譚冰霖

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢430074)

來自最嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目茖W(xué)證據(jù)表明，氣候變化已經(jīng)成為“這個(gè)時(shí)代最為迫切的環(huán)境挑戰(zhàn)”①See Massachusetts v.EPA，127 S.Ct.1438(2007) .見胡錦濤:《堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn)為全面建成小康社會(huì)而奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，第八部分“大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”，人民出版社2012年版。。英國(guó)政府首席科學(xué)家戴維·金爵士宣布:“我們今天所面臨的最嚴(yán)峻的問題是氣候變化，它比恐怖主義的威脅更嚴(yán)重。”②David A.King，Climate Change Science:Adapt，Migrate or Ignore?Science，vol.303，January 9，2004，pp.176 －177.《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》，第二十一章“積極應(yīng)對(duì)全球氣候變化”。而且，這種威脅留給我們的行動(dòng)時(shí)間已經(jīng)十分有限，在過去的十年中，包括諾貝爾獎(jiǎng)獲得者在內(nèi)的許多杰出科學(xué)家曾經(jīng)警告，人類可能只有一兩代人的行動(dòng)時(shí)間，來避免全球生態(tài)災(zāi)難③［澳］大衛(wèi)·希爾曼，約瑟夫·約翰·史密斯:《氣候變化的挑戰(zhàn)與民主的失靈》，武錫申，李楠譯，北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2009年版，第7頁。。關(guān)于這一點(diǎn)，聯(lián)合國(guó)政府間氣候變化專門委員會(huì)(IPCC)第四次評(píng)估報(bào)告指出，由化石燃料的消費(fèi)而引發(fā)的全球氣候變暖可能會(huì)加速④IPCC，Climate Change 2007:Forth Assessment Report，at http://www.ipcc.ch/.。

面對(duì)氣候變化的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，“只有政府才具有引領(lǐng)一切凝聚氣候變化行動(dòng)的能量”⑤Thomas L.Friedman.Hot，F(xiàn)lat and Crowed—Why We Need a Green Revolution and How It Can Renew America.New York:Farrar，Straus and Giroux，2008.。對(duì)此，黨和國(guó)家已經(jīng)把“建設(shè)生態(tài)文明”、“積極應(yīng)對(duì)全球氣候變化”提升到國(guó)家戰(zhàn)略的高度1See Massachusetts v.EPA，127 S.Ct.1438(2007) .見胡錦濤:《堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn)為全面建成小康社會(huì)而奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，第八部分“大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”，人民出版社2012年版。并將“大幅降低能源消耗強(qiáng)度和二氧化碳排放強(qiáng)度”和“有效控制溫室氣體排放”2David A.King，Climate Change Science:Adapt，Migrate or Ignore?Science，vol.303，January 9，2004，pp.176 －177.《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》，第二十一章“積極應(yīng)對(duì)全球氣候變化”。作為明確的目標(biāo)來予以追求。從行政法的角度思考，這提出了應(yīng)對(duì)氣候變化和建設(shè)低碳社會(huì)的新型行政任務(wù)。

“行政法的發(fā)展應(yīng)取向其行政任務(wù)”，“行政法體系的廣度必須足以掌握當(dāng)代行政任務(wù)的光譜”⑥［德］施密特·阿斯曼:《秩序理念下的行政法體系建構(gòu)》，林明鏘等譯，北京:北京大學(xué)出版社，2012年版，第145－146頁。。低碳行政任務(wù)的產(chǎn)生要求行政法必須做出回應(yīng)，而這首先有賴于行政法基本原則的更新和發(fā)展，因?yàn)椤胺ǖ幕驹瓌t是體現(xiàn)法的根本價(jià)值的原則，是整個(gè)法律活動(dòng)的指導(dǎo)思想和出發(fā)點(diǎn)，構(gòu)成法律體系或法律部門的神經(jīng)中樞”⑦沈宗靈主編:《法理學(xué)》，北京:高等教育出版社，1994年版，第40頁。，只有先確立起與行政任務(wù)相匹配的基本原則，整個(gè)行政法制的變革才能找到正確的邏輯起點(diǎn)。從指導(dǎo)理念和調(diào)整方式上考察，傳統(tǒng)的行政法基本原則已經(jīng)無法勝任應(yīng)對(duì)氣候變化的時(shí)代要求，由此呼喚新的行政法基本原則。本文試圖在反思傳統(tǒng)原則局限性的基礎(chǔ)上提出新的“低碳行政原則”，以適應(yīng)低碳時(shí)代行政法發(fā)展的理論與實(shí)踐需求。

一、傳統(tǒng)原則的局限與低碳行政原則的引入

行政法基本原則作為行政法的基本問題之一，歷來受到我國(guó)行政法學(xué)界的關(guān)注，學(xué)者們從不同角度提出了大量富有創(chuàng)見性的觀點(diǎn)，形成了百花齊放、百家爭(zhēng)鳴的局面1比較有代表性的如:羅豪才教授的“合法行政”、“合理行政”二原則說，參見羅豪才主編:《行政法學(xué)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1989年版，第34頁;姜明安教授的“行政法治”、“行政公開”、“行政公正”、“行政效率”四原則說，參見姜明安主編《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社、高等教育出版社1999年版，第44頁;周佑勇教授的“行政法定”、“行政均衡”、“行政正當(dāng)”三原則說，參見周佑勇:《行政法基本原則的反思與重構(gòu)》，《中國(guó)法學(xué)》2003年第4期;章劍生教授以“有效率的行政權(quán)”和“有限制的行政權(quán)”為基點(diǎn)構(gòu)建的六原則說，參見章劍生:《現(xiàn)代行政法基本原則之重構(gòu)》，《中國(guó)法學(xué)》2003年第3期。等等。更全面的文獻(xiàn)綜述，請(qǐng)參見陳俊業(yè):《行政法基本原則元論》，北京:知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2009年版，第14－20頁。［英］威廉·韋德:《行政法》，楚劍譯，北京:中國(guó)大百科全書出版社，1997年版，第5頁。。如果拋卻各種觀點(diǎn)之間的形式區(qū)別，就其實(shí)質(zhì)內(nèi)涵而論，其中具有共識(shí)性的見解主要就是合法行政原則與合理行政原則。

一般來講，合法行政原則，是指行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理，應(yīng)當(dāng)按照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定進(jìn)行，沒有法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不得做出影響公民、法人和其他組織合法權(quán)利和義務(wù)的決定。具體內(nèi)容包括職權(quán)法定原則、法律優(yōu)先原則、法律保留等子原則。合理行政原則，是指行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理要客觀、適度，符合公平、正義等法律理性。具體內(nèi)容包括平等對(duì)待原則、比例原則、程序正當(dāng)原則、信賴保護(hù)原則等子原則?；趥鹘y(tǒng)的行政任務(wù)，合法行政原則與合理行政原則在控制行政權(quán)和促進(jìn)“良好行政”(good administration)方面發(fā)揮了重要作用。但面對(duì)全球變暖的生態(tài)危機(jī)和應(yīng)對(duì)氣候變化的新型政府職能，這兩種傳統(tǒng)原則已表現(xiàn)出結(jié)構(gòu)性缺陷。這可以從其指導(dǎo)理念、調(diào)整方式等兩個(gè)方面來予以說明。

