新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的就業(yè)優(yōu)先分析

蔡金平

一、深刻理解“就業(yè)優(yōu)先”的發(fā)展戰(zhàn)略

（一）“就業(yè)優(yōu)先”的由來(lái)

1995年，聯(lián)合國(guó)在哥本哈根召開(kāi)的世界社會(huì)發(fā)展首腦會(huì)議《宣言》中莊嚴(yán)宣告：“將促進(jìn)充分就業(yè)作為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)政策的一個(gè)基本優(yōu)先目標(biāo)?！?001年，在全球就業(yè)論壇大會(huì)上通過(guò)的《全球就業(yè)議程》要求，“各國(guó)政府要把生產(chǎn)性的就業(yè)置于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)政策的核心位置，并使充分的、生產(chǎn)性的和自由選擇的就業(yè)成為宏觀經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略和國(guó)家政策的總目標(biāo)?！?/p>

從中國(guó)看，2003年、2008年、2009年中央多次提出“將就業(yè)擺在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展更加突出位置”。2010年底的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)強(qiáng)調(diào)，“把促進(jìn)充分就業(yè)作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的優(yōu)先目標(biāo)”。擴(kuò)大就業(yè)是保障和改善民生的頭等大事。國(guó)家“十二五”規(guī)劃正式提出“實(shí)施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略”。

（二）就業(yè)優(yōu)先的涵義

對(duì)兵團(tuán)來(lái)講，能不能擴(kuò)大就業(yè)規(guī)模，穩(wěn)定就業(yè)形勢(shì)，直接關(guān)系到“三化”建設(shè)的順利推進(jìn)，關(guān)系到“屯墾戍邊”使命的履行，關(guān)系到職工群眾的切身利益。因此，實(shí)施就業(yè)優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略，是兵團(tuán)的使命要求，是廣大職工群眾的熱切期盼?！缎陆a(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)關(guān)于進(jìn)一步做好促進(jìn)就業(yè)工作的意見(jiàn)》（新兵發(fā)201137號(hào)）要求“把促進(jìn)就業(yè)放在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的優(yōu)先位置，堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)發(fā)展與促進(jìn)就業(yè)良性互動(dòng)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整與就業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化相互促進(jìn)，努力實(shí)現(xiàn)社會(huì)就業(yè)更加充分的目標(biāo)”。

二、兵團(tuán)“十一五”期間就業(yè)總量持續(xù)增加，結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化

“十一五”期間兵團(tuán)各級(jí)黨政不斷強(qiáng)化促進(jìn)就業(yè)的責(zé)任，大力實(shí)施更加積極的就業(yè)政策，就業(yè)局勢(shì)在金融危機(jī)和“7·5”事件的沖擊下保持了基本穩(wěn)定，總量持續(xù)增加，結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。2006年至2010年，全兵團(tuán)新增就業(yè)29.3萬(wàn)人，完成“十一五”規(guī)劃目標(biāo)的117.2%，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率始終控制在3%以下，低于自治區(qū)和全國(guó)平均水平。2010年底，兵團(tuán)就業(yè)人數(shù)達(dá)到106.18萬(wàn)人，比2005年增加7.42萬(wàn)人，年均增長(zhǎng)1.5%（圖1）；三次產(chǎn)業(yè)就業(yè)比例為45.8︰19.8︰34.4，與“十一五”末的49︰19.5︰31.5相比，一產(chǎn)就業(yè)比重明顯降低，二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重有所增加，結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化。

三、從目前就業(yè)趨勢(shì)和前景看兵團(tuán)就業(yè)存在的問(wèn)題及制約因素

（一）就業(yè)結(jié)構(gòu)不合理

第一產(chǎn)業(yè)的就業(yè)比重過(guò)高，就業(yè)者負(fù)擔(dān)人口壓力大。兵團(tuán)經(jīng)濟(jì)以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)，工業(yè)化進(jìn)程緩慢，水平低，產(chǎn)業(yè)發(fā)展不平衡，呈一產(chǎn)強(qiáng)、二產(chǎn)弱、三產(chǎn)小的格局。農(nóng)業(yè)就業(yè)比重最高，勞動(dòng)生產(chǎn)效率卻最低，兵團(tuán)城鎮(zhèn)化水平不高，第二、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模小，層次低，吸納就業(yè)人口能力有限。就業(yè)者負(fù)擔(dān)人口呈逐漸上升態(tài)勢(shì)，2000年以來(lái)居高不下，就業(yè)者負(fù)擔(dān)人口壓力逐漸加重，主要原因是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理。

