楊吉華

(濟南大學(xué)泉城學(xué)院 文化管理學(xué)院，山東蓬萊 265600)

從“促增長”到“調(diào)結(jié)構(gòu)”
——當前我國文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展新階段及產(chǎn)業(yè)政策趨勢

楊吉華

(濟南大學(xué)泉城學(xué)院 文化管理學(xué)院，山東蓬萊 265600)

中國文化產(chǎn)業(yè)經(jīng)過了三十多年的快速發(fā)展，已經(jīng)由過去的起步階段發(fā)展向成熟階段過渡，這一階段有著與第一階段相當不同的特征和產(chǎn)業(yè)訴求。與此相適應(yīng)，我國的文化產(chǎn)業(yè)政策實踐也應(yīng)該根據(jù)這種階段性變化進行適當調(diào)整。傳統(tǒng)的普惠式文化產(chǎn)業(yè)政策已經(jīng)難以適應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展新階段的要求，未來產(chǎn)業(yè)政策的著力點需要由過去的“促增長”轉(zhuǎn)變到“調(diào)結(jié)構(gòu)”上。

文化產(chǎn)業(yè);產(chǎn)業(yè)政策;政策調(diào)整

黨的十八大報告提出，要“推動文化事業(yè)全面繁榮、文化產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展”。文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展離不開文化政策的扶持和推動，而文化產(chǎn)業(yè)政策又是隨著文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實踐而不斷加以調(diào)整和完善。本文以近年來尤其是2012年出臺的文化政策文本為依據(jù)，對我國未來文化政策的走向提一點一孔之見，以求教于專家。

一、我國文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新階段

我國文化產(chǎn)業(yè)經(jīng)歷了長達二十余年的快速增長階段，總體規(guī)模已經(jīng)由最初的不足千億，發(fā)展到2011年的1.28萬億的規(guī)模，我國已經(jīng)由文化產(chǎn)業(yè)小國一躍成為世界文化產(chǎn)業(yè)大國，預(yù)示著我國文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展已經(jīng)進入了新的階段。

(一)從產(chǎn)業(yè)周期看，我國文化產(chǎn)業(yè)已經(jīng)進入了由成長階段向成熟階段的過渡

任何產(chǎn)業(yè)都要經(jīng)過形成期、成長期、成熟期、衰退期四個階段，文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展也不例外。過去三十多年我國文化產(chǎn)業(yè)處在產(chǎn)業(yè)周期的孕育、形成和快速發(fā)展時期，最顯著的特點是產(chǎn)業(yè)增長速度快，每年保持在15%以上的速度，個別行業(yè)達到了年20%到30%的增長速度。在這一時期，我國的圖書出版、報業(yè)、期刊雜志、影視、廣告、網(wǎng)絡(luò)新媒體等行業(yè)都分別經(jīng)歷了各自發(fā)展的黃金階段，體驗了暴利行業(yè)的快樂。經(jīng)過三十多年的發(fā)展，我國文化產(chǎn)業(yè)的不同行業(yè)的生命周期發(fā)生了變化，有的如以手機媒體為代表的移動媒體仍然處在高速成長期;有的如影視業(yè)、網(wǎng)絡(luò)服務(wù)業(yè)等已進入成熟期;少數(shù)行業(yè)則步入了衰退期，如報刊圖書等紙質(zhì)傳媒產(chǎn)業(yè)。總體上判斷，當前我國文化產(chǎn)業(yè)已經(jīng)由快速成長階段逐漸向成熟階段發(fā)展。產(chǎn)業(yè)進入成熟階段就很難保持成長階段那種高速度，利潤率逐年下降、產(chǎn)業(yè)增長速度逐漸回落是正常的。

