陳 龍

（財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所，北京 100142）

近年來(lái)，我國(guó)房地產(chǎn)調(diào)控取得了積極成果，也面臨著一些新情況、新問(wèn)題。分析影響我國(guó)房地產(chǎn)調(diào)控效果的主要因素，提高調(diào)控政策的有效性，對(duì)于實(shí)現(xiàn)調(diào)控目標(biāo)，促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展至關(guān)重要。

一、2003年以來(lái)我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)政策調(diào)控的階段及效果

（一）2003年以來(lái)我國(guó)房地產(chǎn)調(diào)控的主要階段

為了保障房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展，我國(guó)自2003年起實(shí)施了一系列的調(diào)控措施。按照調(diào)控的目標(biāo)，可以將其劃分為四個(gè)階段。

第一階段：以控制開(kāi)發(fā)規(guī)模為主要目標(biāo)的階段（2003年6月—2005年2月）。這一階段的政策重點(diǎn)是圍繞房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的信貸資金和土地管理展開(kāi)，具體包括加強(qiáng)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)貸款管理，提高項(xiàng)目自有資本金要求，從而提高行業(yè)進(jìn)入門(mén)檻；改進(jìn)規(guī)劃管理，調(diào)控土地供應(yīng)，嚴(yán)格控制土地供給總量；加強(qiáng)審批，嚴(yán)禁擅自調(diào)整土地利用總體規(guī)范占用基本農(nóng)田；加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，整頓市場(chǎng)秩序。

第二階段：以穩(wěn)定房地產(chǎn)價(jià)格為主要目標(biāo)的階段（2005年3月—2008年8月）。這一階段，又可具體劃分為兩個(gè)階段。前一階段是以“國(guó)八條”為指導(dǎo)的調(diào)控（2005年3月—2006年4月），政策的重點(diǎn)在于嚴(yán)格控制被動(dòng)性住房需求，正確引導(dǎo)居民合理消費(fèi)預(yù)期，調(diào)整和改善住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)。后一階段是以抑制房?jī)r(jià)過(guò)快上漲和全面治理房地產(chǎn)市場(chǎng)為重點(diǎn)的調(diào)控（2006年5月—2008年8月），政策的主要目標(biāo)是解決部分城市房?jī)r(jià)過(guò)快上漲和房地產(chǎn)投資規(guī)模過(guò)大，促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展。

第三階段：以救市、支持房地產(chǎn)發(fā)展為主要目標(biāo)的階段（2008年9月—2009年10月）。采取了一系列的調(diào)控政策，例如，五次下調(diào)貸款基準(zhǔn)利率，降低房地產(chǎn)項(xiàng)目資本金比例，給予房地產(chǎn)商信貸支持；擴(kuò)大商業(yè)性個(gè)人住房貸款利率下浮幅度，支持居民首次購(gòu)買(mǎi)普通住房；實(shí)施減免稅措施等。

第四階段：以遏制房?jī)r(jià)過(guò)快上漲、促進(jìn)價(jià)格合理回歸為主要目標(biāo)的階段（2009年11月至今）。政策的重點(diǎn)在于，一方面抑制投資投機(jī)性購(gòu)房需求，規(guī)范房地產(chǎn)市場(chǎng)運(yùn)行，另一方面，繼續(xù)支持居民自住和改善型住房消費(fèi)，著力解決低收入者和“夾心層”的住房問(wèn)題。這一階段政策力度和調(diào)控決心大于以往數(shù)次調(diào)控，抑制房?jī)r(jià)的思路更為明確、調(diào)控措施更為細(xì)化。

（二）房地產(chǎn)市場(chǎng)宏觀調(diào)控政策效果

通過(guò)近幾年的房地產(chǎn)調(diào)控，不僅在一定程度上改善了居民的居住條件，保障了宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展，而且還明確了調(diào)控的思路，使調(diào)控手段使用更加?jì)故?、更趨合理。具體而言：一是調(diào)控思路逐漸明確。一方面，抑制投資投機(jī)性購(gòu)房需求，規(guī)范房地產(chǎn)市場(chǎng)運(yùn)行；另一方面，繼續(xù)支持居民自住和改善型住房消費(fèi)，著力解決低收入者和“夾心層”的住房問(wèn)題。2007年8月13日國(guó)務(wù)院公布了《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見(jiàn)》，將解決低收入家庭住房困難納入房地產(chǎn)調(diào)控目標(biāo)之中，標(biāo)志著房地產(chǎn)調(diào)控的思路開(kāi)始出現(xiàn)轉(zhuǎn)變。二是一定程度上保障了宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。盡管外部經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)生的變化加大，包括受到世界金融危機(jī)的影響等，但我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)基本處于穩(wěn)定發(fā)展?fàn)顟B(tài)，2003年至2010年我國(guó)GDP增長(zhǎng)平均增長(zhǎng)10.2%。房地產(chǎn)調(diào)控政策對(duì)于促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展，避免經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)大起大落起到了積極作用。三是普遍改善了居民住房條件。2010年底，全國(guó)城市人均住宅建筑面積約31.6平方米，農(nóng)村人均住房面積34.1平方米，比2002年分別增長(zhǎng)了29%和28.7%。與1978年城市人均6.7平方米和農(nóng)村人均8.1平方米相比，則分別增長(zhǎng)了4.7倍和4.2倍。四是調(diào)控手段使用更加?jì)故?，調(diào)控水平進(jìn)一步提高。