較高生產(chǎn)效率的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重低。根據(jù)庫(kù)茲涅茨法則，勞動(dòng)力總是向較高生產(chǎn)率的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，就業(yè)重心由第一產(chǎn)業(yè)向第二、第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，就業(yè)結(jié)構(gòu)由“一、二、三”型經(jīng)“二、一、三”型最終形成“三、二、一”型。兵團(tuán)第二、第三產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)效率明顯且遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于第一產(chǎn)業(yè)，甚至高于全員勞動(dòng)生產(chǎn)率，而就業(yè)比重較低，2008年以來(lái)，三次產(chǎn)業(yè)就業(yè)結(jié)構(gòu)為47:18:35，制約了非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和工業(yè)化進(jìn)程;也制約了兵團(tuán)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度。

（二）勞動(dòng)力資源儲(chǔ)備不足

上世紀(jì)70年代中期以后兵團(tuán)人口呈現(xiàn)持續(xù)的低增長(zhǎng)，2008年底，人口出生率下降到5.67‰，自然增長(zhǎng)率下降到1.33‰。低增長(zhǎng)率必然造成勞動(dòng)力后備資源不足。兵團(tuán)屯墾戍邊隊(duì)伍的主體即農(nóng)牧團(tuán)場(chǎng)職工的人數(shù)不斷減少，由1991年101萬(wàn)人持續(xù)減少到2008年67.32萬(wàn)人，減少了33.3%。1990年至2008年，兵團(tuán)總播種面積從780.8千公頃增加到1068.90千公頃，增加了36.9%。其中需要大量拾花勞動(dòng)力的棉花播種面積從170千公頃增加到563.16千公頃，增加了231.3%。彌補(bǔ)團(tuán)場(chǎng)勞動(dòng)力缺口主要是內(nèi)地勞務(wù)工。因此，職工隊(duì)伍建設(shè)及維穩(wěn)功能的提升是當(dāng)前困擾兵團(tuán)發(fā)展的重大課題。在兵團(tuán)遷出人口中，以青壯年居多，而且是長(zhǎng)期從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)第一線的農(nóng)工及其子女，他們熟悉團(tuán)場(chǎng)生產(chǎn)，這些人員的遷出，造成勞動(dòng)力后備資源不足。減少的原因是老一輩軍墾戰(zhàn)士和五六十年代參加兵團(tuán)開(kāi)發(fā)建設(shè)的支邊青年已大量退休、團(tuán)場(chǎng)考不上大學(xué)的留守青年大都不愿意務(wù)農(nóng)。

（三）勞動(dòng)力短缺與就業(yè)難矛盾凸顯

1.從外部看，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力短缺可以通過(guò)引入內(nèi)地勞務(wù)工、土地租賃承包等方式解決，但現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、工業(yè)生產(chǎn)用工和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)則無(wú)法通過(guò)這一途徑解決，因?yàn)閯趧?wù)工（包括遷移到兵團(tuán)的新職工）的文化層次、勞動(dòng)技能難以滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、工業(yè)生產(chǎn)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的崗位技能要求。

2.從內(nèi)部看，兵團(tuán)子女考學(xué)出去之后回兵團(tuán)就業(yè)的不足三分之一；考不上學(xué)的多為初中生，文化層次低且無(wú)技能，從而形成團(tuán)場(chǎng)的富余勞動(dòng)力多為體力型的局面。人才補(bǔ)給不足，導(dǎo)致勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)性短缺。

（四）人口素質(zhì)難以滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和新型工業(yè)化發(fā)展的要求

由于不同時(shí)期的遷移機(jī)制作用，兵團(tuán)人口素質(zhì)差異較大。目前大專及以上學(xué)歷就業(yè)人員少，中專以下文化程度較多。長(zhǎng)期以來(lái)兵團(tuán)在提高職工科技文化素質(zhì)，開(kāi)展職工培訓(xùn)方面的工作卓有成效，提高職工科技文化素質(zhì)，職工培訓(xùn)體系也正在逐漸形成。

（五）制約因素

1.客觀因素。兵團(tuán)團(tuán)場(chǎng)多沿“兩周一線”布局，多數(shù)生態(tài)環(huán)境惡劣、資源稟賦差，遠(yuǎn)離當(dāng)?shù)卣?、?jīng)濟(jì)文化中心，交通不便，信息不靈，市場(chǎng)發(fā)育程度低，對(duì)外聯(lián)系困難。即使環(huán)境條件相對(duì)較好的腹心團(tuán)場(chǎng)，也受到城鄉(xiāng)之間的市場(chǎng)環(huán)境差異和農(nóng)墾與地方條塊分割、交融不暢的多重制約，限制了農(nóng)牧團(tuán)場(chǎng)招商引資和對(duì)外開(kāi)放，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低。對(duì)外來(lái)人口、特別是較高素質(zhì)人口吸引力弱，對(duì)原有人口形成了“推力”，制約人口的發(fā)展。