第一，指導(dǎo)理念的局限。經(jīng)典的合法行政原則發(fā)端于“自由法治國(guó)家”時(shí)期，這一時(shí)期盛行的自由資本主義強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)以及個(gè)人的權(quán)利和自由，行政的作用被視為只是維持社會(huì)安全和公共秩序，行政法的目的則在于防止政府的越權(quán)和專制，以最大限度的保護(hù)個(gè)人的權(quán)利和自由。因此，在此背景下產(chǎn)生的合法行政原則秉持的是一種嚴(yán)格“控權(quán)”理念——“就是要保證政府權(quán)力在法律的范圍內(nèi)行使，防止政府濫用權(quán)力，以保護(hù)公民”①比較有代表性的如:羅豪才教授的“合法行政”、“合理行政”二原則說，參見羅豪才主編:《行政法學(xué)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1989年版，第34頁;姜明安教授的“行政法治”、“行政公開”、“行政公正”、“行政效率”四原則說，參見姜明安主編《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社、高等教育出版社1999年版，第44頁;周佑勇教授的“行政法定”、“行政均衡”、“行政正當(dāng)”三原則說，參見周佑勇:《行政法基本原則的反思與重構(gòu)》，《中國(guó)法學(xué)》2003年第4期;章劍生教授以“有效率的行政權(quán)”和“有限制的行政權(quán)”為基點(diǎn)構(gòu)建的六原則說，參見章劍生:《現(xiàn)代行政法基本原則之重構(gòu)》，《中國(guó)法學(xué)》2003年第3期。等等。更全面的文獻(xiàn)綜述，請(qǐng)參見陳俊業(yè):《行政法基本原則元論》，北京:知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2009年版，第14－20頁。［英］威廉·韋德:《行政法》，楚劍譯，北京:中國(guó)大百科全書出版社，1997年版，第5頁。，它要求行政接受法律的絕對(duì)拘束，恪守?zé)o法律即無行政的準(zhǔn)則。然而，“控權(quán)”理念指導(dǎo)下的合法行政原則對(duì)市場(chǎng)采取不干預(yù)的態(tài)度，“聽任了大量經(jīng)濟(jì)組織在無序市場(chǎng)中為謀取自身經(jīng)濟(jì)利益最大化而不顧生態(tài)規(guī)律的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，這就造就了未來生態(tài)危機(jī)的始作俑者”②方世榮，孫才華:《論促進(jìn)低碳社會(huì)建設(shè)的政府職能及其行政行為》，《法學(xué)》，2011年第6期。所謂“氣候資源容量”，是指在人類生存和自然生態(tài)系統(tǒng)致受害的前提下，某一環(huán)境所能容納的污染氣體的最大負(fù)荷量。參見郭冬梅:《應(yīng)對(duì)氣候變化法律制度研究》，北京:法律出版社，2010年版，第62頁。。合理行政原則形成于“社會(huì)法治國(guó)家”時(shí)期，此時(shí)正值資本主義經(jīng)濟(jì)危機(jī)發(fā)生和第一次世界大戰(zhàn)結(jié)束，市場(chǎng)失靈引發(fā)的經(jīng)濟(jì)衰退以及戰(zhàn)爭(zhēng)遺留的民生凋敝和社會(huì)動(dòng)蕩問題要求國(guó)家不能再局促于維護(hù)公共安全和秩序的傳統(tǒng)職能，而是要積極承擔(dān)起干預(yù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和為公民提供生存照顧的任務(wù)，這便賦予了政府十分寬泛的行政裁量權(quán)，“無法律即無行政”也不得不變?yōu)椤盁o法律也得行政”③董保成:《行政法講義》，1993年作者自版，第13頁。。但行政裁量的極大拓展帶來了權(quán)力濫用和行政恣意的問題，這要求行政法一方面要維護(hù)政府履行職責(zé)所必須的足夠權(quán)力，一方面又要對(duì)其行政裁量權(quán)加以控制，由此順理成章地形成了一種合理行政原則的“均衡”理念。但這里所追求的“均衡”只是公權(quán)力和私權(quán)利之間、公共利益和個(gè)體利益之間的均衡，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和氣候資源容量2方世榮，孫才華:《論促進(jìn)低碳社會(huì)建設(shè)的政府職能及其行政行為》，《法學(xué)》，2011年第6期。所謂“氣候資源容量”，是指在人類生存和自然生態(tài)系統(tǒng)致受害的前提下，某一環(huán)境所能容納的污染氣體的最大負(fù)荷量。參見郭冬梅:《應(yīng)對(duì)氣候變化法律制度研究》，北京:法律出版社，2010年版，第62頁。之間的均衡仍不在其考慮之列。可見，無論是合法行政原則的“控權(quán)”理念還是合理行政原則的“均衡”理念，均受限于其特定的時(shí)代背景和價(jià)值取向，未能有效關(guān)照應(yīng)對(duì)氣候變化的行政任務(wù)。

第二，調(diào)整方式的局限。合法行政原則與合理行政原則的調(diào)整方式主要就通過法律優(yōu)先、法律保留等規(guī)則保證行政活動(dòng)遵從形式法治，以及通過平等對(duì)待、合比例、程序正當(dāng)?shù)纫?guī)則來促使行政活動(dòng)實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)法治，這實(shí)際上是一種單純的法律進(jìn)路，這正如周佑勇教授所概括的:“在行政法基本原則上，即要求行政法在總體上實(shí)行‘行政法治原則’。”①周佑勇:《行政法基本原則的反思與重構(gòu)》，《中國(guó)法學(xué)》，2003年第4期。在氣候變化的語境下，這一進(jìn)路的局限性是十分明顯的:其一，對(duì)于行政活動(dòng)本身而言，它只能確保行政活動(dòng)受到法律規(guī)范的嚴(yán)格拘束以及督促其合乎公平、正義等最低限度的法律理性，卻無法進(jìn)一步要求行政活動(dòng)過程遵循低碳標(biāo)準(zhǔn)，但國(guó)家行政的過程本身也是一個(gè)碳排放的過程，行政機(jī)構(gòu)及人員越龐大，活動(dòng)越復(fù)雜，開支越大，能源消耗就越大，碳排放量也越大，在實(shí)踐中，表面合法卻浪費(fèi)嚴(yán)重的“三公經(jīng)費(fèi)”開支就已引起了社會(huì)各界的廣泛質(zhì)疑②夏保強(qiáng):《規(guī)范“三公經(jīng)費(fèi)”根除“三公浪費(fèi)”》，《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》，2012年7月11日。;其二，從行政法律關(guān)系的構(gòu)成來看，合法行政與合理行政原則只是針對(duì)行政主體自身而言，偏重對(duì)行政主體行為的規(guī)范;事實(shí)上，行政法律關(guān)系中包括行政主體和行政相對(duì)人雙方主體，依經(jīng)驗(yàn)常識(shí)來判斷，應(yīng)對(duì)氣候變化其實(shí)更有賴于節(jié)能減排的全民行動(dòng)，但合法、合理原則只調(diào)整行政主體的行為，卻不調(diào)整行政相對(duì)人的行為，因而也就無法對(duì)行政相對(duì)人的低碳活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范。其三，從行政活動(dòng)的實(shí)體內(nèi)容看，應(yīng)對(duì)氣候變化的行政任務(wù)要求政府將規(guī)制碳排放納入行政活動(dòng)的內(nèi)容，以減緩和適應(yīng)氣候變化。然而，合法行政與合理行政原則作為一種法律性原則，它僅限于要求行政主體管束好自己，卻不關(guān)注行政主體如何更積極、更有效的管理公共事務(wù)，它僅限于“釋義學(xué)地形塑法律規(guī)則與制度”③鄭春燕:《行政任務(wù)取向的行政法學(xué)變革》，《法學(xué)研究》，2012年第4期。，卻不關(guān)注“法律作為社會(huì)治理的工具特性”④鄭春燕:《行政任務(wù)取向的行政法學(xué)變革》，《法學(xué)研究》，2012年第4期。。這樣一種調(diào)整方式可以告訴我們什么樣的規(guī)制是合法的以及什么樣的規(guī)制才具有正當(dāng)性，卻無法告訴我們應(yīng)當(dāng)如何進(jìn)行規(guī)制的具體答案，無法告訴我們應(yīng)對(duì)氣候變化需要實(shí)施什么樣的規(guī)制政策，以及所采取的規(guī)制手段才能順利達(dá)成節(jié)能減排的規(guī)制目標(biāo)。