(二)從市場特征來看，我國文化產(chǎn)業(yè)已經(jīng)由短缺經(jīng)濟進入到相對過剩經(jīng)濟階段

改革開放伊始，我國文化生產(chǎn)領(lǐng)域是一種典型的短缺經(jīng)濟，表現(xiàn)在供給嚴重不足，需求旺盛，文化產(chǎn)品和服務(wù)供不應(yīng)求。上個世紀七八十時代，人們似乎見書就買，只要是電影就看，市場是典型的賣方市場。但經(jīng)過三十幾年的快速發(fā)展，我國文化生產(chǎn)的供給關(guān)系發(fā)生了根本性的變化。文化產(chǎn)品和服務(wù)的供給能力成倍增長，品種齊全，文化生產(chǎn)已經(jīng)告別了過去的短缺經(jīng)濟，而進入相對過剩時代。這種過剩不是個別產(chǎn)品的過剩，也不是某一行業(yè)的過剩，幾乎所有的行業(yè)、所有的文化產(chǎn)品都呈現(xiàn)過剩的特點。據(jù)粗略統(tǒng)計，目前我國圖書有70%的庫存率，地方黨報80%靠硬性行政攤派發(fā)行，文化產(chǎn)業(yè)園90%的虧損率，每年拍攝電影約600部，真正能進入電影院放映的只有100多部;2011年中國電視劇產(chǎn)量超過1.7萬集，僅有1/12能在電視上播出，產(chǎn)能嚴重過剩。這種情況下，市場結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了根本性變化，賣方市場已經(jīng)讓位于買方市場，消費者選擇權(quán)力大大增強，行業(yè)的暴利已經(jīng)不復(fù)存在。

(三)從產(chǎn)業(yè)組織來看，文化產(chǎn)業(yè)由普漲式發(fā)展進入分化重組階段

在文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展起步階段，我國的文化企業(yè)不僅數(shù)量少，而且大部分都是過去的事業(yè)單位，市場適應(yīng)能力低，產(chǎn)業(yè)組織呈現(xiàn)小、散、亂、弱的局面，產(chǎn)業(yè)集中度低，關(guān)聯(lián)度弱，布局不合理。經(jīng)過二十多年的發(fā)展，文化產(chǎn)業(yè)組織發(fā)生了重要變化，產(chǎn)業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)出集團化、簇群化、結(jié)盟化的特征，產(chǎn)業(yè)集中度提高，行業(yè)兼并重組現(xiàn)象明顯增多。以集團化為例，幾乎所有行業(yè)都已經(jīng)形成了在行業(yè)內(nèi)具有舉足輕重影響的企業(yè)集團。到2011年，國家共批準建立的新聞出版領(lǐng)域的企業(yè)集團119家，其中包括出版集團33家、報刊集團47家、發(fā)行集團27家、印刷集團12家。企業(yè)集團在文化生產(chǎn)中發(fā)揮了舉足輕重的作用。隨著產(chǎn)業(yè)集中度的提高，不少行業(yè)由過去的自由競爭而發(fā)展到壟斷競爭階段，局部的壟斷趨勢顯現(xiàn)。在新的發(fā)展階段，競爭更加白熱化，一些企業(yè)或企業(yè)集團經(jīng)過競爭成為行業(yè)里的龍頭，對行業(yè)的供求關(guān)系和定價具有舉足輕重的影響。而廣大中小企業(yè)則走專業(yè)化、特色化的道路。產(chǎn)業(yè)鏈日益成熟，產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作能力大大提升，產(chǎn)業(yè)布局更加合理，隨之產(chǎn)業(yè)的總體實力和國際競爭力也日益提高。

