董 君

隨著工業(yè)化、城填化的推進(jìn)，我國的城鄉(xiāng)人口比重發(fā)生了重大變化，總體呈現(xiàn)出城鎮(zhèn)人口比重不斷上升，鄉(xiāng)村人口比重不斷下降的趨勢(shì)，但總體而言，我國仍是一個(gè)農(nóng)村人口多于城鎮(zhèn)人口的國家。近年來人口老齡化問題逐漸引起學(xué)術(shù)界關(guān)注，隨即養(yǎng)老保障問題也成為學(xué)者們研究的熱點(diǎn)，作為養(yǎng)老保障體系重要內(nèi)容的農(nóng)村養(yǎng)老保障問題意義更為重要。人口老齡化進(jìn)程加快，農(nóng)村家庭規(guī)?？s小，農(nóng)村勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)遷移以及年輕人養(yǎng)老意識(shí)淡薄等因素使得原來主要依靠家庭養(yǎng)老、個(gè)人養(yǎng)老、土地養(yǎng)老和集體養(yǎng)老的傳統(tǒng)農(nóng)村養(yǎng)老保障模式不能適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)村養(yǎng)老的需求，因此改革和完善農(nóng)村養(yǎng)老保障制度勢(shì)在必行。

一、農(nóng)村養(yǎng)老保障模式概述

（一）個(gè)人養(yǎng)老模式

農(nóng)村中有個(gè)人固定收入的人群，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工、種植或養(yǎng)殖專業(yè)戶或其它農(nóng)村手工業(yè)者，不依靠子女，憑其個(gè)人收入實(shí)現(xiàn)自養(yǎng)。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，自我養(yǎng)老比重不斷增大，但個(gè)人養(yǎng)老受到收入情況和身體情況限制，有能力自我養(yǎng)老的農(nóng)村人口比重不高，個(gè)人養(yǎng)老不能成為我國農(nóng)村主要養(yǎng)老模式。

（二）家庭養(yǎng)老模式

以家庭為單位，由家庭成員，主要是子女贍養(yǎng)老人。家庭養(yǎng)老是我國農(nóng)村最普遍、最主要的養(yǎng)老方式，也是當(dāng)前各種養(yǎng)老模式中的主導(dǎo)模式，特別在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，家庭養(yǎng)老不可替代。然而計(jì)劃生育政策使傳統(tǒng)大家庭逐漸分化為核心小家庭，受農(nóng)村勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)遷移的影響，家庭養(yǎng)老功能日趨弱化，農(nóng)村空巢老人不斷增加。

（三）土地養(yǎng)老模式

通過耕種土地或出租土地收入滿足個(gè)人養(yǎng)老。土地是農(nóng)村家庭生活基礎(chǔ)，對(duì)農(nóng)民而言土地是就業(yè)、生活和養(yǎng)老保障，直接或間接土地收入占農(nóng)民收入35%左右，對(duì)于只耕種土地的純農(nóng)民，其收入絕大部分來自土地。隨著城鎮(zhèn)化推進(jìn)，我國農(nóng)民人均耕地面積不斷縮小，人地矛盾凸顯，土地分散化經(jīng)營不能為農(nóng)民提供較好的生活保障，土地收入還易受自然災(zāi)害、耕地成本和農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格等多重因素影響，其保障能力具有不確定性。

（四）集體養(yǎng)老模式

20世紀(jì)50年代，我國建立起以“五?！睘橹饕獌?nèi)容的農(nóng)村集體養(yǎng)老保障制度，即以家庭和土地保障為主，以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社保障為輔的集體養(yǎng)老模式，其特點(diǎn)是針對(duì)特定人群，如無勞動(dòng)能力、無生活來源、無依無靠的老人和殘疾人，覆蓋面小。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制推廣后，該種集體養(yǎng)老保障功能弱化。目前集體養(yǎng)老模式在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展好的地區(qū)較快發(fā)展，但受限于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，難以滿足老齡化趨勢(shì)下的普遍養(yǎng)老需求。

（五）社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)

1992年我國頒布實(shí)施《農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》，開始實(shí)行“以個(gè)人繳納為主、集體補(bǔ)助為輔、國家予以政策扶持”的農(nóng)村養(yǎng)老保障制度，參保人數(shù)不斷上升。1999年由于農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)運(yùn)行機(jī)制問題暫停整頓，2006年“新農(nóng)?！痹圏c(diǎn)并推廣。雖然社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)使絕大多數(shù)或全部農(nóng)民都享受基本養(yǎng)老金，但前提是農(nóng)民個(gè)體必須有足夠收入滿足強(qiáng)制繳納的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用，否則社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)模式難以推行。