由于指導(dǎo)理念和調(diào)整方式上存在的固有局限，傳統(tǒng)的合法行政和合理行政原則在全球變暖所帶來的冰川消融、國(guó)土淹沒、極端天氣等全球性生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)面前已經(jīng)捉襟見肘。因應(yīng)對(duì)氣候變化的低碳行政任務(wù)，亟待在合法行政和合理行政原則的基礎(chǔ)上引入新的原則來加以彌補(bǔ)，以實(shí)現(xiàn)大幅降低能源消耗強(qiáng)度和二氧化碳排放強(qiáng)度和有效控制溫室氣體排放的目標(biāo)，這就是“低碳行政原則”。

低碳行政原則是一項(xiàng)內(nèi)容豐富的綜合性原則，基于低碳行政任務(wù)的要求，可以將其內(nèi)涵界定為:政府(行政主體)作為公共利益的代表者在應(yīng)對(duì)氣候變化上負(fù)有重要義務(wù)，它要求政府充分發(fā)揮宏觀調(diào)控職能來控制社會(huì)碳排放總量，并通過行政自制、行政規(guī)制等手段促使行政活動(dòng)和公眾生活轉(zhuǎn)向低碳化，以確保低節(jié)能減排的目標(biāo)在各個(gè)領(lǐng)域中得以實(shí)現(xiàn)，從而減緩和適應(yīng)氣候變化。

二、低碳行政原則作為行政法基本原則的證成

以上只是從功能性角度提出了建立低碳行政原則的必要性，但“低碳行政”是否可以作為一項(xiàng)行政法的基本原則還需要進(jìn)一步從法理上予以證成。一般來說，成為行政法基本原則應(yīng)當(dāng)符合其形式要求和實(shí)質(zhì)要求。其中，形式要求是指作為行政法基本原則必須具有“法律性”、“特殊性”、“基本性”;實(shí)質(zhì)要求則是指行政法基本原則應(yīng)當(dāng)承載一定的法律正義以及具備充分的憲法基礎(chǔ)⑤周佑勇:《行政法基本原則研究》，武漢:武漢大學(xué)出版社，2005年版，第123－157頁。。下面具體論證。

(一)低碳行政原則的形式證成

1.低碳行政原則的法律性

所謂“法律性”，即行政法的基本原則必須是一種法律準(zhǔn)則。低碳行政原則的法屬性可以從規(guī)范層面得到證實(shí)。如國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步加大工作力度確保實(shí)現(xiàn)公共機(jī)構(gòu)節(jié)能減排目標(biāo)的通知》中對(duì)公共機(jī)構(gòu)日常工作中的節(jié)能減排設(shè)置了詳盡而細(xì)致的規(guī)則，這清楚地體現(xiàn)了對(duì)行政活動(dòng)低碳化的要求;《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加大工作力度確保實(shí)現(xiàn)“十一五”節(jié)能減排目標(biāo)的通知》則明確指出，“節(jié)能減排指標(biāo)是具有法律約束力的指標(biāo)”，并強(qiáng)調(diào)“十一五”末要對(duì)節(jié)能減排目標(biāo)完成情況算總賬，對(duì)未完成任務(wù)的行政不作為部門嚴(yán)格問責(zé)。對(duì)行政不作為的問責(zé)無疑表明，采取積極作為應(yīng)對(duì)氣候變化屬于行政主體的法定職責(zé)。這些法律文件都彰顯了低碳行政原則的法律性。

2.低碳行政原則的基本性

所謂“基本性”，即行政法基本原則是行政法領(lǐng)域中最高層次的、比較抽象的行為準(zhǔn)則。科學(xué)一再證明了氣候變化對(duì)人類生存基礎(chǔ)構(gòu)成的嚴(yán)重威脅，應(yīng)對(duì)氣候變化、建設(shè)低碳社會(huì)肩負(fù)人類生存發(fā)展的重任，這使得其成為一項(xiàng)與秩序行政、福利行政等并駕齊驅(qū)的行政任務(wù)，也是一切行政活動(dòng)應(yīng)當(dāng)恪守的最高準(zhǔn)則。正因如此，黨和國(guó)家才將應(yīng)對(duì)氣候變化提升到國(guó)家戰(zhàn)略的高度?？梢?，低碳行政原則在行政法領(lǐng)域中具有基本性。

3.低碳行政原則的特殊性

所謂“特殊性”，即行政法基本原則是體現(xiàn)在行政法規(guī)范而不是其他法律規(guī)范中的基本準(zhǔn)則，是為行政法所特有的基本原則，而不是與其他部門法共有的一般原則。這當(dāng)然不能簡(jiǎn)單以低碳行政原則中含有“行政”二字便認(rèn)為其“特殊”，它之所以具有“特殊性”的真正理據(jù)在于，民法、刑法另外兩大實(shí)體部門法難以對(duì)(非)低碳行為進(jìn)行有效調(diào)整，從而不能容納這一原則。民法調(diào)整的是平等主體之間的法律關(guān)系，而應(yīng)對(duì)氣候變化則需要采取對(duì)各種高碳排放主體實(shí)施不對(duì)等的規(guī)制和管理，這顯然不是民法所能做到的。刑法是通過入罪和刑罰來調(diào)整人們行為的，然在環(huán)境犯罪的構(gòu)成中，犯罪對(duì)象只能是有形廢物造成污染的排放，而像碳排放這類持續(xù)時(shí)間較長(zhǎng)的無形污染卻無法認(rèn)定為該罪;在危害結(jié)果方面，環(huán)境犯罪大部分屬于結(jié)果犯，但高碳排放的后果卻是短期內(nèi)難以統(tǒng)計(jì)和證明的，故也難以定罪①張磊:《現(xiàn)行刑法中的環(huán)境犯罪多屬于結(jié)果犯》，《河南大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》，2011年第1期。如在Massachusetts v.EPA一案中，美國(guó)聯(lián)邦最高法院判決溫室氣體為空氣污染物。。這決定了依靠現(xiàn)行刑法下對(duì)嚴(yán)重不低碳的行為進(jìn)行調(diào)整暫時(shí)是不可能的。據(jù)此，低碳行政原則在法律體系中具有特殊性，是其他部門法所不能承載并專屬于行政法的一項(xiàng)原則。