同時(shí)，我們也看到房地產(chǎn)調(diào)控政策也存在諸多問(wèn)題，這主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

1.房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格仍在高位運(yùn)行，一些城市房地產(chǎn)泡沫嚴(yán)重。即使在號(hào)稱(chēng)“史上最嚴(yán)厲的房地產(chǎn)宏觀調(diào)控”的2010年，房?jī)r(jià)依然不斷上升，地王不斷出現(xiàn)，一度出現(xiàn)了“越調(diào)控、越瘋狂”的狀況。盡管自2011年開(kāi)始一些城市房地產(chǎn)價(jià)格出現(xiàn)下調(diào)趨勢(shì)，但下調(diào)的力度不大，價(jià)格仍未回歸到合理水平，一些城市的房地產(chǎn)泡沫仍較為嚴(yán)重。

2.房地產(chǎn)供求矛盾未得到有效解決，尚未形成完善、穩(wěn)定的調(diào)控機(jī)制。一方面，調(diào)控政策主要是針對(duì)短期市場(chǎng)供求狀況而實(shí)施的，缺乏長(zhǎng)期的穩(wěn)定的制度安排，不利于形成一個(gè)合理的市場(chǎng)預(yù)期；另一方面，調(diào)控手段的運(yùn)用存在一些不合理、不匹配的現(xiàn)象，例如，過(guò)度依賴(lài)行政手段，使政策的“后遺癥”較多，不利于長(zhǎng)期房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展，并且有時(shí)會(huì)出現(xiàn)政策沖突的現(xiàn)象。

3.房地產(chǎn)市場(chǎng)運(yùn)行仍不規(guī)范。其一，市場(chǎng)主體資格的不規(guī)范。巨大利潤(rùn)空間引發(fā)“房地產(chǎn)熱”，致使市場(chǎng)主體資格參差不齊。存在著超越本身資質(zhì)能力、無(wú)資質(zhì)開(kāi)發(fā)等問(wèn)題，導(dǎo)致開(kāi)發(fā)的專(zhuān)業(yè)化程度和標(biāo)準(zhǔn)化程度較低，競(jìng)爭(zhēng)力較弱。再加上一些企業(yè)由于缺乏內(nèi)部管理，從而產(chǎn)生許多安全問(wèn)題。其二，市場(chǎng)主體的非理性。例如，消費(fèi)者的消費(fèi)心理不成熟和投資投機(jī)心理較重，引發(fā)從眾行為。消費(fèi)者和開(kāi)發(fā)商的非理性行為進(jìn)一步推動(dòng)了房?jī)r(jià)的上漲。雖然從企業(yè)和個(gè)人角度而言，這種追求利益最大化的行為也許是合理的，但對(duì)整個(gè)房地產(chǎn)市場(chǎng)而言，則會(huì)出現(xiàn)“合成謬誤”，即：許多地方的炒樓、炒土地的情況較為嚴(yán)重，致使市場(chǎng)運(yùn)行出現(xiàn)混亂無(wú)序的局面，催生了房地產(chǎn)的泡沫。其三，市場(chǎng)主體行為的不規(guī)范。這主要表現(xiàn)在土地交易行為、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)行為、房地產(chǎn)銷(xiāo)售行為、房地產(chǎn)信貸行為以及房地產(chǎn)中介行為等諸多方面。其四，我國(guó)當(dāng)前房地產(chǎn)市場(chǎng)存在著監(jiān)督體系不完善，法律體系不健全，致使監(jiān)管約束和法律約束不力。

4.保障房建設(shè)困難重重，管理有待規(guī)范。其一，存在管理漏洞。由于信息資料缺乏，審核機(jī)制不完善，監(jiān)督機(jī)制不到位，導(dǎo)致出現(xiàn)騙租、騙購(gòu)的現(xiàn)象，使一些保障房沒(méi)有真正保障到需要保障的人。同時(shí)，退出機(jī)制不完善。其二，規(guī)劃和設(shè)計(jì)不合理。在一些地方，公共交通、供排水、供電供氣、垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施沒(méi)能同步建設(shè)，給居民生活帶來(lái)很大的不便利。有的保障房項(xiàng)目面積超標(biāo)、價(jià)格過(guò)高，導(dǎo)致了一部分居民無(wú)力購(gòu)買(mǎi)。其三，存在質(zhì)量和安全隱患。其四，后續(xù)建設(shè)難度大。一方面，目前開(kāi)工的項(xiàng)目資金和質(zhì)量的保障都需要統(tǒng)籌規(guī)劃；另一方面，完成今后保障房的目標(biāo)難度非常大，無(wú)論是資金籌集，還是征地拆遷都面臨較大的壓力。特別是一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)，財(cái)政實(shí)力相對(duì)較弱，面臨的壓力也會(huì)更大一些。

