標(biāo)。這就意味著，政府要將滿足民眾的公共服務(wù)需求放在一個(gè)更優(yōu)先的位置上。這預(yù)示著，公共服務(wù)型政府將成為我國(guó)公共服務(wù)供給體制轉(zhuǎn)變的一個(gè)契機(jī)。公共服務(wù)型政府建設(shè)理念與學(xué)派的多中心治理理論之間存在很大的“交集”，近年來(lái)我國(guó)在公共服務(wù)外包方面所進(jìn)行的改革也契合多中心治理理論的主張，然而“中國(guó)版”的公共服務(wù)外包實(shí)踐與印第安納學(xué)派的理論主張之間還存在較大差距。學(xué)派認(rèn)為，既然不同類型的公共產(chǎn)品具有不同的屬性，對(duì)應(yīng)不同的最優(yōu)生產(chǎn)規(guī)模，那么就應(yīng)該根據(jù)公共產(chǎn)品的屬性來(lái)確定供給該種產(chǎn)品的公共組織邊界，這就是美國(guó)設(shè)置特別區(qū)（special districts）的理由。據(jù)統(tǒng)計(jì)，美國(guó)各級(jí)政府①按照美國(guó)的統(tǒng)計(jì)類別，政府包括聯(lián)邦政府、州政府和地方政府。地方政府又包括縣（County）、市（Municipal）、鎮(zhèn)（Township and town）、學(xué)區(qū)（school district）和特別區(qū)（special district）五種類型。的總數(shù)從1962年的91237個(gè)減少到2007年的89527個(gè)，但同期特別區(qū)的數(shù)量從18323個(gè)增加到37381個(gè)。在2007年，美國(guó)每5個(gè)地方政府中，就約有2.1個(gè)特別區(qū)。此外，美國(guó)還有13051個(gè)學(xué)區(qū)②U.S.Census Bureau.“Census of Governments”，Volume 1，Number 1，Government Organization，Series GC07（1）－1），quinquennial.www.census.gov/govs/cog.。常見的特別區(qū)包括消防區(qū)、醫(yī)院區(qū)、圖書館區(qū)、公園區(qū)、輪渡區(qū)、機(jī)場(chǎng)區(qū)、緊急醫(yī)療服務(wù)區(qū)、下水道區(qū)、固定廢物處置區(qū)等等。這些特別區(qū)多數(shù)被看作是（準(zhǔn)）市政企業(yè)。與我國(guó)市政企業(yè)不同的是，這些特別區(qū)被賦予了征稅的權(quán)利或者本身就是稅收區(qū)（taxing districts）。這樣，“一個(gè)典型的美國(guó)家庭同時(shí)處于多個(gè)地方政府的管轄之下。除了交納聯(lián)邦稅和州稅外，它還要向所在的縣、市、鎮(zhèn)、學(xué)區(qū)以及特別區(qū)交納稅費(fèi)，并獲得不同的公共服務(wù)”（張光，2004：99）。不同類型的公共產(chǎn)品是被分散供給的，某一項(xiàng)公共產(chǎn)品的具體價(jià)格得以明確，從而能夠針對(duì)該種公共產(chǎn)品單獨(dú)籌資③最近在美國(guó)發(fā)生的一個(gè)案例引起了很大的爭(zhēng)議：消防隊(duì)員看著大火不救，原因是該屋主沒(méi)有繳納消防費(fèi)?！短锛{西消防隊(duì)竟看著一家被燒光不救》，http：//www.sinovision.net/news.php？act＝details＆news＿id＝149527，美國(guó)中文網(wǎng)，2010－10－05。。中國(guó)近年來(lái)實(shí)施的一系列公共服務(wù)外包實(shí)踐，表面上看與學(xué)派的主張相近，然而公共產(chǎn)品仍是“打包供給”，消費(fèi)者還是在為公共產(chǎn)品綜合付費(fèi)，市政公司的設(shè)立也依然是以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)的。我國(guó)的公共服務(wù)外包實(shí)踐并未改變公共產(chǎn)品的單中心供給格局。