(二)低碳行政原則的實(shí)質(zhì)證成

1.低碳行政原則承載的法律正義

早在1972年羅爾斯就提出了一種嶄新的公平理論，認(rèn)為下一代人應(yīng)該享有同上一代至少同樣的資源與環(huán)境基礎(chǔ)，這標(biāo)志著資源與環(huán)境代際正義的提出。氣候變化的負(fù)面后果是鞭及長(zhǎng)遠(yuǎn)的，它不僅影響當(dāng)代人的利益，也會(huì)威脅到后代人的生存發(fā)展，基于代際正義的考量，在氣候資源容量有限的前提下，當(dāng)代人的碳排放不應(yīng)對(duì)后代人的排放空間構(gòu)成威脅。然而，從本性上講人類不能長(zhǎng)線思考，而只能對(duì)近期(一般是不超出其孫子輩的未來時(shí)間段)的收益或危險(xiǎn)做出反應(yīng)，這和大腦擁有來自“舊石器時(shí)代遺產(chǎn)”的硬接線有關(guān)②See E.0.Wilson，The Future of Life，London:Little Brown，2002.。在此種行為機(jī)制的支配下，絕大多數(shù)當(dāng)代人難以在消費(fèi)能源和排放溫室氣體時(shí)考慮到后代人的需要，更不用說主動(dòng)犧牲眼前的享樂或經(jīng)濟(jì)利益來維系后代人的環(huán)境容量。針對(duì)這一點(diǎn)，低碳行政原則旨在控制社會(huì)碳排放總量，并對(duì)各類主體的節(jié)能減排活動(dòng)提供行為準(zhǔn)則，這無疑是兼顧了當(dāng)代人發(fā)展和后代人碳排放需求的長(zhǎng)遠(yuǎn)考量，體現(xiàn)了法哲學(xué)意義上的“氣候代際正義”。

2.低碳行政原則具備的憲政基礎(chǔ)

“形塑憲法的基本決定乃行政法的基本價(jià)值”③④［德］施密特·阿斯曼:《秩序理念下的行政法體系建構(gòu)》，林明鏘等譯，北京:北京大學(xué)出版社，2012年版，第45頁，第45頁。，如果說行政法是具體化的憲法，那么行政法基本原則就必須體現(xiàn)憲法的基本決定和精神價(jià)值。就此而言，考察行政法基本原則的憲政基礎(chǔ)，也就是對(duì)行政權(quán)力運(yùn)用合憲性問題的審視。換言之，行政法基本原則只有找到憲法上的恰當(dāng)依據(jù)才能具有終極的合法性。從我國(guó)《憲法》文本來分析，低碳行政原則的憲政基礎(chǔ)可以確定為:

第一，“節(jié)約條款”與“環(huán)境保護(hù)和防治污染條款”。低碳行政任務(wù)產(chǎn)生于應(yīng)對(duì)氣候變化的現(xiàn)實(shí)需求，但法律強(qiáng)調(diào)現(xiàn)實(shí)與規(guī)范的分離，現(xiàn)實(shí)需求的合理性、迫切性并不能當(dāng)然地推導(dǎo)出其在規(guī)范上也具有正當(dāng)性。也就是說，應(yīng)對(duì)氣候變化的行政任務(wù)作為低碳行政原則的前提是否可欲，還必須從憲法規(guī)范上尋找支撐?！白鳛閲?guó)家目標(biāo)的規(guī)定，它們形塑了行政任務(wù)。”④我國(guó)《憲法》第14條第2款和第26條明確宣示了“厲行節(jié)約，反對(duì)浪費(fèi)”和“保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”的國(guó)家目標(biāo)，在當(dāng)今世界許多國(guó)家都明確將溫室氣體列為空氣污染的前提下1，據(jù)此兩項(xiàng)國(guó)家目標(biāo)條款可以分別解釋出“節(jié)能”和“減排”的低碳行政任務(wù)，進(jìn)而構(gòu)成低碳行政原則的憲政基礎(chǔ)。

第二，“人權(quán)條款”。我國(guó)《憲法》第33條第3款規(guī)定“國(guó)家尊重和保障人權(quán)?！本鸵?guī)范內(nèi)容而言，環(huán)境權(quán)和生存權(quán)無疑屬于人權(quán)的基本組成部分。氣候變化導(dǎo)致化學(xué)物質(zhì)毒性增強(qiáng)，空氣和水質(zhì)更容易受到污染以及洪災(zāi)、旱災(zāi)、暴雨、雪災(zāi)等極端天氣等都嚴(yán)重影響了公民的環(huán)境權(quán);而氣候變化帶來的冰川消融、海平面上升則可能導(dǎo)致沿海城市和地區(qū)被淹沒，從而對(duì)部分人的生存權(quán)形成的威脅。對(duì)這些非直接來自國(guó)家的基本權(quán)利的威脅，公民不能依據(jù)主觀權(quán)利請(qǐng)求國(guó)家作為或賠償，但按照基本權(quán)利的客觀價(jià)值秩序理論，國(guó)家負(fù)有為這些基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)或免遭侵害提供“制度性保障”的義務(wù)①張翔:《基本權(quán)利的雙重性質(zhì)》，《法學(xué)研究》，2005年第3期。，亦即建立相關(guān)的法律制度積極應(yīng)對(duì)氣候變化，這與低碳行政原則的目標(biāo)內(nèi)涵是一致的。因此，“人權(quán)條款”也可以成為低碳行政原則的憲政基礎(chǔ)。

第三，“公民權(quán)利和義務(wù)相統(tǒng)一條款”。氣候變化充分體現(xiàn)了環(huán)境的外部性特征，其產(chǎn)生的重要原因在于人類在資源利用和生態(tài)環(huán)境“有組織的不負(fù)責(zé)任”(organised irresponsibility)②［德］烏爾里?！へ惪?《世界風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)》，吳英姿，孫淑敏譯，南京:南京大學(xué)出版社，2004年版，第191頁。，這正如克里斯蒂安教授所形容的:“我們大量排放二氧化碳，將人類與生態(tài)系統(tǒng)暴露于巨大的危險(xiǎn)之中，我們可以隨意傷害別人卻毋須為自己的行為負(fù)責(zé)?！雹郏廴鸬洌菘死锼沟侔病ぐ⒃?《氣候挑戰(zhàn)解決方案》，杜珩，杜珂譯，北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012年版，前言。為此低碳行政原則的重要內(nèi)容是對(duì)公民、法人和其他組織無限制的碳排放實(shí)施規(guī)制。我國(guó)《憲法》33條第4款的“任何公民享有憲法和法律規(guī)定的權(quán)利，同時(shí)必須履行憲法和法律規(guī)定的義務(wù)”和第51條的“公民在行使自由和權(quán)利的時(shí)候，不得損害國(guó)家的、社會(huì)的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權(quán)利”則正好契合了這一內(nèi)容。將這兩個(gè)條款結(jié)合起來，結(jié)論就是:公民行使自由和權(quán)利的同時(shí)必須履行不損害國(guó)家、社會(huì)、集體及他人利益的義務(wù);或者為了維護(hù)國(guó)家、社會(huì)、集體及他人的共同利益，得對(duì)公民的自由和權(quán)利為一定程度之克減。面對(duì)氣候變化的全球生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)，正是公民、法人和其他組織不合理的碳排放“將人類與生態(tài)系統(tǒng)暴露于巨大的危險(xiǎn)之中”，從而威脅到國(guó)家、社會(huì)、集體和他人的共同的生存發(fā)展利益。對(duì)此，國(guó)家可以通過規(guī)制來約束其碳排放的自由和權(quán)利以保護(hù)全社會(huì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益、共同利益。這說明“公民權(quán)利和義務(wù)相統(tǒng)一條款”中可以解釋出低碳行政原則中的規(guī)制內(nèi)容。

三、低碳行政原則的確立標(biāo)準(zhǔn)