二、制約我國(guó)房地產(chǎn)調(diào)控效果的主要因素

房地產(chǎn)宏觀調(diào)控的效果，不僅取決于政策的目標(biāo)、內(nèi)容以及實(shí)施的時(shí)機(jī)、方式，而且還受房地產(chǎn)市場(chǎng)狀況、利益分配與博弈機(jī)制、相關(guān)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)與政策以及基礎(chǔ)信息等諸多方面因素的制約。

（一）房地產(chǎn)市場(chǎng)機(jī)制的缺陷

房地產(chǎn)市場(chǎng)既是調(diào)控政策的作用主體，又是政策實(shí)施的傳輸渠道。我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)存在的一些內(nèi)在缺陷制約了房地產(chǎn)政策效果的發(fā)揮。這些缺陷，既有與其他國(guó)家和地區(qū)房地產(chǎn)市場(chǎng)相同的屬于共性的缺陷，也有屬于我國(guó)所特有的缺陷。

從共性方面而言，房地產(chǎn)市場(chǎng)普遍存在壟斷性和信息不充分。這在很大程度上是由于房地產(chǎn)的固定性、異質(zhì)性等獨(dú)特屬性所決定。這也決定了房地產(chǎn)市場(chǎng)屬于一個(gè)產(chǎn)品差異市場(chǎng)。此外，由于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資大、回收期較長(zhǎng)，進(jìn)入這一市場(chǎng)門(mén)檻相對(duì)較高，因而容易形成壟斷。此外，由于搜尋成本、搬遷費(fèi)用等交易費(fèi)用較大，市場(chǎng)供求雙方都有大量代理機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致競(jìng)爭(zhēng)也是不完全的。這為房地產(chǎn)商通過(guò)相互之間的合謀、影響市場(chǎng)博弈、操縱房?jī)r(jià)牟取暴利提供了一種理論上的可能。從特性方面而言，由于我國(guó)的房地產(chǎn)市場(chǎng)建立的時(shí)間較短，具有明顯的不完善、不成熟的特征，與上面分析的共性特征相疊加，從而使已有的壟斷性和信息不充分更加突出。

房地產(chǎn)市場(chǎng)的內(nèi)在缺陷，一方面，需要政府對(duì)其干預(yù)和調(diào)節(jié)，另一方面，又增加了政府對(duì)其調(diào)控的復(fù)雜性和難度，成為影響調(diào)控效果的一個(gè)重要因素。由于壟斷性和信息不充分，使房地產(chǎn)調(diào)控政策在制定和實(shí)施過(guò)程中，產(chǎn)生來(lái)自市場(chǎng)各方面的干擾，使其方向和力度都受到不同程度的影響，從而削弱了調(diào)控的效果。

（二）利益分配與博弈機(jī)制的扭曲

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，一個(gè)充分競(jìng)爭(zhēng)、機(jī)制健全的市場(chǎng)是市場(chǎng)主體之間利益分配與博弈的基本渠道。由于我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)存在的壟斷性、信息不充分等內(nèi)在缺陷較為突出，致使消費(fèi)者、開(kāi)發(fā)商、政府以及金融部門(mén)等主體之間的利益分配與博弈機(jī)制產(chǎn)生扭曲。房地產(chǎn)宏觀調(diào)控不可避免地引起市場(chǎng)主體之間利益分配的調(diào)整，因而各方對(duì)待調(diào)控政策的態(tài)度和方式也就不同，進(jìn)而影響調(diào)控效果。首先，中央政府與地方政府的行為目標(biāo)明顯不同。中央政府基于全國(guó)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和民生等諸多考慮，必須對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)實(shí)施調(diào)控，而這些調(diào)控政策最終要影響地方財(cái)政收入。為了減少這種影響，一些地方政府可能會(huì)對(duì)宏觀調(diào)控抱有不情愿、不合作的態(tài)度，采取私下抵制或變通等方式，以維護(hù)地方的短期利益，從而使調(diào)控政策的效果大打折扣。其次，開(kāi)發(fā)商更是采取種種措施，抵消調(diào)控政策的影響，以維護(hù)自身利益的最大化。一方面，采取虛假的宣傳，制造輿論錯(cuò)覺(jué)，影響政策制定者的判斷和消費(fèi)者的預(yù)期。另一方面，采取游說(shuō)、抵制、變通等手段，以便繞過(guò)或規(guī)避宏觀調(diào)控，維持自身利益。在宏觀調(diào)控實(shí)踐中，一度出現(xiàn)“中央政府雖然一直在推出各種調(diào)控政策，然而房?jī)r(jià)卻仍然持續(xù)走高”的現(xiàn)象，雖然這與供求失衡有很大關(guān)系，但利益分配與博弈機(jī)制扭曲的影響也不可小覷。

（三）房地產(chǎn)調(diào)控政策的內(nèi)在不足

房地產(chǎn)調(diào)控政策的針對(duì)性與合理性，是決定政策效果的重要因素。從我國(guó)調(diào)控實(shí)踐來(lái)看，調(diào)控政策本身存在一些問(wèn)題，制約了調(diào)控效果的發(fā)揮。

1.房地產(chǎn)調(diào)控目標(biāo)一度較為模糊，留給人們解讀的空間很大。例如，“解決部分城市房?jī)r(jià)過(guò)快上漲”的目標(biāo)，但對(duì)于何謂“過(guò)快上漲”沒(méi)有給出明確的界定，反而給消費(fèi)者和開(kāi)發(fā)商帶來(lái)房?jī)r(jià)還要繼續(xù)上漲的暗示，對(duì)市場(chǎng)預(yù)期起到逆向調(diào)節(jié)。