（二）環(huán)境治理的單中心與多中心

我國(guó)環(huán)境治理的力度在加大，但環(huán)境形勢(shì)甚至還有所惡化（李克強(qiáng)，2012）。有學(xué)者將其歸咎為“環(huán)境治理的行政單中心模式”，具體表現(xiàn)為：“政府是唯一的管理主體，無(wú)論是宏觀政策的制定還是微觀層次的監(jiān)督執(zhí)行，基本上都是由政府直接操作?！边@項(xiàng)研究斷言，環(huán)境治理的多中心模式能夠成為改善我國(guó)環(huán)境治理績(jī)效的一條出路（李雪梅，2010）。

近年來(lái)我國(guó)環(huán)境治理的一個(gè)顯著變化是，環(huán)保組織蓬勃發(fā)展，其參與的范圍、深度和效果都有了很大程度的改觀。甚至可以說(shuō)，環(huán)保組織已經(jīng)成為我國(guó)環(huán)境治理過(guò)程中不可或缺的主體之一。本文關(guān)心的是，如何解讀環(huán)保組織的參與？能不能說(shuō)，在環(huán)保領(lǐng)域已經(jīng)形成了一種多中心格局呢？甚至更進(jìn)一步而言，環(huán)保領(lǐng)域的這種變化能否成為其他領(lǐng)域治理變革的前奏呢？這里面關(guān)鍵是解釋原先處于壟斷狀態(tài)的政府部門為何會(huì)坐視甚至甘愿社會(huì)力量“染指”其權(quán)力。多數(shù)研究對(duì)此的解釋是：環(huán)保部門在政府機(jī)構(gòu)序列中屬“邊緣”、非強(qiáng)勢(shì)部門，它們?cè)噲D通過(guò)吸納民間組織的參與，尋求公眾和社會(huì)輿論的支持來(lái)擴(kuò)大自己的行動(dòng)能力和行動(dòng)的合法性（劉培峰，2008：76）。因而，就目前而言，環(huán)保組織的參與并未從根本上改變我國(guó)環(huán)境治理的單中心模式，這僅是學(xué)者的一種學(xué)理分析或?qū)W術(shù)倡導(dǎo)，而并非實(shí)體建構(gòu)。

（三）應(yīng)用多中心治理理論要注意的四個(gè)問(wèn)題

就多中心治理理論的應(yīng)用而言，我國(guó)學(xué)者應(yīng)該對(duì)以下四個(gè)問(wèn)題加以注意。首先，學(xué)者們是在用單中心治理的負(fù)面性來(lái)證明多中心治理的正當(dāng)性和必要性，而且多數(shù)研究似乎不假思索地將一切弊端和缺陷都拋給了“單中心”，這樣的研究沒(méi)有區(qū)分哪些弊端是“單中心”本身造成的，哪些是由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段的不同、社會(huì)文化背景的不同造成的，也沒(méi)有對(duì)多中心理論產(chǎn)生的制度背景和思想基礎(chǔ)給予足夠重視。其次，就學(xué)派多中心治理的原意來(lái)說(shuō)，這一概念包含但不限于參與的內(nèi)涵。我國(guó)很多學(xué)者將參與視為多中心治理的核心特征，認(rèn)為多中心治理就是多個(gè)主體共同參與公共事務(wù)管理的過(guò)程。這種理解混淆了多中心治理與治理的概念。事實(shí)上，只有建立在多中心體制基礎(chǔ)上的治理模式才能被稱為多中心治理。在學(xué)派看來(lái)，多中心體制最基本的特征是存在多個(gè)形式上相互獨(dú)立的決策中心。要使多中心體制形成秩序而非導(dǎo)致混亂還必須確保多中心體制包括另兩個(gè)要素：選擇按照考慮他人的方式行動(dòng)（核心規(guī)則是：己所不欲，勿施于人）以及發(fā)達(dá)的沖突解決機(jī)制（Vincent Ostrom，1972）。而治理本身并不要求存在多中心體制，在單中心體制下也能有治理。再次，我國(guó)學(xué)者在對(duì)多中心治理的應(yīng)用上，還存在一個(gè)邏輯上的跳躍，它將基層多中心治理的成功經(jīng)驗(yàn)視為能在更高層級(jí)應(yīng)用多中心治理體制的佐證。然而正如學(xué)派所指出的，“地方層面上成功的自主治理如何被整合、轉(zhuǎn)化為宏觀層次上的有效治理體制，這一點(diǎn)并非顯而易見”（McGinnis，2005）。最后，不能先驗(yàn)地認(rèn)為多中心治理一定優(yōu)于單中心治理，更不能認(rèn)定，多中心治理就一定能夠彌補(bǔ)單中心治理的不足。在實(shí)踐中，既存在單中心治理成功的案例，也存在多中心治理成功的案例。成功不成功取決于很多的因素，并非僅僅是由權(quán)力的集中還是分散來(lái)決定。