作為一項(xiàng)行政法基本原則，低碳行政原則還需要若干具體內(nèi)容的支撐才能成為一套功能自洽的規(guī)范體系，從而實(shí)現(xiàn)應(yīng)對(duì)氣候變化的低碳行政任務(wù)。那么，低碳行政原則究竟包括哪些具體內(nèi)容呢?如同有學(xué)者根據(jù)“內(nèi)在”合法在“外在”合法的標(biāo)準(zhǔn)來推導(dǎo)出“法律保留”和“法律優(yōu)位”兩項(xiàng)合法行政原則的具體內(nèi)容一樣④周佑勇:《行政法基本原則研究》，武漢:武漢大學(xué)出版社，2005年版，第166頁。，低碳行政原則的內(nèi)容也應(yīng)當(dāng)依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)來確立，否則便會(huì)成為隨意是列舉，難以周延地關(guān)照低碳行政任務(wù)的全面履行。

按照我國(guó)學(xué)界的權(quán)威觀點(diǎn)，行政法基本原則是指:“貫穿于行政法律關(guān)系和監(jiān)督行政法律關(guān)系之中，作為行政法的精髓，指導(dǎo)行政法的制定、修改、廢除并指導(dǎo)行政法實(shí)施的基本原則或原理。”⑤羅豪才主編:《行政法學(xué)》，北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社，1998年版，第49頁。這一定義中蘊(yùn)含了三層意思:1、行政法基本原則是行政法的精髓，因此首先要在理念上適應(yīng)其所擔(dān)負(fù)的行政任務(wù)，以宏觀指導(dǎo)行政法律關(guān)系的調(diào)整。2、行政法基本原則要對(duì)行政法律關(guān)系做出調(diào)整，因此，“行政法基本原則不僅是行政行為的準(zhǔn)則，還強(qiáng)調(diào)是相對(duì)人行為的準(zhǔn)則”⑥周佑勇:《行政法基本原則的反思與重構(gòu)》，《中國(guó)法學(xué)》，2003年第4期。，也就是說，它應(yīng)當(dāng)可以適用于行政法律關(guān)系的雙方主體:行政主體和行政相對(duì)人。3、行政法基本原則是調(diào)整行政法律關(guān)系的普遍性規(guī)范，須具有基本性和普適性，并貫穿于各種相關(guān)的行政法律關(guān)系之中。以上都是行政法基本原則有效調(diào)整行政法律關(guān)系所必須具備的要素，以此可以作為確定低碳行政原則內(nèi)容的一種標(biāo)準(zhǔn)。

第一，低碳行政原則應(yīng)當(dāng)從總體上建立適應(yīng)低碳行政任務(wù)的理念框架。在氣候變化的時(shí)代背景下，低碳行政原則需要超越合法行政原則的控權(quán)理念和合理行政原則的公私均衡理念，進(jìn)一步追求經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和氣候資源容量之間的平衡。基于此，必須突出節(jié)能減排的宏觀調(diào)控職能，把社會(huì)碳排放總量控制在氣候資源容的量可承受范圍以內(nèi)。這構(gòu)成了低碳行政原則的首要內(nèi)容——“總量控制原則”。

第二，低碳行政原則應(yīng)當(dāng)是行政法律關(guān)系雙方主體的行為準(zhǔn)則，它既調(diào)整作為行政主體的政府，也調(diào)整作為行政相對(duì)人的公民、法人和其他組織。準(zhǔn)此以言，一方面，低碳行政原則要求行政主體的機(jī)構(gòu)設(shè)置和行政活動(dòng)不僅要合法、合理，還要遵循低碳化的標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格約束自身的碳排放和能源、資源消耗，這就是“行政低碳原則”;另一方面，低碳行政原則要求行政相對(duì)人轉(zhuǎn)向低碳生活，這意味著行政主體要將積極實(shí)施低碳引導(dǎo)和低碳規(guī)制作為一項(xiàng)基本職能，以促進(jìn)“節(jié)能減排全民行動(dòng)”作為一項(xiàng)重要的規(guī)制目標(biāo)，對(duì)此可稱之為“低碳規(guī)制原則”。

第三，低碳行政原則應(yīng)當(dāng)是調(diào)整行政法律關(guān)系的普遍性規(guī)范，涵射各個(gè)行政領(lǐng)域。為此，它需要具備一定的斂合、擴(kuò)散功能，以便將其他相關(guān)的行政法律關(guān)系都吸納到低碳任務(wù)的關(guān)照和調(diào)整范圍之內(nèi)。這體現(xiàn)了低碳行政原則的又一項(xiàng)重要內(nèi)容——“低碳斂合原則”。

根據(jù)以上標(biāo)準(zhǔn)，低碳行政原則的內(nèi)容可以確定為四項(xiàng):總量控制原則、行政低碳原則、低碳規(guī)制原則和低碳斂合原則，它們各自為低碳行政任務(wù)的實(shí)現(xiàn)發(fā)揮著不可或缺的調(diào)整功能。

四、低碳行政原則的內(nèi)容展開

(一)總量控制原則

總量控制原則，是指行政主體得運(yùn)用其宏觀調(diào)控能力對(duì)單位時(shí)期內(nèi)的碳社會(huì)排放總量或節(jié)能減排目標(biāo)量進(jìn)行整體上的控制。該原則構(gòu)筑在“氣候資源容量”的概念之上。隨著全球變暖的不斷加劇，地球生態(tài)系統(tǒng)所能容納的碳負(fù)荷量愈發(fā)變得有限，無限制的排放溫室氣體將會(huì)威脅整個(gè)人類的生存基礎(chǔ)，碳排放在這里遇到了硬性約束。然而在另一方面，社會(huì)經(jīng)濟(jì)要繼續(xù)發(fā)展，環(huán)境問題也最終要通過發(fā)展來解決，尤其是像我國(guó)這樣的發(fā)展中國(guó)家仍面臨著“發(fā)展要?jiǎng)?wù)”1“發(fā)展要?jiǎng)?wù)”是指窮國(guó)必須有權(quán)利發(fā)展經(jīng)濟(jì)，即使這一過程包含溫室氣體排放的大幅度增長(zhǎng)。秦璇:《湖北點(diǎn)名通報(bào)三市州未能完成2007年度節(jié)能目標(biāo)》，《楚天金報(bào)》，2008年9月30日。，這又導(dǎo)致不得不大量排放溫室氣體?；诖耍寂欧排c發(fā)展之間需要取得一種平衡。“氣候資源容量”便是這一平衡點(diǎn)，即社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生的碳排放總量必須控制在氣候資源容量以內(nèi)。由于其他任何個(gè)人和組織都不具備從宏觀上控制碳排放總量的資源和能力，這項(xiàng)任務(wù)只能由政府以行政力量來調(diào)控。是以，總量控制原則應(yīng)當(dāng)是低碳行政原則中具有前提性、綱領(lǐng)性的一項(xiàng)內(nèi)容。我國(guó)《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案》已明確將“控制溫室氣體排放”確立為一項(xiàng)努力目標(biāo)，并提出“到2見《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案的通知》(國(guó)發(fā)〔2007〕17號(hào))。010年，實(shí)現(xiàn)單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗比2005年降低20%左右，相應(yīng)減緩二氧化碳排放”2，這可以視為總量控制原則的一種闡發(fā)。

此外，總量控制原則還有著重要的法政策學(xué)功能。惟有在總量控制原則的統(tǒng)籌之下，應(yīng)對(duì)氣候變化的低碳行政任務(wù)才能有條不紊的推進(jìn)。否則，若沒有總量控制原則進(jìn)行整體性的規(guī)劃設(shè)計(jì)，局部化、分散化的節(jié)能減排努力不可能根本性的減緩氣候變化。試想，缺乏統(tǒng)一的部署和宏觀的控制，某一領(lǐng)域、某一部分人減少了碳排放，其他領(lǐng)域、其他主體的超額排放卻可能把降低的部分抵消掉，結(jié)果只能是“按下葫蘆浮起瓢”，徒勞而無益。