2.政策的差異化和靈活性相對(duì)不足。我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展呈現(xiàn)明顯的地域特征，并且人群之間的住房需求和購(gòu)買(mǎi)能力差異較大。這就需要采取差異化和靈活性的房地產(chǎn)調(diào)控政策。然而，2010年之前的房地產(chǎn)調(diào)控政策，大都未對(duì)人群、區(qū)域狀況做明確的細(xì)分，而大體呈現(xiàn)全國(guó)整齊劃一的特點(diǎn)，導(dǎo)致調(diào)控的針對(duì)性不強(qiáng)。2010年以后在這方面雖有改善，但仍相對(duì)不足，如一些政策在抑制住房投機(jī)行為的同時(shí)，對(duì)改善型住房需求也產(chǎn)生抑制效應(yīng)。

3.調(diào)控手段的運(yùn)用存在一些不合理、不匹配的現(xiàn)象。例如，有時(shí)出現(xiàn)政策沖突的現(xiàn)象；過(guò)多依靠行政手段；部門(mén)調(diào)控政策之間的協(xié)調(diào)性需要增強(qiáng)。

4.調(diào)控手段穩(wěn)定、連續(xù)性機(jī)制不完善。雖然宏觀調(diào)控政策主要是針對(duì)短期市場(chǎng)供求狀況而實(shí)施的，但如果缺乏長(zhǎng)期的穩(wěn)定的制度安排，就很難形成一個(gè)合理的市場(chǎng)預(yù)期，特別是由于我國(guó)的房地產(chǎn)市場(chǎng)存在諸多缺陷，倘若僅依賴(lài)某一個(gè)調(diào)控政策，很難解決房地產(chǎn)市場(chǎng)中存在的深層次問(wèn)題。

（四）從眾心理的非理性驅(qū)動(dòng)

消費(fèi)者在市場(chǎng)中做決策時(shí)，不僅要取決于以信息為基礎(chǔ)的理性計(jì)算，而且受自身的情感、意志、偏好以及外部環(huán)境等諸多因素的影響。由于房地產(chǎn)市場(chǎng)存在較為普遍的信息不對(duì)稱(chēng)，加上一些消費(fèi)者對(duì)信息識(shí)別和分析能力不足，較易產(chǎn)生從眾心理，往往根據(jù)其他消費(fèi)者的行為對(duì)市場(chǎng)預(yù)期做出判斷，從而導(dǎo)致了從眾行為。從眾心理和從眾行為往往導(dǎo)致非理性的消費(fèi)行為，這種非理性主要表現(xiàn)為買(mǎi)房的盲目性和沖動(dòng)性。從眾心理的非理性程度的大小，與房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)育程度呈正相關(guān)。越是機(jī)制不健全的房地產(chǎn)市場(chǎng)，越容易引發(fā)這種非理性、不成熟的消費(fèi)行為。由于我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)起步較晚、發(fā)育不健全，一些消費(fèi)者的消費(fèi)心理還不成熟，因此，存在著大量的非理性行為。例如，買(mǎi)漲不買(mǎi)跌，房?jī)r(jià)越是上漲，越是瘋狂搶購(gòu)。最近，在杭州、寧波等地出現(xiàn)“房鬧現(xiàn)象”，也是消費(fèi)心理不成熟的一種表現(xiàn)。這種非理性、不成熟的消費(fèi)心理和消費(fèi)行為削弱了房地產(chǎn)政策調(diào)控的效果。特別是在開(kāi)發(fā)商有意識(shí)的引導(dǎo)下，加上一些媒體不負(fù)責(zé)任的推波助瀾，使調(diào)控政策無(wú)法形成穩(wěn)定的預(yù)期，并且使其調(diào)節(jié)市場(chǎng)供求矛盾的能力受到很大影響。

（五）宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的擾動(dòng)及相關(guān)政策的外部沖擊

環(huán)境變化，不僅可能會(huì)影響調(diào)控政策的傳導(dǎo)機(jī)制，而且因其他目標(biāo)而實(shí)施的一些相關(guān)宏觀政策，可能會(huì)增加對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的擾動(dòng)性，從而削減房地產(chǎn)調(diào)控政策的作用。