三、印第安納學(xué)派的自主治理理論與我國(guó)的政治經(jīng)濟(jì)實(shí)踐

（一）我國(guó)的公共池塘資源治理

公共池塘資源是埃琳諾和文森特1977年在對(duì)薩繆爾森和布坎南提出的產(chǎn)品分類標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修正時(shí)提出的概念。他們認(rèn)為，排他性和共用性是區(qū)分產(chǎn)品的兩個(gè)獨(dú)立標(biāo)準(zhǔn)。除了薩繆爾森1954年區(qū)分的私益產(chǎn)品（分別使用，可排他）、公益產(chǎn)品（共同使用、不可排他）和1965年布坎南提出的俱樂(lè)部產(chǎn)品（即學(xué)派所謂的收費(fèi)產(chǎn)品，特征是：共同使用、可排他，如公路、有線電視、圖書館）外，還存在第四種產(chǎn)品類型，即公共池塘資源（分別使用，不可排他）。公共池塘資源是印第安納學(xué)派自主治理理論的最初應(yīng)用。

學(xué)派之前的主流理論斷定，由于存在集體選擇困境（囚徒困境、公地悲劇、“搭便車”等），公共池塘資源的治理只能有兩種方法：要么徹底私有化，要么構(gòu)建一個(gè)外在的政治權(quán)威，前者被稱為企業(yè)理論，后者被稱為國(guó)家理論。學(xué)派的“多中心自主治理理論”則提供了第三種方案。學(xué)派認(rèn)為，公共池塘資源的使用者能夠利用自我組織、自我管理和自我執(zhí)行的能力解決自主治理所面對(duì)的制度供給、可信承諾和相互監(jiān)督難題。埃琳諾還進(jìn)一步提出了自主治理要遵循的八項(xiàng)設(shè)計(jì)原則（Cox，Arnold ＆Tomas，2010）。

就理論的適應(yīng)性而言，公共池塘資源治理應(yīng)該是學(xué)派理論體系中最強(qiáng)的，因?yàn)樗脑O(shè)計(jì)原則是從出自不同文化背景、不同政治體制的眾多案例中梳理、概括和抽象出來(lái)的。對(duì)中國(guó)而言，自主治理理論的應(yīng)用還有一個(gè)優(yōu)勢(shì)，那就是中國(guó)的產(chǎn)權(quán)制度安排。多數(shù)的公共池塘資源坐落在農(nóng)村，而農(nóng)村的土地及其他資源（如林地、魚塘）實(shí)行的是集體產(chǎn)權(quán)，也即學(xué)派所謂的共有產(chǎn)權(quán)。如果學(xué)派的理論體系能夠證明，集體產(chǎn)權(quán)制度相比于私有產(chǎn)權(quán)同樣有效，甚至更有效，那么它就足以對(duì)西方產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)家奉為圭臬的私有產(chǎn)權(quán)理念以及將私有化視為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)核心的“華盛頓共識(shí)”提出挑戰(zhàn)。另外，新中國(guó)最早的基層民主實(shí)踐是從農(nóng)村起步的，這意味著中國(guó)的農(nóng)民（公共池塘資源的使用者）最早被賦予了自治的權(quán)力。集體產(chǎn)權(quán)和自治權(quán)力是否意味著學(xué)派的自主治理理論具備了在我國(guó)農(nóng)村公共池塘資源治理中適用的全部條件呢？中國(guó)既有的公共池塘資源管理具備學(xué)派自主治理的特性嗎？