總量控制原則是一項(xiàng)基礎(chǔ)性的原則，它從理念上回應(yīng)了應(yīng)對(duì)氣候變化的時(shí)代使命，是實(shí)現(xiàn)低碳行政任務(wù)的“總框架”和“路線圖”。在作用機(jī)制上，總量控制原則首先要求中央政府通過行政規(guī)劃、行政立法、行政政策等宏觀調(diào)控方式將節(jié)能減排納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，并建立完善溫室氣體排放和節(jié)能減排統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)制度，通過碳核算、碳審計(jì)等方式考核碳排放總量的控制效果。在此基礎(chǔ)上，它還要求各級(jí)地方政府及其職能部門必須進(jìn)一步落實(shí)總量控制的指標(biāo)分配，對(duì)本地區(qū)、本部門的控制任務(wù)進(jìn)行具體的規(guī)劃。在這方面，2008年出臺(tái)的《公共機(jī)構(gòu)節(jié)能條例》已經(jīng)開始作出要求，該法第10條規(guī)定:“國(guó)務(wù)院和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府管理機(jī)關(guān)事務(wù)工作的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)會(huì)同同級(jí)有關(guān)部門，根據(jù)本級(jí)人民政府節(jié)能中長(zhǎng)期專項(xiàng)規(guī)劃，制定本級(jí)公共機(jī)構(gòu)節(jié)能規(guī)劃?！痹趯?shí)踐中，湖北省政府2006年將節(jié)能目標(biāo)納入了對(duì)全省市、州一級(jí)政府的年度目標(biāo)考核，要求各地萬元生產(chǎn)總值能耗今年要下降4%，并對(duì)未能完成年度節(jié)能目標(biāo)的黃岡、恩施、潛江等三市(州)進(jìn)行了點(diǎn)名通報(bào)①“發(fā)展要?jiǎng)?wù)”是指窮國(guó)必須有權(quán)利發(fā)展經(jīng)濟(jì)，即使這一過程包含溫室氣體排放的大幅度增長(zhǎng)。秦璇:《湖北點(diǎn)名通報(bào)三市州未能完成2007年度節(jié)能目標(biāo)》，《楚天金報(bào)》，2008年9月30日。。

(二)行政低碳原則

從名稱上看，在“低碳行政”和“行政低碳”似乎沒有顯著區(qū)別，其實(shí)它們各有其特殊的指涉功能，有必要加以說明:正如“服務(wù)行政”、“秩序行政”等常見概念表達(dá)，“低碳行政”在邏輯上指向的是行政所需處理的任務(wù);而“行政低碳”則表征著一種行政本身所要遵循的行為準(zhǔn)則。行政低碳原則，是指行政過程的各種要素必須符合低碳標(biāo)準(zhǔn)，確保行政本身的低碳化。如學(xué)者所言，“政府自身也往往是最大的消費(fèi)群體，目前包括中國(guó)在內(nèi)的一些國(guó)家。政府公共消費(fèi)還往往存在著大量浪費(fèi)問題。政府公共消費(fèi)中的能源消耗和浪費(fèi)不僅是加重公共財(cái)政支出和浪費(fèi)公共資源的問題，而且也是加劇碳排放和影響低碳發(fā)展本身的問題?！雹冱S愛寶:《生態(tài)行政創(chuàng)新與低碳政府建設(shè)》，《社會(huì)科學(xué)研究》，2010年第5期。這要求行政自身不光要受到合法性、合理性的約束，還要符合低碳化的要求。同時(shí)，“打鐵還需自身硬”，建設(shè)低碳社會(huì)必然要求政府先做出榜樣和表率，一個(gè)連自己都管不住的政府又何談對(duì)社會(huì)實(shí)施低碳管理。因此，低碳行政原則首先要對(duì)行政主體自身活動(dòng)的低碳化做出調(diào)整，這構(gòu)成了行政低碳原則。以行政運(yùn)行的諸要素論，行政低碳原則可以具體分解為組織低碳、公物低碳和程序低碳等三個(gè)層面的要求，它們分別適用于行政低碳的不同面向:

第一，行政組織的低碳，即行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制要符合低碳標(biāo)準(zhǔn)。精簡(jiǎn)的機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制有利于降低行政成本，減少碳排放;反之，機(jī)構(gòu)重疊和冗官閑祿則會(huì)造成公共資源的嚴(yán)重浪費(fèi)，產(chǎn)生不必要的碳排放。如美國(guó)主管經(jīng)貿(mào)的政府部門有6個(gè)之多，而國(guó)會(huì)在審計(jì)一些政府部門的時(shí)候發(fā)現(xiàn)在81個(gè)領(lǐng)域存在重復(fù)開支，其中功能重復(fù)的部門很多②畢洪海:《看美國(guó)的反浪費(fèi)》，《法制日?qǐng)?bào)》，2013年2月2日。。這說明，行政組織低碳化在節(jié)能減排方面具有著很大的挖掘空間。

第二，行政公物的低碳，即行政主體在公物的購置和使用上要符合低碳標(biāo)準(zhǔn)。行政活動(dòng)所需公物的購置由國(guó)庫買單，因而極易導(dǎo)致浪費(fèi)和巨量的碳排放，當(dāng)前社會(huì)上飽受詬病的“三公浪費(fèi)”便是一個(gè)旁證。為此，必須以低碳標(biāo)準(zhǔn)對(duì)其進(jìn)行限制，這包括兩方面:1、公物消費(fèi)上的低碳。政府采購過程中要強(qiáng)制采購或優(yōu)先采購節(jié)能、環(huán)保的產(chǎn)品，新建建筑和既有建筑維修改造也應(yīng)當(dāng)采取節(jié)能設(shè)計(jì)并嚴(yán)格控制有關(guān)開支。這一點(diǎn)今后應(yīng)當(dāng)在《政府采購法》中確立為一項(xiàng)具體原則。2、公物使用上的低碳。電燈、汽車、空調(diào)等公物的日常使用也要強(qiáng)調(diào)低碳、節(jié)省，這在我國(guó)《公共機(jī)構(gòu)節(jié)能條例》中已有較細(xì)化的要求。如該法第29條規(guī)定:“公共機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)減少空調(diào)、計(jì)算機(jī)、復(fù)印機(jī)等用電設(shè)備的待機(jī)能耗，及時(shí)關(guān)閉用電設(shè)備?！?/p>

第三，行政程序的低碳，即行政程序的設(shè)計(jì)和運(yùn)行要符合低碳標(biāo)準(zhǔn)，減少不必要的步驟和環(huán)節(jié)。冗繁、漫長(zhǎng)的行政程序不僅自身會(huì)產(chǎn)生浪費(fèi)和高碳排，還會(huì)附帶大量增加程序參加人的負(fù)擔(dān)和碳排放。為此，行政低碳原則要求行政程序不單要公平、高效，還須低碳、便民。這一點(diǎn)在外部行政程序和內(nèi)部行政程序中都應(yīng)得到貫徹。例如，對(duì)外部程序而言，要大力推進(jìn)電子政務(wù)，減少和清理行政審批等;對(duì)內(nèi)部程序而言，則要改革公文報(bào)送、逐級(jí)報(bào)批等繁文縟節(jié)，降低會(huì)議召開頻次和時(shí)間，提倡開短會(huì)和電視、電話會(huì)議等。