（六）商業(yè)性養(yǎng)老保險(xiǎn)

商業(yè)保險(xiǎn)特別是人壽保險(xiǎn)、健康保險(xiǎn)是以市場(chǎng)化手段化解老年人生活風(fēng)險(xiǎn)的重要形式，但是商業(yè)性保險(xiǎn)的特點(diǎn)決定其只能對(duì)農(nóng)村居民中那些具備投保條件，能夠支付保險(xiǎn)費(fèi)用的人提供養(yǎng)老保障，而將低收入者排除在外。農(nóng)村商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)由于受到農(nóng)村文化與傳統(tǒng)觀念、社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、保險(xiǎn)市場(chǎng)價(jià)格以及保險(xiǎn)人服務(wù)質(zhì)量等因素影響，發(fā)展受到很大限制。

二、農(nóng)村養(yǎng)老保障模式選擇的非均衡背景

（一）城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障水平不平衡

在高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，以犧牲農(nóng)民利益為代價(jià)支持經(jīng)濟(jì)建設(shè)，從而形成城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，隨之形成城鄉(xiāng)二元社會(huì)保障體系，一方面城鎮(zhèn)企事業(yè)單位就業(yè)人員享受相對(duì)完善、水平較高的社會(huì)保障服務(wù)，另一方面中國農(nóng)村居民則主要依靠家庭和土地保障，處于社會(huì)保障邊緣。在社會(huì)保障法制建設(shè)上，涉及城市社會(huì)保障的行政法規(guī)明顯多于農(nóng)村，城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保障社會(huì)化程度存在巨大差距。

（二）區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡

改革開放以來，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡加劇，東部沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)發(fā)達(dá)，中部地區(qū)次之，西部地區(qū)相對(duì)滯后。區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)部農(nóng)民收入不平衡，進(jìn)而引發(fā)不同養(yǎng)老模式選擇。東部地區(qū)農(nóng)村居民收入整體較高，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)可享受集體養(yǎng)老，經(jīng)濟(jì)富余者可選擇社會(huì)養(yǎng)老和商業(yè)養(yǎng)老。而西部地區(qū)，特別是一些偏遠(yuǎn)山區(qū)、生態(tài)脆弱地區(qū)，農(nóng)村居民收入較低，滿足基本消費(fèi)需求外，可支配收入有限，生產(chǎn)落后使農(nóng)村養(yǎng)老保障停留在自我養(yǎng)老和家庭養(yǎng)老的低級(jí)水平，難以選擇其他多種養(yǎng)老保障模式。

（三）農(nóng)民收入水平不平衡

經(jīng)濟(jì)發(fā)展使農(nóng)村居民人均收入水平逐年增加，但高收入水平家庭收入增加的絕對(duì)量和相對(duì)量均快于低收入水平家庭，高低收入水平之比亦有逐年拉大趨勢(shì)，因此農(nóng)村養(yǎng)老模式的選擇不僅要考慮區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異，還要考慮到農(nóng)民收入差異的影響，既便在同一地區(qū)，農(nóng)村居民收入水平不同，養(yǎng)老承受能力和需求也不同，應(yīng)當(dāng)設(shè)計(jì)實(shí)施多層次養(yǎng)老模式，以供不同經(jīng)濟(jì)能力的農(nóng)村居民自行選擇。

（四）農(nóng)民養(yǎng)老需求不平衡

隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革深化，農(nóng)村城鎮(zhèn)化和工業(yè)化推進(jìn)，農(nóng)民群體出現(xiàn)明顯社會(huì)分化，部分農(nóng)民保留土地，從事專業(yè)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；部分農(nóng)民放棄耕種土地，從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城鎮(zhèn)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)打工；部分農(nóng)民土地被征用，成為失地農(nóng)民；部分農(nóng)民進(jìn)城打工，靠手藝或從事各種服務(wù)業(yè)維持生計(jì)。留地農(nóng)民、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)農(nóng)民工、征地農(nóng)民和農(nóng)村流動(dòng)人口面對(duì)不同的經(jīng)濟(jì)環(huán)境和生活來源，有著不同的養(yǎng)老保障需求、繳費(fèi)能力和心理預(yù)期。