我國(guó)當(dāng)下的公共池塘資源治理呈現(xiàn)出三個(gè)基本特征：一是它體現(xiàn)了集體產(chǎn)權(quán)和私有化方案之間的一種混合和張力。一方面，公共池塘資源的集體產(chǎn)權(quán)性質(zhì)沒(méi)有改變；但另一方面，承包制、“增人不增地，減人不減地”、農(nóng)地承包權(quán)“長(zhǎng)期不變”等實(shí)踐已經(jīng)分割、削弱了集體產(chǎn)權(quán)的特性，將既有產(chǎn)權(quán)安排下私有化的程度放到最大。就實(shí)質(zhì)而言，這可以視為是一種準(zhǔn)私有化方案。二是集體資源存在產(chǎn)權(quán)殘缺和外部性危機(jī)，政治權(quán)威（地方政府及其官員）能夠單方面來(lái)調(diào)整公共資源的權(quán)屬關(guān)系和制度安排，村民自主治理的空間有限。三是由于選舉機(jī)制不完善，村民與村組織間的委托—代理關(guān)系并不唯一，村組織還同時(shí)充當(dāng)著外部政治權(quán)威代理人的角色，能夠借助外部政治權(quán)威來(lái)“傷害”其他資源使用者。因而，我國(guó)的公共池塘資源治理盡管不排除仍存在自主治理的個(gè)案，但就總體而言，私有化或準(zhǔn)私有化是主流。

（二）自主治理理論在我國(guó)其他政治經(jīng)濟(jì)實(shí)踐中的應(yīng)用

公共池塘資源只是自主治理的應(yīng)用領(lǐng)域之一，在我國(guó)還存在其他的自主治理實(shí)踐，如社會(huì)組織的自治。這些領(lǐng)域的行動(dòng)者是如何解決集體選擇的困境，克服制度供給、可信承諾和相互監(jiān)督難題的呢？

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，政府關(guān)系主要發(fā)生在縱向政府間。隨著政府行為邏輯的變化，橫向政府間關(guān)系開始變得越來(lái)越密切。與這種變化相關(guān)，分析地方政府合作的理論開始逐漸發(fā)展起來(lái)，這其中就有自主治理理論。多數(shù)從這一角度進(jìn)行的分析明確提及自主治理要經(jīng)歷的制度供給、可信承諾和相互監(jiān)督問(wèn)題。比如，中山大學(xué)張緊跟發(fā)現(xiàn)，地方政府主要通過(guò)論壇、洽談會(huì)和聯(lián)席會(huì)議等形式來(lái)表達(dá)合作意愿，商談合作領(lǐng)域，搭建合作框架（張緊跟，2008：351－357）?，F(xiàn)有合作存在制度化程度不足的弊端，“還停留在各種會(huì)議制度和單項(xiàng)合作機(jī)制和組織上，一般采取集體磋商的形式，缺乏一系列成熟的、制度化的機(jī)制與組織”（汪偉全，2005：294－295）。為此，南開大學(xué)楊龍主張將論壇進(jìn)一步演化為促進(jìn)地方合作形成和維系機(jī)制，它包括三方面：一是談判和協(xié)商機(jī)制，用于表達(dá)合作意愿，商議合作成本的分?jǐn)偤秃献骼娴姆窒恚欢欠窒頇C(jī)制及相關(guān)的補(bǔ)償機(jī)制；三是監(jiān)督機(jī)制和糾紛裁決機(jī)制（楊龍，2008：96－99）。以這些規(guī)范性分析為基礎(chǔ)，我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)于地方政府合作的區(qū)域、合作的形式和合作的內(nèi)容（跨界公共產(chǎn)品服務(wù)的供給、區(qū)域性公共危機(jī)的應(yīng)對(duì)（楊龍、鄭春勇，2011：57－68）進(jìn)行了分析。規(guī)范分析和案例研究的結(jié)合有助于我們更深入地了解當(dāng)前我國(guó)地方政府自主治理的機(jī)制與邏輯。然而，從方法論的角度看，我國(guó)學(xué)術(shù)界還沒(méi)有發(fā)展出一種微觀層面的制度分析作為對(duì)不同自主治理機(jī)制評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)，也沒(méi)能從案例中抽象出類似的“設(shè)計(jì)原則”，這應(yīng)該是我國(guó)地方政府合作研究需要進(jìn)一步努力的方向。