(三)低碳規(guī)制原則

行低碳規(guī)制原則，是指公民、法人和其他組織的活動(dòng)也必須轉(zhuǎn)向低碳化，這在行政法上主要是借助行政規(guī)制來落實(shí)的。在社會(huì)碳排放總量的組成中，公民、法人和其他組織“貢獻(xiàn)”了相當(dāng)大的分量。據(jù)統(tǒng)計(jì)，英國(guó)有大約40%的碳排放來自家庭源頭(包含居民出行)③［英］安東尼·吉登斯:《氣候變化的政治》，曹榮湘譯，北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2009年版，第119頁，第134頁。，在我國(guó)，公眾的家庭年碳排放量平均達(dá)到2.7噸/人，僅家用能源消費(fèi)的碳排放量就占全社會(huì)總碳排放量的21%④陳雪慧:《今天你排了多少碳》，《廈門商報(bào)》，2009年12月19日。。此外，企業(yè)法人也是氣候變化的重要因子，它占據(jù)全世界能源消耗的1/3以上⑤［英］安東尼·吉登斯:《氣候變化的政治》，曹榮湘譯，北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2009年版，第11頁134。?？梢哉f，成功的應(yīng)對(duì)氣候變化戰(zhàn)略在很大程度上依賴于公民和企業(yè)的低碳行動(dòng)。

然而，二者幾乎都沒有自覺行動(dòng)的現(xiàn)實(shí)可能性。對(duì)公民而言，消費(fèi)被認(rèn)為是個(gè)人自由，只要具備經(jīng)濟(jì)能力，并愿意負(fù)擔(dān)相應(yīng)的價(jià)格，消費(fèi)什么和消費(fèi)多少完全取決于個(gè)人的自主選擇;對(duì)企業(yè)來講，“法人只有一項(xiàng)社會(huì)責(zé)任，那就是為股東賺來盡量多的錢。這是一項(xiàng)道德命令，而以環(huán)境目標(biāo)來代替利潤(rùn)是不道德的?！雹轏oel Balkan.The Corporation，The Pathological Pursuit of Power and Profit，London:Constable ＆ Robinson Ltd，2004，p.34.不幸的是，由于碳排放天然具有“外部性”(externality)，其產(chǎn)生的環(huán)境效應(yīng)實(shí)際上是由所有人共同分擔(dān)的，公民個(gè)人消費(fèi)和企業(yè)盈利所付出的成本只是負(fù)面作用的極小部分。如果沒有外部力量的介入，出于經(jīng)濟(jì)人的理性計(jì)算，公民和企業(yè)的理智選擇便只有一個(gè):繼續(xù)變本加厲地排放溫室氣體!由此帶來的結(jié)果只能是全球氣候變化的“公地悲劇”，并造成溫室氣體的過載和生態(tài)資源的枯竭。無怪“公地理論”之父加內(nèi)特·哈丁(Garrett Hardin)曾憂心忡忡的表示:“在一個(gè)有限的世界里，環(huán)境公地上的自由帶來的是所有人的毀滅?！雹貵 .Hardin，The Tragedy of the Commons，Science，vol.112，1968，p.1244.“吉登斯悖論”是指這樣一種困境:氣候變化所帶來的危險(xiǎn)盡管看起來很可怕并將會(huì)帶來嚴(yán)重的結(jié)果，但對(duì)于大多數(shù)公民來說，由于它們?cè)谌粘Ｉ钪胁豢梢?、不直接，因此在人們的日常生活?jì)劃中很少被納入短期考慮的范圍，不會(huì)對(duì)它們有任何實(shí)際的舉動(dòng)。然而，坐等它們變得有形，變得嚴(yán)重了，那時(shí)再去臨時(shí)抱佛腳，定然是太遲了。參見［英］安東尼·吉登斯:《氣候變化的政治》，曹榮湘譯，北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2009年版，第2頁。更令人擔(dān)憂的在于氣候變化風(fēng)險(xiǎn)的嚴(yán)重“反事實(shí)性”(counterfactual)②［英］安東尼·吉登斯:《現(xiàn)代性的后果》，田禾譯，南京:譯林出版社，2011年版，第116頁。，這一特征誘發(fā)的“吉登斯悖論”(Giddens’s Paradox)1G .Hardin，The Tragedy of the Commons，Science，vol.112，1968，p.1244.“吉登斯悖論”是指這樣一種困境:氣候變化所帶來的危險(xiǎn)盡管看起來很可怕并將會(huì)帶來嚴(yán)重的結(jié)果，但對(duì)于大多數(shù)公民來說，由于它們?cè)谌粘Ｉ钪胁豢梢?、不直接，因此在人們的日常生活?jì)劃中很少被納入短期考慮的范圍，不會(huì)對(duì)它們有任何實(shí)際的舉動(dòng)。然而，坐等它們變得有形，變得嚴(yán)重了，那時(shí)再去臨時(shí)抱佛腳，定然是太遲了。參見［英］安東尼·吉登斯:《氣候變化的政治》，曹榮湘譯，北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2009年版，第2頁。使低碳行動(dòng)很難進(jìn)入公民或企業(yè)的日常行動(dòng)議程，而待到氣候風(fēng)險(xiǎn)變得直接和可見時(shí)，一切行動(dòng)都為時(shí)已晚?；诖?，低碳行政任務(wù)的實(shí)現(xiàn)必須通過行政力量對(duì)公民和企業(yè)的碳排放行為實(shí)施干預(yù)，以促使行政法律關(guān)系另一方主體——行政相對(duì)人活動(dòng)的低碳化，它要求行政主體對(duì)公民和企業(yè)的不合理的碳排放活動(dòng)予以積極的引導(dǎo)和規(guī)制。這構(gòu)成了低碳行政原則的又一重要內(nèi)容——低碳規(guī)制原則。具體而言，低碳規(guī)制原則包括三個(gè)部分:

第一，低碳規(guī)制的義務(wù)。面對(duì)“公地悲劇”和“吉登斯悖論”兩把懸置在全人類頭上的“達(dá)摩克利斯之劍”，低碳規(guī)制已不是政府的規(guī)制選擇，而是其不可推卸的保障責(zé)任。在低碳規(guī)制原則之下，違反這項(xiàng)義務(wù)就會(huì)導(dǎo)致行政不作為或面臨問責(zé)。