二、文化產(chǎn)業(yè)政策從“促增長”到“調(diào)結(jié)構(gòu)”轉(zhuǎn)變的必要性

(一)當前我國文化產(chǎn)業(yè)政策的特點

重視產(chǎn)業(yè)政策的作用、制定無所不包的產(chǎn)業(yè)政策推動和規(guī)范產(chǎn)業(yè)發(fā)展是我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要特點，而在文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，對產(chǎn)業(yè)政策的重視程度更是超過了其他產(chǎn)業(yè)。二十多年來我國政府出臺了大量文化產(chǎn)業(yè)政策，據(jù)筆者統(tǒng)計，近二十多年來，我國中央政府每年出臺的文化產(chǎn)業(yè)政策文本不下30部。梳理過去的文化產(chǎn)業(yè)政策不難發(fā)現(xiàn)，我國過去二十多年來文化產(chǎn)業(yè)政策從總體上說是一種傾斜性的產(chǎn)業(yè)政策，政策手段以扶持與保護性措施為主。政策的扶持性表現(xiàn)在制定優(yōu)惠的財政、稅收、金融、土地等方面的政策，扶持文化企業(yè)發(fā)展，刺激社會資本進入文化產(chǎn)業(yè)，減輕企業(yè)運營成本［1］。這是一種普惠式的政策，政策的目標是“促增長”，即推動文化產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)快速、高速增長，加快擴大文化產(chǎn)業(yè)總體規(guī)模，縮小與發(fā)達國家文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的差距，提高國家文化產(chǎn)業(yè)的國際競爭力。這是貫穿在我國文化產(chǎn)業(yè)政策的一條主線。雖然文化產(chǎn)業(yè)政策中也有限制，甚至是禁止的內(nèi)容，但這些主要不是針對產(chǎn)業(yè)經(jīng)營的，而是針對文化產(chǎn)業(yè)中某些特殊領(lǐng)域和環(huán)節(jié)的，是基于國家意識形態(tài)安全和文化安全考慮的。

(二)普惠式產(chǎn)業(yè)政策對文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響

普惠式產(chǎn)業(yè)政策對中國文化產(chǎn)業(yè)長達二十多年的高速發(fā)展起到了重要的作用?？梢哉f，沒有文化產(chǎn)業(yè)政策的激勵措施，中國的文化產(chǎn)業(yè)就不可能取得今天這樣大好的形勢。正是這種傾斜性的產(chǎn)業(yè)政策，吸引了大量社會資本源源不斷地從其他行業(yè)流入文化產(chǎn)業(yè)，推動著文化企業(yè)不斷擴張發(fā)展，使得國內(nèi)文化產(chǎn)品的供求關(guān)系發(fā)生了根本性的變化。但另一方面，這種普惠式產(chǎn)業(yè)政策是柄雙刃劍，其負面效應(yīng)也不可小覷，如投資過熱、低水平重復(fù)、粗放式增長、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整滯后甚至扭曲、企業(yè)熱衷于尋租等。當前我國文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域出現(xiàn)所謂的種種“亂象”，如項目和產(chǎn)品雷同化、低構(gòu)化、同質(zhì)化，產(chǎn)業(yè)園投資房地產(chǎn)化，創(chuàng)新力孱弱，投資率居高不下，投資回報率逐年下滑，尋租成為企業(yè)最快捷的“商業(yè)模式”，一些企業(yè)像候鳥一樣在不同區(qū)域、不同園區(qū)內(nèi)不斷變更場所，為的就是獲得優(yōu)惠政策，而不是一心一意謀發(fā)展，文化項目開發(fā)對環(huán)境和資源的破壞時有發(fā)生，文化建設(shè)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)突出。這些現(xiàn)象的產(chǎn)生雖然與產(chǎn)業(yè)政策沒有必然聯(lián)系，但在傾斜性產(chǎn)業(yè)政策的信號引導(dǎo)下，在一定程度上加劇了這些問題的產(chǎn)生。GDP數(shù)字喜人，但背后付出的代價過大，許多GDP是無效GDP，甚至是有害GDP，人民群眾的文化生活質(zhì)量并沒有相應(yīng)的提高，文化發(fā)展偏離了正確的軌道。