改革開放以來(lái)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期政治與社會(huì)渾然一體的格局出現(xiàn)了松動(dòng)，大量社會(huì)組織應(yīng)運(yùn)而生。這些組織不同于以往在國(guó)家合作主義框架下組建的人民團(tuán)體和群眾組織，具有一定程度的獨(dú)立性。隨著這類組織的規(guī)模不斷擴(kuò)大，以“歸口登記、雙重負(fù)責(zé)和屬地管理”為特征的社團(tuán)管理方法不能適應(yīng)時(shí)代的要求。在這種背景下，我國(guó)自20世紀(jì)90年代以來(lái)先后對(duì)社團(tuán)管理體制進(jìn)行過(guò)數(shù)次調(diào)整。經(jīng)過(guò)調(diào)整，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)等經(jīng)濟(jì)類社會(huì)組織，公益慈善類、社會(huì)福利類、社會(huì)服務(wù)類社會(huì)組織得到了蓬勃發(fā)展。與這種發(fā)展勢(shì)頭相應(yīng)，我國(guó)學(xué)者開始運(yùn)用自主治理理論來(lái)剖析這些組織的內(nèi)部治理機(jī)制。有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，我國(guó)當(dāng)前社會(huì)組織的內(nèi)部運(yùn)作多屬“精英治理”，即“社會(huì)組織內(nèi)部的權(quán)力運(yùn)作委托交付給一些能人、精英來(lái)運(yùn)作，由這些精英制定并執(zhí)行規(guī)則，并代表民間組織其他成員來(lái)治理商會(huì)內(nèi)外事務(wù)”（楊光飛，2010）。即便是被公認(rèn)為自主治理“樣板”的溫州商會(huì)似乎也難逃“寡頭統(tǒng)治的鐵律”：精英人物的奉獻(xiàn)精神和創(chuàng)新精神在溫州商會(huì)的成立和運(yùn)作過(guò)程中起到了舉足輕重的作用?！八麄凖嫶蟮馁Y金力量、較高的社會(huì)地位、與政府正式的或非正式的關(guān)系以及企業(yè)家式的創(chuàng)新精神克服了中小企業(yè)的無(wú)能為力和普遍存在的‘搭便車’行為，以精英人物的奉獻(xiàn)精神的方式解決了集體行動(dòng)的困境”（陳剩勇等，2004：138－149）。