第二，低碳規(guī)制的內(nèi)容。在公民方面，低碳規(guī)制應(yīng)主要致力于促進(jìn)適度消費(fèi)和綠色消費(fèi)。適度消費(fèi)，是指將公民的消費(fèi)量控制在合理需求的范圍內(nèi)，減少欲求性消費(fèi)。因?yàn)橛笮韵M(fèi)“并不是人們的真正的需要，而是一種虛假的需要”③［美］馬爾庫塞:《單向度的人》，張峰，呂世平譯，重慶:重慶出版社，1988年版，第6頁。，其所產(chǎn)生的碳排放對(duì)于個(gè)人的生存發(fā)展來說完全是不必要的，必須加以規(guī)制;綠色消費(fèi)則是指公民優(yōu)先選擇低排放或低能耗的商品，戒除一次性消費(fèi)。綠色消費(fèi)蘊(yùn)藏著巨大的節(jié)能減排潛力，據(jù)專門統(tǒng)計(jì)，如果全國(guó)家庭普遍采用節(jié)能電燈，一年就可節(jié)電700多億千瓦時(shí);若將國(guó)內(nèi)現(xiàn)有的1億多臺(tái)冰箱全部換成節(jié)能型，一年則可節(jié)電400多億千瓦時(shí)，兩者相加，可省下一個(gè)多三峽電站的發(fā)電量④鄒文彬:《家庭節(jié)能減排潛力巨大》，《當(dāng)代廣西》，2008年第7期。。因此，對(duì)公民的低碳規(guī)制還應(yīng)當(dāng)以提倡和引導(dǎo)綠色消費(fèi)作為重要內(nèi)容。在企業(yè)方面，低碳規(guī)制的內(nèi)容至少應(yīng)涵蓋三個(gè)維度:一是對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的規(guī)制，嚴(yán)格控制“兩高”(高污染和高耗能)和產(chǎn)能過剩行業(yè)，扶持低碳產(chǎn)業(yè)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè);二是對(duì)生產(chǎn)過程的規(guī)制，鼓勵(lì)和推廣企業(yè)進(jìn)行節(jié)能技術(shù)改造和創(chuàng)新，以實(shí)現(xiàn)低碳生產(chǎn);三是對(duì)銷售過程的規(guī)制，通過政策工具限制高碳產(chǎn)品的銷售。

第三，低碳規(guī)制的方式。低碳規(guī)制原則要求行政主體選擇富有實(shí)效的規(guī)制方式來保證規(guī)制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。一般來說，低碳規(guī)制需要綜合運(yùn)用引導(dǎo)性的規(guī)制方式和強(qiáng)制性規(guī)制方式。前者主要是使用行政指導(dǎo)、行政獎(jiǎng)勵(lì)等方式推行低碳經(jīng)濟(jì)和倡導(dǎo)低碳生活;后者則是通過碳配給許可、碳稅征收、碳信息披露等強(qiáng)制性方式控制公民和企業(yè)的碳排放。

(四)低碳斂合原則

低碳斂合原則源于吉登斯針對(duì)氣候變化所提出的“政治斂合”和“經(jīng)濟(jì)斂合”的概念⑤［英］安東尼·吉登斯:《氣候變化的政治》，曹榮湘譯，北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2009年版，第79頁。，它是指應(yīng)對(duì)氣候變化的低碳行政政策應(yīng)當(dāng)與其他相關(guān)領(lǐng)域的行政政策積極重疊、良性互動(dòng)。低碳斂合原則對(duì)于行政法能夠在多大程度上有效回應(yīng)氣候變化的行政任務(wù)是十分關(guān)鍵的。這是因?yàn)?，現(xiàn)代社會(huì)中不同類型的行政任務(wù)并非線性更迭，而常常是以共時(shí)性的方式呈現(xiàn)出來的，尤其是我國(guó)轉(zhuǎn)型時(shí)期，秩序維系、福利提供、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、應(yīng)急處置直至應(yīng)對(duì)氣候變化等各種行政任務(wù)更是彼此交織、同時(shí)并存，低碳行政任務(wù)只是其中的一種。但它又是最為特殊的一種，控制溫室氣體排放的目標(biāo)涉及社會(huì)生活的方方面面，這決定了應(yīng)對(duì)氣候變化不可能像其他行政任務(wù)那樣“在商言商”地局限于特定行政領(lǐng)域(如秩序維系任務(wù)通常只需在警察行政領(lǐng)域和司法行政領(lǐng)域內(nèi)完成)，而必須溶入全部行政領(lǐng)域當(dāng)中尋求系統(tǒng)性的解決。這正如風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論的創(chuàng)始人烏爾里?！へ惪怂赋龅?，氣候變化風(fēng)險(xiǎn)“并非僅僅只是簡(jiǎn)單超越了邊界，而且是去邊界的(de－bounding)，即越界的(transgressive)，因?yàn)樗鼈兂搅爽F(xiàn)有的邊界，并最終轉(zhuǎn)變這些邊界。這種跨越有空間層面的(跨越行政任務(wù)和領(lǐng)域)，有時(shí)間層面的(跨越了前代人、當(dāng)代人和后代人)，也有社會(huì)層面的(促成了行政主體和行政相對(duì)人權(quán)力—責(zé)任、權(quán)利—義務(wù)的重新分配)”①［ 英］戴維·赫爾德等主編:《氣候變化的治理——科學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)政治學(xué)和倫理學(xué)》，謝來輝等譯，北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012年版，第138頁。。對(duì)此，我國(guó)國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)發(fā)布的《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案》中已經(jīng)確立“將應(yīng)對(duì)氣候變化的政策與其他相關(guān)政策有機(jī)結(jié)合的原則”，并指出:“積極適應(yīng)氣候變化、努力減緩溫室氣體排放涉及到經(jīng)濟(jì)社會(huì)的許多領(lǐng)域，只有將應(yīng)對(duì)氣候變化的政策與其他相關(guān)政策有機(jī)結(jié)合起來，才能使這些政策更加有效?！痹谡{(diào)整機(jī)制上，低碳斂合原則經(jīng)由規(guī)范化的方式將低碳行政任務(wù)整合到現(xiàn)有行政法制度體系內(nèi)，以及將現(xiàn)有的行政法制度體系中有悖于低碳行政任務(wù)的法律“裝置”拆除掉，對(duì)此可歸納為正向斂合和逆向斂合兩個(gè)向度:

第一，正向斂合，就是將低碳行政政策整合到其他行政政策中去。例如，精簡(jiǎn)行政組織，發(fā)展公共交通，提升建筑節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)，所有這些都可以和減少碳排放的目標(biāo)斂合到一起。

第二，逆向斂合，就是在其他行政政策中祛除不利于節(jié)能減排的內(nèi)容。如徹底清除反環(huán)境的行政補(bǔ)貼等，降低不符合污染排放標(biāo)準(zhǔn)汽車的報(bào)廢年限等，諸如此類政策中非低碳內(nèi)容的消除或限制都有助于從反面降低碳排放。

五、結(jié) 語

“公法上任何原則與制度發(fā)軔，必有時(shí)代背景為其造因，俟時(shí)移勢(shì)異，人民就靈敏的改弦更張，以求適應(yīng)?！雹诔?仲模:《法律保留之現(xiàn)代意蘊(yùn)》，《月旦法學(xué)雜志》，第98期。應(yīng)對(duì)氣候變化的低碳時(shí)代呼喚低碳行政原則的建立。但這僅僅是一個(gè)開端，低碳行政原則欲要真正貫徹落實(shí)，就不能僅以“原則”的身份高高在上，而應(yīng)成為一種可以適用和操作的實(shí)踐技藝。在此方面，美國(guó)馬薩諸塞州訴環(huán)保署案③Massachusetts v.EPA，127 S.Ct.1438(2007).已經(jīng)做出了有益探索，本案中聯(lián)邦最高法院破天荒地判決環(huán)保署拒絕規(guī)制溫室氣體的行為違法，這在一定程度上體現(xiàn)了低碳規(guī)制原則的適用;《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》則走的更遠(yuǎn)，它設(shè)立專門的國(guó)際法律程序?qū)⒚褡鍑?guó)家推向了法庭，在這個(gè)法庭中，國(guó)家必須證明自己正在減少溫室氣體的排放。當(dāng)然，低碳行政原則不僅要在司法審查上得以適用，還應(yīng)及于立法、行政等諸領(lǐng)域?？梢哉f，在應(yīng)對(duì)氣候變化的廣闊實(shí)踐中，低碳行政原則的適用是一個(gè)值得行政法學(xué)界進(jìn)一步研究和探討的前沿性課題。