(三)未來文化產(chǎn)業(yè)政策適當調(diào)整的必要性

根據(jù)產(chǎn)業(yè)實踐中存在的問題對產(chǎn)業(yè)政策做出適時調(diào)整是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的要求。中國文化產(chǎn)業(yè)在起步階段，不僅總量規(guī)模小，與發(fā)達國家文化產(chǎn)業(yè)存在巨大差距，當時的主要矛盾是人民日益增長的精神文化需要與精神文化產(chǎn)品的生產(chǎn)不能滿足這種需要的矛盾，產(chǎn)業(yè)政策的重點是“促增長”是合理的。從這個意義上說，我們的文化產(chǎn)業(yè)政策是成功的。但是，隨著文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展到新的階段，文化產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)問題開始凸顯出來，當前我國文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的許多深層矛盾都可以從結(jié)構(gòu)上找到原因。結(jié)構(gòu)問題不解決，文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的種種“亂象”、“虛火”、“泡沫”都無從解決，產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展就不能得到保證，更大的風險就會累積。如果讓不健康的現(xiàn)象繼續(xù)滋長下去，不僅對投資者，對文化產(chǎn)業(yè)也是極大的破壞，必須引起我們高度重視。文化產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型勢在必行，而產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型必須對現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)政策有所調(diào)整。筆者對2012年出臺的政策文本進行了統(tǒng)計，該年度中央政府出臺的政策文本只有10余部，相比前幾年每年30余部的數(shù)量已經(jīng)明顯下降。從2012年出臺的政策主題看，其中有限制產(chǎn)業(yè)園數(shù)量、限制電視劇數(shù)量、重獎原創(chuàng)劇本的政策出臺，這些都說明了我國文化產(chǎn)業(yè)政策的某些變化。這些政策文本雖然在整個政策文本中所占比例不多，但卻發(fā)出了一個明確的信號，那就是高層管理者已經(jīng)開始認識到產(chǎn)業(yè)政策與產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間的密切關(guān)系。

三、未來我國文化產(chǎn)業(yè)政策趨勢

(一)“調(diào)結(jié)構(gòu)”是未來文化產(chǎn)業(yè)政策的著力點

文化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整優(yōu)化并不是現(xiàn)在提出來的，但它畢竟不是政策的重點，而且政策績效也不明顯。未來我國文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度仍然十分重要，規(guī)模也是實力的重要表現(xiàn)，但從政策的著力點來說，相對于“促增長”，結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化升級更為關(guān)鍵。文化產(chǎn)業(yè)已經(jīng)進入了相對過剩階段。這一階段的特點是結(jié)構(gòu)性過剩與結(jié)構(gòu)性短缺同時存在，一方面，充斥市場的是大量內(nèi)容重復(fù)、題材狹窄、風格雷同、缺乏新意、低端的、甚至是模仿抄襲的文化產(chǎn)品和低俗、媚俗、惡俗的文化垃圾，另一方面，兼具思想性、藝術(shù)性、欣賞性的優(yōu)秀的文化藝術(shù)精品則短缺。數(shù)量上來了，質(zhì)量沒有相應(yīng)的提高;規(guī)模上來了，效益沒有相應(yīng)的改善;技術(shù)含量提升了，原創(chuàng)能力下降了。這也都更加說明結(jié)構(gòu)調(diào)整的必要性。產(chǎn)業(yè)政策的重點必須由過去普惠式刺激，變?yōu)橐越Y(jié)構(gòu)調(diào)整為主。而要實現(xiàn)這一政策目標，就必須做到有扶有控、有保有壓。該扶的扶，該控的控。只扶不控，“扶”的邊際效益必然很快下降，結(jié)構(gòu)問題始終得不到解決。政策措施必須更加精細化，更具有針對性、指向性和差別性。政策目標必須著眼于產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、組織結(jié)構(gòu)、技術(shù)結(jié)構(gòu)、區(qū)域結(jié)構(gòu)、文化貿(mào)易結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和升級，必須從過去促進經(jīng)濟“量的擴張”轉(zhuǎn)到“質(zhì)的提高”軌道上，通過結(jié)構(gòu)調(diào)整保證文化產(chǎn)業(yè)增長的持續(xù)性。