1.宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化導(dǎo)致的擾動(dòng)性。近幾年來(lái)，宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化導(dǎo)致的擾動(dòng)性主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度的波動(dòng)而帶來(lái)的擾動(dòng)。促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，一直是我國(guó)宏觀調(diào)控的主要目標(biāo)。無(wú)論經(jīng)濟(jì)是出現(xiàn)過(guò)熱還是放緩，都會(huì)給房地產(chǎn)市場(chǎng)及其調(diào)控政策帶來(lái)影響。二是通貨膨脹的擾動(dòng)。首先，通貨膨脹會(huì)誘發(fā)建筑材料和勞動(dòng)力成本的上漲，導(dǎo)致房屋建造成本增加，進(jìn)而推高房屋銷(xiāo)售價(jià)格。其次，通貨膨脹帶來(lái)消費(fèi)預(yù)期的變化。人們?yōu)榱吮Ｖ翟鲋档男枰跊](méi)有更好投資渠道的情況下，會(huì)增加對(duì)房地產(chǎn)投資的需求，增加了調(diào)控房?jī)r(jià)的難度。此外，通貨膨脹還會(huì)對(duì)供給的數(shù)量產(chǎn)生影響，帶來(lái)政策調(diào)控的擾動(dòng)性。三是人民幣升值預(yù)期帶來(lái)的擾動(dòng)性。人民幣升值的預(yù)期，使房地產(chǎn)成為內(nèi)外資熱錢(qián)的追逐對(duì)象，進(jìn)而誘發(fā)更多的投資和投機(jī)性需求，增加了調(diào)控的復(fù)雜性。此外，收入差距的拉大、財(cái)富分配制度的缺陷，也給房地產(chǎn)調(diào)控政策的實(shí)施帶來(lái)一定的擾動(dòng)性。

2.相關(guān)政策的外部沖擊。實(shí)際上，與經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化相隨而行的是相關(guān)宏觀政策的實(shí)施和變化。一些政策實(shí)施和變化，對(duì)房地產(chǎn)調(diào)控政策形成了外部沖擊，從而削弱了調(diào)控效果。在這些政策沖擊之中，影響最大的來(lái)自?xún)蓚€(gè)方面：一是貨幣政策的沖擊。這主要表現(xiàn)在寬松的信貸條件、貨幣的快速增長(zhǎng)以及實(shí)際負(fù)利率等方面。貨幣和準(zhǔn)貨幣（M2）的數(shù)量由2000年的134610.3億元上升到2011年的851590.9億元，增長(zhǎng)了5.3倍；M1的數(shù)量由2000年的53147.2億元上升到2011年的289847.7億元，增長(zhǎng)了4.45倍。2011年，M2的數(shù)量是GDP的1.8倍，貨幣的供應(yīng)相對(duì)于需求顯得“過(guò)?！?。在缺少其他有效投資渠道的情況下，貨幣的快速增長(zhǎng)以及實(shí)際負(fù)利率，使大量投資涌向房地產(chǎn)市場(chǎng)，增加了調(diào)控的難度。二是耕地保護(hù)政策?！秶?guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》將18億畝耕地定位不可逾越的一道紅線。這一耕地保護(hù)政策，在開(kāi)發(fā)商和一些媒體的宣傳下，引起消費(fèi)者對(duì)房?jī)r(jià)上漲的預(yù)期，削弱了調(diào)控政策的作用力度。

（六）基礎(chǔ)信息和資料的不完善

信息不僅是房地產(chǎn)市場(chǎng)博弈的基礎(chǔ)，也是制定調(diào)控政策的重要依據(jù)。由于房地產(chǎn)市場(chǎng)普遍存在壟斷性和信息不充分，如果缺乏一個(gè)全國(guó)統(tǒng)一的信息系統(tǒng)，無(wú)論是對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)交易，還是對(duì)于政策調(diào)控，都將產(chǎn)生極為不利的影響。目前，我國(guó)還沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一、規(guī)范的房地產(chǎn)市場(chǎng)信息發(fā)布平臺(tái)，各地和各部門(mén)之間發(fā)布的信息不統(tǒng)一，也不完整，有時(shí)出現(xiàn)相互矛盾的情況，不能給政策制定者提供完整而準(zhǔn)確的信息，無(wú)法使政策更具有針對(duì)性。

三、提高我國(guó)房地產(chǎn)宏觀調(diào)控有效性的基本思路和實(shí)施要點(diǎn)

當(dāng)前房地產(chǎn)調(diào)控面臨兩難選擇的狀況，調(diào)控進(jìn)入了一個(gè)關(guān)鍵時(shí)期。一方面，如果放松當(dāng)前的調(diào)控政策，可能會(huì)引起房地產(chǎn)價(jià)格的報(bào)復(fù)性反彈，進(jìn)一步扭曲房地產(chǎn)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，給國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)運(yùn)行帶來(lái)更大的風(fēng)險(xiǎn)。房?jī)r(jià)的上漲，將會(huì)使消費(fèi)者對(duì)調(diào)控喪失信心，進(jìn)而將導(dǎo)致政府的公信力下降，這不僅不能形成穩(wěn)定的社會(huì)預(yù)期，而且會(huì)削弱消費(fèi)者的住房購(gòu)買(mǎi)能力，給社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)負(fù)面影響。另一方面，雖然繼續(xù)維持當(dāng)前的調(diào)控政策使經(jīng)濟(jì)硬著陸的可能性不大，但仍可能帶來(lái)的一些風(fēng)險(xiǎn)。例如，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)下行的風(fēng)險(xiǎn)；對(duì)地方財(cái)政帶來(lái)消極影響；壓制需求，不利于供求矛盾的改善；影響金融秩序的穩(wěn)定；對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程、住房改善等方面帶來(lái)不利影響。為此，房地產(chǎn)調(diào)控不僅要著眼于讓房?jī)r(jià)合理回歸，而且要立足于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整這一大背景，使短期的調(diào)控和長(zhǎng)期的制度建設(shè)結(jié)合起來(lái)，完善房地產(chǎn)市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制，降低房地產(chǎn)調(diào)控對(duì)經(jīng)濟(jì)基本面的沖擊，增大結(jié)構(gòu)調(diào)整的壓力和動(dòng)力。