三、非均衡背景下農(nóng)村養(yǎng)老保障模式選擇的政策建議

（一）大力發(fā)展生產(chǎn)力，夯實(shí)農(nóng)村養(yǎng)老保障經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)

解決養(yǎng)老問題離不開經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)性支持，大力發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力，提高社會(huì)經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)力是提高社會(huì)保障水平的根本所在。各地區(qū)應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，充分合理利用資源，提高生產(chǎn)技術(shù)水平，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，將經(jīng)濟(jì)增長收益與人民福利相結(jié)合，以強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力為農(nóng)村養(yǎng)老保障提供財(cái)政支持。特別是經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的中西部地區(qū)，要切實(shí)整合區(qū)域內(nèi)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)資源與發(fā)展優(yōu)勢(shì)，為農(nóng)民創(chuàng)造增產(chǎn)增收的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，增加農(nóng)民可支配收入，提高家庭養(yǎng)老與個(gè)人養(yǎng)老承受力。

（二）加強(qiáng)制度建設(shè)，規(guī)范農(nóng)村養(yǎng)老保障運(yùn)行

農(nóng)村養(yǎng)老保障制度缺失及缺乏連續(xù)性，是影響農(nóng)村養(yǎng)老保障效果的重要因素之一，因此要加強(qiáng)農(nóng)村養(yǎng)老保障的立法保障。當(dāng)前我國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度中，只有農(nóng)村“五?！惫B(yǎng)制度形成條例，而農(nóng)村最低生活保障和社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)還不是行政法規(guī)，當(dāng)務(wù)之急是進(jìn)一步探索完善這兩項(xiàng)制度，逐步促進(jìn)其規(guī)范化和持續(xù)化，隨著制度建立健全，向法律法規(guī)過渡。

（三）結(jié)合區(qū)域性經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，選擇適應(yīng)的農(nóng)村養(yǎng)老保障模式

選擇農(nóng)村養(yǎng)老保障模式最終受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平限制，我國東部地區(qū)，農(nóng)民收入較高，農(nóng)民對(duì)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)可支付能力強(qiáng)，在家庭養(yǎng)老、個(gè)人養(yǎng)老基礎(chǔ)上，大力開展社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，積極推行商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)。我國西部地區(qū)，農(nóng)民收入水平較低，受傳統(tǒng)文化觀念影響，對(duì)商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)接受能力差，因此個(gè)人養(yǎng)老和家庭養(yǎng)老還是主導(dǎo)模式，但收入低弱化了個(gè)人養(yǎng)老和家庭養(yǎng)老保障功能，為此東中西部應(yīng)制定不同等級(jí)的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)參保標(biāo)準(zhǔn)，使低收入農(nóng)民，也能通過繳納相對(duì)較少的養(yǎng)老金而享受基本養(yǎng)老保障。

（四）結(jié)合農(nóng)民群體分化特點(diǎn)，提供多層次的養(yǎng)老保障模式

對(duì)于耕地純農(nóng)民，應(yīng)通過促進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營水平，提高農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)化土地養(yǎng)老保障功能；政府要加大對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)科技和農(nóng)產(chǎn)品銷售等方面的支持；還要鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新，將土地合理有償流轉(zhuǎn)起來，從土地上獲得更多養(yǎng)老支持。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)農(nóng)民工，應(yīng)通過政策引導(dǎo)企業(yè)對(duì)職工養(yǎng)老提供補(bǔ)貼，發(fā)揮集體養(yǎng)老模式的優(yōu)越性。對(duì)于征地農(nóng)民，可將其納入城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障體系。對(duì)于農(nóng)村流動(dòng)人口，應(yīng)在加強(qiáng)其個(gè)人養(yǎng)老、社會(huì)養(yǎng)老和土地養(yǎng)老能力前提下，支持其參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。

此外，隨著農(nóng)村居民流動(dòng)性日益頻繁，農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工選擇參加城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)、返鄉(xiāng)農(nóng)民工參加新農(nóng)保、被征地農(nóng)民轉(zhuǎn)換到新農(nóng)保等問題將日益常態(tài)化，要進(jìn)一步規(guī)范完善不同制度之間轉(zhuǎn)換、接續(xù)的具體辦法，妥善解決農(nóng)村養(yǎng)老保障制度與其他社保政策之間的銜接問題。

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