(二)“調(diào)結(jié)構(gòu)”的政策內(nèi)涵

“調(diào)結(jié)構(gòu)”的政策內(nèi)涵需要從兩個方面來理解，一是調(diào)需求結(jié)構(gòu)，二是調(diào)供給結(jié)構(gòu)。從需求結(jié)構(gòu)方面來說，政策的重點是提高出口和消費在需求中的比重，從而實現(xiàn)文化產(chǎn)業(yè)增長的消費、投資、出口的協(xié)調(diào)拉動，改變文化產(chǎn)業(yè)增長過度依賴投資拉動的局面。產(chǎn)業(yè)政策的重點要實現(xiàn)從供給端到需求端的轉(zhuǎn)移。過去的產(chǎn)業(yè)政策側(cè)重在供給端。未來要逐漸實現(xiàn)政策發(fā)力點從供給端、從企業(yè)惠及到需求端、消費端。如解決電影、旅游、演出、圖書等文化產(chǎn)品價格居高不下的問題，讓消費者買得起書，進得起電影院，看得起演出，構(gòu)建有利于擴大文化有效需求的消費政策和消費環(huán)境等。這樣才能給產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供長遠的內(nèi)生動力。只有投資而沒有消費的跟進，文化產(chǎn)業(yè)遲早會出現(xiàn)其他行業(yè)出現(xiàn)的那樣的硬著陸。在文化消費政策方面過去我們做得還很不夠，未來我國文化產(chǎn)業(yè)政策要制定更加有力的文化消費政策和文化貿(mào)易政策，通過提升內(nèi)需和外需拉動文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展，最終形成居民文化消費主導(dǎo)和驅(qū)動型的增長方式。

從供給方面說，未來產(chǎn)業(yè)政策的重點是優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)，適當控制數(shù)量，著力提高質(zhì)量，強化品牌意識，推動企業(yè)兼并重組，提高產(chǎn)業(yè)集中度和規(guī)模效益，提升供給的有效性。2012年度出臺的一系列文化產(chǎn)業(yè)政策，很多都是從增加有效供給方面考慮的。例如，文化部的關(guān)于控制文化產(chǎn)業(yè)園和產(chǎn)業(yè)基地數(shù)量的“通知”;廣電總局提出電視劇減產(chǎn)量推精品措施;多部委的文化科技創(chuàng)新工程“規(guī)劃”和文化部“十二五”文化科技發(fā)展“規(guī)劃”的出臺;文化部、新聞出版總署分別出臺的鼓勵民營資本進入本部門的實施意見和細則;廣電總局首設(shè)“國家級文學(xué)大獎”鼓勵原創(chuàng)劇本;從2012年起每年增加14部美國電影的決定;把網(wǎng)絡(luò)劇和微電影納入監(jiān)管范圍等等，都可以看作是壓縮無效供給、提高有效供給的重要措施。本年度還推出了動漫產(chǎn)業(yè)和雜技產(chǎn)業(yè)兩個規(guī)劃，以及醞釀出臺扶持實體書店的政策，是對當前仍然發(fā)展不足的弱勢產(chǎn)業(yè)的扶持，對改善這些領(lǐng)域和部門的供給條件具有重要意義。