針對(duì)影響政策調(diào)控效果的主要因素，為提高我國(guó)房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策有效性，從近期看，回歸住房和房地產(chǎn)業(yè)本質(zhì)屬性，增強(qiáng)政策明確性和穩(wěn)定性，形成穩(wěn)定的市場(chǎng)預(yù)期，削弱市場(chǎng)非理性沖擊，在保持當(dāng)前調(diào)控主體基調(diào)不變的情況，依據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化和區(qū)域差異，按照差異化和靈活性原則，把握微調(diào)時(shí)機(jī)和力度，增強(qiáng)調(diào)節(jié)的針對(duì)性，并采取堵疏結(jié)合的調(diào)控措施，逐漸擠出房地產(chǎn)泡沫；從長(zhǎng)期來(lái)看，與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整結(jié)合起來(lái)，進(jìn)一步規(guī)范保障軌與市場(chǎng)軌“雙軌統(tǒng)籌”的運(yùn)行模式，構(gòu)建合理的利益博弈機(jī)制，促進(jìn)調(diào)控方式穩(wěn)步轉(zhuǎn)型，形成穩(wěn)定的調(diào)節(jié)機(jī)制，解決體制性等深層次問(wèn)題。在這一思路中，要把握以下要點(diǎn)：

（一）回歸住房和房地產(chǎn)業(yè)本質(zhì)屬性，消除認(rèn)識(shí)誤區(qū)

對(duì)住房和房地產(chǎn)業(yè)性質(zhì)的認(rèn)識(shí)和定位，不僅影響一些政策設(shè)計(jì)，而且還影響開(kāi)發(fā)商和消費(fèi)者的諸多行為特征。讓住房和房地產(chǎn)業(yè)回歸其本質(zhì)屬性，這不僅是增強(qiáng)調(diào)控政策有效性的前提，也是房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展的基礎(chǔ)。住房是一個(gè)兼具消費(fèi)和投資雙重屬性的特殊商品。土地的相對(duì)稀缺性，以及我國(guó)龐大的人口數(shù)量，特別是我國(guó)以住房為基礎(chǔ)的“家”的傳統(tǒng)文化觀念，決定了住房的首要功能在于滿(mǎn)足居住需要。如果過(guò)度注重住房的經(jīng)濟(jì)屬性和投資功能，必然會(huì)引發(fā)更多的投資投機(jī)需求。這也意味著如果任由市場(chǎng)自發(fā)調(diào)節(jié)，必然引起嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。從這一角度而言，我國(guó)的住房政策帶有明顯的公共政策的性質(zhì)。房地產(chǎn)業(yè)的基本屬性應(yīng)該定位于滿(mǎn)足住房需要的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，而不應(yīng)定位于過(guò)度強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)功能的支柱產(chǎn)業(yè)。只有弱化住房的經(jīng)濟(jì)和投資屬性，使房地產(chǎn)業(yè)回歸基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)屬性，才能加快經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，逐步擺脫國(guó)民經(jīng)濟(jì)和地方政府對(duì)房地產(chǎn)業(yè)的過(guò)度依賴(lài)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的良性發(fā)展。

（二）增強(qiáng)政策明確性和穩(wěn)定性，形成穩(wěn)定的市場(chǎng)預(yù)期，削弱市場(chǎng)非理性沖擊

近幾年來(lái)，房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控遇到的“一調(diào)就跌、一跌就放、一放就漲”的怪圈，在很大程度上是由于沒(méi)有形成政策的穩(wěn)定性，社會(huì)上普遍產(chǎn)生了調(diào)控之后房?jī)r(jià)必然大漲的心理預(yù)期，從而引發(fā)非理性的市場(chǎng)行為。形成穩(wěn)定的市場(chǎng)預(yù)期，對(duì)于遏制投資沖動(dòng)，防止市場(chǎng)大起大落至關(guān)重要。

形成穩(wěn)定的市場(chǎng)預(yù)期，關(guān)鍵在于明確政府的調(diào)控目標(biāo)，保持政策的明確性和穩(wěn)定性。從我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程和住房情況來(lái)看，未來(lái)的剛性需求和改善型需求依然旺盛，城鎮(zhèn)住房供求矛盾仍然非常突出。在這種情況下，抑制住房的投資投機(jī)不是一時(shí)的權(quán)宜之計(jì)，而應(yīng)成為長(zhǎng)久之策。這就需要政府繼續(xù)堅(jiān)定“促使房?jī)r(jià)合理回歸不動(dòng)搖”和“促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)長(zhǎng)期、穩(wěn)定、健康發(fā)展”的調(diào)控目標(biāo)，并以政策的明確性和穩(wěn)定性予以支持。目標(biāo)明確、政策基本方向穩(wěn)定，就會(huì)形成穩(wěn)定的市場(chǎng)預(yù)期，進(jìn)而改變地方政府、開(kāi)發(fā)商和消費(fèi)者的一些行為偏差。例如，使地方政府將地方的發(fā)展重心逐漸轉(zhuǎn)移到加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式上來(lái)，而不是過(guò)度的追求房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；使開(kāi)發(fā)商調(diào)低房?jī)r(jià)，適當(dāng)讓出部分利潤(rùn)，并形成穩(wěn)定的投資預(yù)期；使消費(fèi)者的消費(fèi)更具理性化，消除盲目的從眾行為。對(duì)于房?jī)r(jià)回歸到何種程度才算合理，觀點(diǎn)不盡相同。由于我國(guó)的人口眾多、土地人均量偏低，我國(guó)合理的房?jī)r(jià)收入比應(yīng)高于國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，并且一線城市和二、三、四線城市之間也應(yīng)做明顯的區(qū)分。