精英人物主導(dǎo)與自主治理間存在張力。精英人物的作用如果超出了必要的限度，就會(huì)破壞自主治理的內(nèi)生機(jī)制。學(xué)派在評(píng)價(jià)公共池塘資源治理的國(guó)家理論和企業(yè)理論時(shí)說(shuō)，“從獨(dú)立行動(dòng)到合作行動(dòng)的轉(zhuǎn)變是公共池塘資源治理中至關(guān)重要的問(wèn)題。國(guó)家理論……通過(guò)構(gòu)建一個(gè)得益最多的外部領(lǐng)袖來(lái)實(shí)現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變。企業(yè)家和統(tǒng)治者從成功的公共池塘資源治理中得到剩余利潤(rùn)，同時(shí)承擔(dān)起組織的必要成本。由于企業(yè)主和統(tǒng)治者的收益與公共池塘資源的治理成功與否直接相關(guān)，因此，他們對(duì)合作活動(dòng)所必需的制度供給承擔(dān)首要責(zé)任。當(dāng)違規(guī)行為發(fā)生時(shí)，對(duì)其加以懲罰，并積極監(jiān)督代理人的行動(dòng)，保證合約的有效執(zhí)行也是他們的利益所在”（埃莉諾·奧斯特羅姆，2000：66－68）。如果自主治理中的精英人物成為一個(gè)得益最大者或者剩余利益的索取者，那么這樣的自主治理就有異化的可能。目前我國(guó)社會(huì)組織的自主治理僅限于政府對(duì)內(nèi)部事務(wù)的不干涉。社會(huì)組織對(duì)于制度供給、可信承諾和相互監(jiān)督問(wèn)題的解決仍然停留在國(guó)家理論和企業(yè)理論所闡述的方法與邏輯中，這樣的自主治理恐怕只是虛有其表。

四、初步結(jié)論

印第安納學(xué)派理論與當(dāng)代中國(guó)政治經(jīng)濟(jì)實(shí)踐已經(jīng)結(jié)合或可能結(jié)合的領(lǐng)域包括：多中心公共經(jīng)濟(jì)理論和我國(guó)地方政府間的公共產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)、城市病及其治理；多中心治理理論和我國(guó)的公共產(chǎn)品服務(wù)外包和環(huán)境治理；自主治理理論和我國(guó)的公共池塘資源治理、社會(huì)組織治理、地方政府間合作。研究發(fā)現(xiàn)，公共產(chǎn)品服務(wù)外包、地方政府的公共產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)、地方政府間合作、社會(huì)組織治理與學(xué)派的結(jié)合相對(duì)緊密，學(xué)派的理論能為這些領(lǐng)域的實(shí)踐提供指導(dǎo)作用。而城市病及其治理與印第安納學(xué)派的結(jié)合相對(duì)松散，學(xué)派的理論只能對(duì)這些領(lǐng)域起到擴(kuò)展視野或一般的借鑒作用。本文沒(méi)有涉及的學(xué)派宏觀制度分析理論（如聯(lián)邦主義理論、民主制行政理論）與中國(guó)政治經(jīng)濟(jì)實(shí)踐遵循不同的運(yùn)作邏輯，目前尚無(wú)應(yīng)用的可能。

在將學(xué)派理論應(yīng)用到中國(guó)政治經(jīng)濟(jì)實(shí)踐的過(guò)程中，普遍存在對(duì)學(xué)派理論的“誤讀與泛化”。這種現(xiàn)象可能是由于我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)于學(xué)派理論體系的理解還不完整。事實(shí)上，學(xué)派的微觀制度分析和宏觀制度分析是相互補(bǔ)充和支撐的。比如，公共產(chǎn)品的多中心生產(chǎn)并非技術(shù)性問(wèn)題，還涉及到背后的政治性因素（如聯(lián)邦制的縱向間政府關(guān)系等），這些因素限定了中國(guó)公共產(chǎn)品供給體制變革所能夠騰挪的空間。這就要求我們?cè)趹?yīng)用印第安納學(xué)派的理論時(shí)，關(guān)注到宏觀制度因素的差異以及由此形成的對(duì)具體政策主張?jiān)谥袊?guó)適用性的限制，不能僅僅基于研究議題的相似而草率地判定學(xué)派的理論能夠應(yīng)用于中國(guó)。

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