(三)加大對弱勢行業(yè)和部門的扶持力度勢在必行

文化產(chǎn)業(yè)中的弱勢行業(yè)是指那些市場盈利能力弱、市場空間窄、具有一定公益性的行業(yè)，它們大多是傳統(tǒng)文化產(chǎn)業(yè)的組成部分。如學(xué)術(shù)圖書出版;演出業(yè)中的高雅音樂、民族舞蹈、京劇和地方戲演出、話劇和兒童劇演出等;產(chǎn)業(yè)鏈中的弱勢環(huán)節(jié)如民營劇場業(yè)、民營書店等。這些領(lǐng)域目前稅率較高，仍然有較大的降稅空間，加大對這些行業(yè)和部門的政策扶持是“調(diào)結(jié)構(gòu)”的重要措施。如紙質(zhì)圖書出版，目前我國稅率明顯高于發(fā)達國家，與文化產(chǎn)業(yè)發(fā)達國家相比，我國圖書、報紙、雜志適用的是13%的增值稅，而德國圖書和報刊的稅率只有7%;法國圖書、報紙和期刊的稅率分別為5.5%、2.1%和4%;英國圖書、期刊和報紙則免稅［2］。目前我國紙質(zhì)圖書出版發(fā)行面臨較大困難，適當降低稅率是必要的。再如劇場業(yè)，劇場是演出行業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的重要組成部分，由于文化演出場所沒有被列為公共文化設(shè)施，不僅要繳納房產(chǎn)稅，還要按照商業(yè)和娛樂業(yè)的標準繳納5%至20%的營業(yè)稅。高額稅收助推了高票價，阻礙了文化演出市場的發(fā)展。小劇場不僅承受著高稅率，而且難以享受到國家的房租補貼。國家規(guī)定對一些文化創(chuàng)意企業(yè)進行房租補貼。但明文規(guī)定只有每年納稅達到25萬元才有可能得到補貼，這對于大部分小劇場是不可能做到的?！案叨惵矢邎鲎狻睅砹诵霭l(fā)展的惡性循環(huán)。專家認為，根據(jù)對劇場的定性，對非盈利的小劇場降低稅率是改善小劇場經(jīng)營的措施之一［3］。

(四)市場化應(yīng)該是未來產(chǎn)業(yè)政策的主要手段

在文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過程中，行政手段歷來是文化產(chǎn)業(yè)政策的重要手段，如近期出臺的禁止寺廟上市，就是一種硬性的行政干預(yù)。產(chǎn)業(yè)的宏觀調(diào)控離不開行政措施。但總體來說，未來的文化產(chǎn)業(yè)政策實施需要逐步減少直接行政干預(yù)手段，政府的角色應(yīng)當適時轉(zhuǎn)換，多采用市場化手段，如差別稅率、差別利率、產(chǎn)業(yè)基金等。要根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，注重運用市場化手段進行動態(tài)微調(diào)，把握好政策的重點、力度和節(jié)奏，及時發(fā)現(xiàn)和解決苗頭性問題，增強調(diào)控的針對性、有效性和可持續(xù)性，既要維護好來之不易的文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的大好形勢，又要符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展的長遠利益，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。這種政策特點無疑對未來文化產(chǎn)業(yè)政策的決策水平和執(zhí)行水平提出了更高的要求。

［1］楊吉華．改革開放以來我國文化產(chǎn)業(yè)政策實踐的回顧與反思［J］．上海行政學(xué)院學(xué)報，2006，7(6)：77－81．

［2］張云華．試新促進我國出版業(yè)發(fā)展的稅收政策［J］．稅務(wù)研究，2012(7)：88－90．

［3］鄭潔，陳杰．北京民營演出業(yè)受困高稅率 形成高場租惡性循環(huán)［N］．中國文化報，2010－06－23．

From“Promoting Growth”to“Adjusting Structure”：New Growth Phase of Cultural Industry in China and the Trend of Industrial Policy

YANG Ji-hua
(School of Cultural Management，Quancheng College，University of Jinan，Penglai 265600，China)

Through fast growth of over thirty years，China’s cultural industry has evolved from initial to mature phase．This phase has different features and industry demands．Correspondingly，China’s cultural industry policy should do some changes according to the new features of new phase．Traditional overall preferential policies don’t work well for the new stage．The emphasis should be changed from“promoting the growth”to“adjusting the structure”．

cultural industry;industrial policy;policy adjustment

G124

A

1009－0312(2013)02－0034－04

2012－02－17

楊吉華 (1962—)，男，安徽石臺人，副教授，博士，主要從事文化產(chǎn)業(yè)政策研究。