2.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整過(guò)慢制約就業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化?！笆濉币詠?lái)，兵團(tuán)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整取得較大進(jìn)展，但農(nóng)業(yè)仍是兵團(tuán)主要資源，第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員仍占三分之一以上。相對(duì)于新疆能源、資源總量，兵團(tuán)掌控的礦產(chǎn)資源極度匱乏，尤其缺少油氣、煤炭等資源，實(shí)施優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源轉(zhuǎn)換戰(zhàn)略、提高非農(nóng)產(chǎn)業(yè)地位、推進(jìn)三產(chǎn)發(fā)展、調(diào)整就業(yè)結(jié)構(gòu)任重道遠(yuǎn)。

四、“十二五”期間兵團(tuán)實(shí)施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略的幾項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)

（一）在著力改善就業(yè)結(jié)構(gòu)上下功夫

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整必然引起就業(yè)結(jié)構(gòu)變化。要繼續(xù)開(kāi)展團(tuán)場(chǎng)農(nóng)牧一線富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)，降低一產(chǎn)就業(yè)比重，“十二五”規(guī)劃要求，到2015年非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重提高到60%，給轉(zhuǎn)移就業(yè)提出了更高的要求。工業(yè)企業(yè)是吸納就業(yè)的重要領(lǐng)域，是保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。在新型工業(yè)化建設(shè)過(guò)程中必須突出解決好企業(yè)招工難問(wèn)題，緩解企業(yè)招工難問(wèn)題必須堅(jiān)持“勞動(dòng)者自主擇業(yè)、市場(chǎng)調(diào)節(jié)就業(yè)、政府促進(jìn)就業(yè)”的方針；發(fā)揮企業(yè)的用人主體作用、政府有關(guān)部門(mén)的職能作用和人力資源市場(chǎng)的機(jī)制作用，發(fā)揮好兵團(tuán)企業(yè)的比較優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)在人力資源市場(chǎng)中的競(jìng)爭(zhēng)力，以此提高二產(chǎn)就業(yè)比重。適應(yīng)城鎮(zhèn)化建設(shè)需要，大力發(fā)展服務(wù)業(yè)特別是家庭服務(wù)業(yè)促進(jìn)就業(yè)，進(jìn)一步發(fā)揮三產(chǎn)對(duì)就業(yè)的吸納能力。到“十二五”末，力爭(zhēng)使非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重達(dá)到60%。

（二）在著力推動(dòng)社會(huì)化就業(yè)上下功夫

進(jìn)一步強(qiáng)化各級(jí)黨政促就業(yè)的職責(zé)，進(jìn)一步完善公共就業(yè)服務(wù)體系建設(shè)，為城鎮(zhèn)、團(tuán)場(chǎng)、連隊(duì)以及街道社區(qū)提供均等的公共就業(yè)服務(wù)。要進(jìn)一步加強(qiáng)就業(yè)服務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)就業(yè)工作的信息化、便利化。要加大對(duì)自謀職業(yè)、靈活就業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)的支持力度，把促進(jìn)靈活就業(yè)和企業(yè)吸納就業(yè)作為幫扶困難人員就業(yè)的主方向，把公益性崗位作為一種補(bǔ)充和最后的防線，逐步縮小公益性崗位規(guī)模。

（三）在著力推動(dòng)創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)上下功夫

必須把創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)作為城鎮(zhèn)化的大背景下優(yōu)先選擇的就業(yè)戰(zhàn)略。一是盡快建立健全工作體系，解決有人干事的問(wèn)題。二是切實(shí)加強(qiáng)和推進(jìn)小額貸款工作，這是做好創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。要建立貸款額度目標(biāo)責(zé)任制。三是把大中專畢業(yè)生、復(fù)轉(zhuǎn)軍人和未就業(yè)職工子女等青年群體作為創(chuàng)業(yè)重點(diǎn)，實(shí)施“青年創(chuàng)業(yè)引領(lǐng)計(jì)劃”。四是加大資金支持力度。要發(fā)揮就業(yè)專項(xiàng)資金的杠桿調(diào)節(jié)和指引作用，調(diào)整資金支出結(jié)構(gòu)，加大創(chuàng)業(yè)工作的資金投入。

（四）在著力推動(dòng)重點(diǎn)人群就業(yè)上下功夫

要把高校畢業(yè)生、職工子女、復(fù)轉(zhuǎn)軍人等青年群體和零就業(yè)家庭、低保家庭和殘疾人員等作為重點(diǎn)就業(yè)扶持對(duì)象。要出臺(tái)鼓勵(lì)高校畢業(yè)生到基層團(tuán)場(chǎng)就業(yè)的扶持政策，增強(qiáng)團(tuán)場(chǎng)對(duì)青年的吸引力。落實(shí)“雙五千”人才培養(yǎng)儲(chǔ)備計(jì)劃，吸納更多的青年群體充實(shí)兵團(tuán)職工隊(duì)伍，改善隊(duì)伍結(jié)構(gòu)。要把幫扶就業(yè)困難人員就業(yè)作為關(guān)注民生的一個(gè)重要著力點(diǎn)，加大就業(yè)援助工作力度，時(shí)刻關(guān)注零就業(yè)家庭就業(yè)狀況。