科學(xué)配置機(jī)構(gòu)編制資源的思考和構(gòu)想

● 王 川 鄒 進(jìn) 繆可言

（作者系四川省編辦主任；四川省編辦市縣處處長；四川省編辦市縣處副主任科員）

有效配置機(jī)構(gòu)編制資源，不僅關(guān)系到行政組織的科學(xué)架構(gòu)、政府職能的正確履行和財政供養(yǎng)人員的合理規(guī)模，也直接影響黨和政府執(zhí)政方式的改進(jìn)以及在群眾心目中的形象。在中央已明確“十二五”以及今后相當(dāng)長一個時期內(nèi)編制總量不再增加的情況下，如何切實管住、管好、用活現(xiàn)有機(jī)構(gòu)編制資源，服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，是機(jī)構(gòu)編制部門面對的重大問題。

當(dāng)前，在機(jī)構(gòu)編制資源配置上，存在科學(xué)依據(jù)不足、主觀隨意性強(qiáng)，預(yù)測分析不夠，調(diào)整不及時等問題。其中，統(tǒng)籌不夠表現(xiàn)突出，主要表現(xiàn)在三個方面：

一是黨群與政府系統(tǒng)之間統(tǒng)籌不夠。改革開放以來的歷次政府機(jī)構(gòu)改革主要是集中調(diào)整政府系統(tǒng)，對黨群系統(tǒng)的資源配置調(diào)整不多。由于缺乏對黨群和政府系統(tǒng)機(jī)構(gòu)編制資源的統(tǒng)籌規(guī)劃，使得部分黨群機(jī)構(gòu)與政府部門之間長期存在著體制不順、職責(zé)交叉問題，也導(dǎo)致了編制資源結(jié)構(gòu)不合理，黨群系統(tǒng)機(jī)構(gòu)編制相對穩(wěn)定，且所占比例呈逐年上升趨勢，而政府履行社會管理、公共服務(wù)等職能所需要增加的編制，很難通過資源的統(tǒng)籌和整合得以有效加強(qiáng)。如《中共中央關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于黨政機(jī)構(gòu)改革的方案〉和〈關(guān)于黨政機(jī)構(gòu)改革方案的實施意見〉的通知》（中發(fā)〔1993〕7號），雖然對省級各系統(tǒng)人員編制比例作出了明確規(guī)定，黨委機(jī)關(guān)占12%，政府機(jī)關(guān)占80%，人大、政協(xié)機(jī)關(guān)占4%，民主黨派和工青婦等社團(tuán)機(jī)關(guān)占4%，但由于此后的歷次改革均主要在政府系統(tǒng)內(nèi)進(jìn)行，政府系統(tǒng)的實際編制比例逐漸下降，黨群系統(tǒng)比例則逐年攀升。以四川省為例，省級政府系統(tǒng)的編制比例由80%下降至65.5%，而黨委機(jī)關(guān)的編制比例則由12%上升到21.9%，民主黨派和工青婦等社團(tuán)機(jī)關(guān)的編制比例也提高了近1倍，如圖1所示。

圖 1 四川省省級黨政群系統(tǒng)編制比例情況

二是不同行政層級之間統(tǒng)籌不夠。歷次改革中，很少根據(jù)不同層級政府的職能情況特點(diǎn)以及履職變化進(jìn)行跨層級調(diào)整。比如，隨著城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，大量農(nóng)村人口向城市和中心城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，城市及中心城鎮(zhèn)的管理和服務(wù)范圍不斷拓展、職能不斷加強(qiáng)，而普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)的服務(wù)對象和管理職能則相對弱化。面對這種現(xiàn)實和變化，編制資源的配量調(diào)整卻相對滯后，城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)并沒有充分考慮規(guī)模大小、地域特性和發(fā)展特色的影響。以自貢市為例，自1986年以來，該市城區(qū)人口和面積分別增長了191%和333%，但市轄區(qū)機(jī)關(guān)行政編制僅增加了8%，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)行政編制自1991年至2006年維持不變，2007年鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革時，才根據(jù)現(xiàn)實發(fā)展?fàn)顩r精簡了10%。如圖2、圖3所示。

圖 2 自貢市部分年份城區(qū)人口、面積及編制情況

三是部門之間和部門內(nèi)部統(tǒng)籌不夠。由于配置方式相對單一、手段缺乏，目前，機(jī)構(gòu)編制資源很難在部門之間根據(jù)職能的調(diào)整變化進(jìn)行有效整合和統(tǒng)籌，造成資源的閑置和浪費(fèi)，而確需增加的編制往往只能通過使用十分有限的待分配編制去解決。此外，編制資源的分配在一些部門內(nèi)部之間也不合理，業(yè)務(wù)處室編制偏少，而非業(yè)務(wù)處室的編制偏多，一定程度上影響了部門的正常履職。

圖 3 自貢市部分年份城區(qū)人口、城區(qū)面積及編制變化趨勢

中央已經(jīng)明確“十二五”及今后相當(dāng)長一個時期內(nèi)編制總量不增加，在這一背景下，如何科學(xué)有效配置機(jī)構(gòu)編制資源，用好用活資源，實現(xiàn)資源效用最大化，成為進(jìn)一步改革的重點(diǎn)。