（三）按照差異化與靈活性原則，把握微調(diào)時(shí)機(jī)和力度，增強(qiáng)其針對(duì)性

為了提高政策調(diào)控的有效性，需要在堅(jiān)持政策大方向不變的情況下，按照差異化與靈活性原則，依據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和房地產(chǎn)供求關(guān)系的變化，對(duì)政策進(jìn)行微調(diào)。但對(duì)政策微調(diào)時(shí)，需要把握以下幾點(diǎn)：

一是把握好微調(diào)的節(jié)奏和力度，嚴(yán)防微調(diào)演變?yōu)槠毡檎{(diào)整。微調(diào)的方式應(yīng)以適當(dāng)調(diào)整貨幣供應(yīng)量為主，慎用大規(guī)模、大范圍的減稅政策。在節(jié)奏把握上應(yīng)兼具科學(xué)性和藝術(shù)性，切不可輕易釋放任何可能被外界解讀為房地產(chǎn)調(diào)控要松動(dòng)的信號(hào)。否則，將會(huì)改變預(yù)期，推動(dòng)新一輪的房?jī)r(jià)上漲。

二是根據(jù)各地情況不同，實(shí)行漸進(jìn)的差異化調(diào)整。我國(guó)的房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展非常不平衡，供求矛盾存在明顯的差異。這就要求在調(diào)控中，對(duì)不同城市、不同地段、不同情況要做以區(qū)分，不能實(shí)行“一刀切”。例如，對(duì)北京、上海等房?jī)r(jià)上漲過(guò)快的城市應(yīng)堅(jiān)持現(xiàn)有政策不放松，而對(duì)于房?jī)r(jià)上漲緩慢的二線、三線和四線城市采取較為緩和的調(diào)控措施。

三是堅(jiān)持有保有壓、區(qū)別對(duì)待的原則，對(duì)不同需求采取不同政策。由于我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)性矛盾較為突出，因此應(yīng)該實(shí)行更為靈活的政策。對(duì)于剛性需求，要適當(dāng)給予政策支持，使其平穩(wěn)的釋放，而對(duì)于投資投機(jī)需求，則堅(jiān)決不能放松。同時(shí)，要防止地方借“鼓勵(lì)自住需求”為名，變相松動(dòng)或放寬政策范圍，改變調(diào)控政策的基本方向。

（四）明確政府責(zé)任，規(guī)范保障軌與市場(chǎng)軌“雙軌統(tǒng)籌”的運(yùn)行模式

近幾年房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控的一個(gè)很大的成果就是逐漸明確了保障軌與市場(chǎng)軌“雙軌統(tǒng)籌”的運(yùn)行模式，但從實(shí)踐來(lái)看，這一運(yùn)行模式還存在諸多問(wèn)題，還需要繼續(xù)完善。

首先，要進(jìn)一步厘清房地產(chǎn)領(lǐng)域中政府與市場(chǎng)的職能邊界，并以法律的形式明確住房體系中政府的職責(zé)。通過(guò)住房權(quán)立法，建立切實(shí)可行的住房運(yùn)行體系，以法律手段明確住房保障的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，保障居民的居住權(quán)，完善保障房和商品房并存、相互補(bǔ)充的制度，解決不同消費(fèi)能力的消費(fèi)者的居住需要。

其次，拓展保障房建設(shè)資金來(lái)源和供給方式。適當(dāng)提高土地收益和住房公積金增值收益用于保障房建設(shè)的比例，在增加政府投資的同時(shí)，可采用公私合作關(guān)系（PPP）等方式，逐步引入民營(yíng)資金參與。建立支持市場(chǎng)化租賃住房和住房補(bǔ)貼的籌融資體系，拓展資金來(lái)源渠道。

再次，加強(qiáng)對(duì)保障性住房的規(guī)劃、管理。由于保障房建設(shè)可以對(duì)城市空間結(jié)構(gòu)產(chǎn)生長(zhǎng)遠(yuǎn)影響，尤其是影響社區(qū)的社會(huì)構(gòu)成，客觀上要求加大對(duì)保障房建設(shè)的規(guī)劃，防止形成貧富人群涇渭分明的居住區(qū)域，從而對(duì)就業(yè)和社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)消極影響。在管理方面，完善保障房準(zhǔn)入和退出機(jī)制，嚴(yán)把分配關(guān)。加強(qiáng)對(duì)保障房申購(gòu)人的資格審查制度，防止騙租、騙購(gòu)行為。完善保障性住房準(zhǔn)入和退出機(jī)制。進(jìn)一步明確退出條件，及時(shí)跟蹤掌握保障房居住者收入和生活變化情況，增加退出程序的可操作性，解決保障房“退出難”的問(wèn)題。