一是嚴(yán)格控制總量，切實管住機(jī)構(gòu)編制資源。繼續(xù)嚴(yán)格控制總量，也是有效配置機(jī)構(gòu)編制資源的一個重要前提。要嚴(yán)格執(zhí)行機(jī)構(gòu)編制“一支筆”審批制度，嚴(yán)格機(jī)構(gòu)編制審批權(quán)限和程序，確保各級黨政機(jī)關(guān)行政編制總額和中央編委批準(zhǔn)的各類專項編制員額不突破。同時，繼續(xù)強(qiáng)化監(jiān)督檢查，堅決查處違規(guī)行為，不斷完善機(jī)構(gòu)編制評估、報告、公開制度，將事前審批與事后監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來。

二是切實盤活存量，動態(tài)調(diào)配機(jī)構(gòu)編制資源。有效盤活現(xiàn)有機(jī)構(gòu)編制資源存量是確保部門正確履職和合理配置、動態(tài)調(diào)整機(jī)構(gòu)編制資源的重要手段。建議應(yīng)重點(diǎn)抓好三個環(huán)節(jié)：全面實施機(jī)構(gòu)編制實名制管理，從制度上為有效配置機(jī)構(gòu)編制資源奠定基礎(chǔ)；強(qiáng)化機(jī)構(gòu)編制執(zhí)行情況評估分析，準(zhǔn)確掌握部門在規(guī)定的機(jī)構(gòu)限額、編制員額、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和配備人員情況以及現(xiàn)有機(jī)構(gòu)編制與實際履職的匹配情況，為合理有效配置機(jī)構(gòu)編制資源提供現(xiàn)實依據(jù)；注重評估結(jié)果運(yùn)用，及時發(fā)現(xiàn)并糾正機(jī)構(gòu)編制違紀(jì)違規(guī)行為。

同時，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要和職能的變化情況，對于職能弱化的部門，相應(yīng)核減編制或撤銷機(jī)構(gòu)；對于加強(qiáng)和新增職能的部門，盡量通過內(nèi)部挖潛的方式調(diào)劑解決，如內(nèi)部調(diào)劑確有困難，考慮使用存量資源解決；對于因承擔(dān)大量臨時性工作任務(wù)而確需增加編制的部門，可采取下達(dá)臨時編制或周轉(zhuǎn)編制的方式解決，待階段性工作任務(wù)完成后及時收回。

三是統(tǒng)籌推進(jìn)改革，有效整合機(jī)構(gòu)編制資源。進(jìn)一步明晰黨群系統(tǒng)與政府系統(tǒng)各自的職責(zé)分工和工作重點(diǎn)，調(diào)整完善黨群系統(tǒng)與政府系統(tǒng)編制比例；進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，理順職責(zé)關(guān)系，減少交叉重疊，切實加大農(nóng)業(yè)、交通、文化以及食品藥品監(jiān)管等領(lǐng)域的整合力度，為有效配置資源創(chuàng)造更大的空間；將空余出來的資源用于亟需加強(qiáng)的重點(diǎn)領(lǐng)域。

四是注重標(biāo)準(zhǔn)研究。注重對機(jī)構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)的研究，在國家層面，建議結(jié)合人口、經(jīng)濟(jì)總量、財政承受力等因素，制定機(jī)構(gòu)編制總量的綜合指標(biāo)體系，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和政府財政狀況，確定一定時期內(nèi)機(jī)構(gòu)編制總量的調(diào)整幅度，建立動態(tài)增減機(jī)制。同時，根據(jù)不同行業(yè)、不同性質(zhì)、不同層次、不同類型單位的實際情況，科學(xué)合理制定具體的機(jī)構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)。在相關(guān)指標(biāo)的選取上，可以對現(xiàn)有相關(guān)指標(biāo)進(jìn)行細(xì)化，并引入新的指標(biāo)體系，如可將人口細(xì)分為流動人口和常住人口并設(shè)定相應(yīng)的權(quán)重，可引入城鎮(zhèn)化率指標(biāo)，部門職責(zé)量化指標(biāo)等。在具體標(biāo)準(zhǔn)的制定上，可利用編制與各主要相關(guān)因素之間的函數(shù)關(guān)系建立數(shù)學(xué)公式，通過各因素之間、各因素與編制之間的相關(guān)分析，量化所得的有關(guān)參數(shù)和修正系數(shù)，以此來確定編制數(shù)。成都市以標(biāo)準(zhǔn)工作量、實際工作量、教師與行政及工勤人員比例等因素，確定了中小學(xué)教職工編制的具體核定標(biāo)準(zhǔn)值。這些都為科學(xué)配置機(jī)構(gòu)編制資源作了有益的探索。

五是適當(dāng)下放權(quán)限，激發(fā)地方資源配置活力。地方機(jī)構(gòu)編制資源占了我國整個機(jī)構(gòu)編制資源的絕大部分。適當(dāng)下放管理和審批權(quán)限，激發(fā)地方各級黨委、政府以及機(jī)構(gòu)編制部門在資源配置中的作用，有助于科學(xué)有效配置機(jī)構(gòu)編制資源。建議賦予地方一定的調(diào)配權(quán)。對于跨層級調(diào)劑行政編制，在確保編制總量不突破的前提下，可確定一個幅度，由省級機(jī)構(gòu)編制部門在規(guī)定的幅度內(nèi)根據(jù)各地工作需要進(jìn)行調(diào)劑并報中央編辦備案。對于符合規(guī)定的機(jī)構(gòu)編制調(diào)整事項，可適當(dāng)下放審批權(quán)限，由各地自行審批并報上級機(jī)構(gòu)編制部門備案。