此外，對(duì)于市場(chǎng)軌，政府則要發(fā)揮制度構(gòu)建、調(diào)控和監(jiān)督職能。以制度建設(shè)，建立完善市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制；以宏觀調(diào)控，穩(wěn)定市場(chǎng)運(yùn)行；以強(qiáng)化監(jiān)督監(jiān)管，規(guī)范房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序，嚴(yán)肅查處不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)及有關(guān)違法違紀(jì)問(wèn)題。

（五）近期調(diào)控與長(zhǎng)期制度建設(shè)相結(jié)合，促進(jìn)調(diào)控方式穩(wěn)步轉(zhuǎn)型，形成穩(wěn)定的調(diào)節(jié)機(jī)制

根治我國(guó)當(dāng)前房地產(chǎn)市場(chǎng)中的種種弊端，不能僅靠近期的調(diào)控，而且應(yīng)該著眼于長(zhǎng)期的制度建設(shè)，形成穩(wěn)定的調(diào)節(jié)機(jī)制，解決諸多深層次矛盾問(wèn)題。為此，需要處理好兩個(gè)問(wèn)題：

一是優(yōu)化現(xiàn)有調(diào)控手段，提高調(diào)控的針對(duì)性。做好金融、稅收與“限購(gòu)”等行政手段之間的協(xié)調(diào)和配合，優(yōu)化差別化的住房信貸政策，適當(dāng)?shù)尼尫艅傂韵M(fèi)需求，繼續(xù)嚴(yán)格控制投資投機(jī)需求。

二是在完善相關(guān)制度基礎(chǔ)上，“限購(gòu)”等行政手段逐漸淡出，形成以法律和經(jīng)濟(jì)手段為主的長(zhǎng)期、穩(wěn)定的調(diào)節(jié)機(jī)制。在調(diào)節(jié)制度建設(shè)中，關(guān)鍵是構(gòu)建房地產(chǎn)稅調(diào)節(jié)制度，使其在房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)形成有效的調(diào)節(jié)和制約。開(kāi)征房地產(chǎn)稅，不僅有利于形成長(zhǎng)期、穩(wěn)定的調(diào)節(jié)機(jī)制，而且對(duì)于構(gòu)建地方稅體系、調(diào)節(jié)收入和財(cái)產(chǎn)分配等起到積極作用。盡管“限購(gòu)”等行政手段對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)節(jié)發(fā)揮了重要作用，但其后遺癥也非常明顯。從房地產(chǎn)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)角度考慮，“限購(gòu)”等行政手段逐漸淡出非常有必要。但淡出的時(shí)機(jī)，取決于制度建設(shè)的狀況，特別是房地產(chǎn)稅的推進(jìn)情況。

（六）強(qiáng)化制度建設(shè)，構(gòu)建一個(gè)透明、合理的利益博弈機(jī)制

構(gòu)建一個(gè)透明、合理的利益博弈機(jī)制，關(guān)鍵在于處理好消費(fèi)者與開(kāi)發(fā)商、中央政府與地方政府的博弈和利益分配關(guān)系，為此，需要抓好兩個(gè)方面的制度建設(shè)：

一是建立健全房地產(chǎn)市場(chǎng)信息披露和監(jiān)測(cè)體系，確保信息公開(kāi)、透明、齊全，截?cái)喾康禺a(chǎn)商由信息優(yōu)勢(shì)到市場(chǎng)力量強(qiáng)勢(shì)的發(fā)展鏈條，減弱因信息不對(duì)稱(chēng)引起的從眾行為、開(kāi)發(fā)商合謀等不公平的博弈方式。其一，完善房地產(chǎn)統(tǒng)計(jì)制度，建立全國(guó)聯(lián)網(wǎng)的城鎮(zhèn)居民家庭住房數(shù)據(jù)庫(kù)；其二，建立住房成本監(jiān)測(cè)制度，定期測(cè)算并公布商品住房的社會(huì)平均成本，提高房?jī)r(jià)的透明度；其三，改進(jìn)房?jī)r(jià)及相關(guān)宏觀統(tǒng)計(jì)指標(biāo)，避免指標(biāo)過(guò)于籠統(tǒng)，多角度反映不同區(qū)域房?jī)r(jià)變動(dòng)情況，以使消費(fèi)者準(zhǔn)確、全面地了解房?jī)r(jià)的真實(shí)情況。

二是推動(dòng)財(cái)政體制改革，理順中央與地方的分配關(guān)系，削弱地方政府與開(kāi)發(fā)商利益合謀的動(dòng)機(jī)。完善分稅制財(cái)政體制，構(gòu)建起財(cái)權(quán)與事權(quán)相呼應(yīng)、財(cái)力與事權(quán)相匹配財(cái)稅體制。其中，尤為重要的是盡快構(gòu)建地方稅主體稅種，完善轉(zhuǎn)移支付制度，使地方有穩(wěn)定、充裕的收入來(lái)源，逐步消除對(duì)“土地財(cái)政”的過(guò)度依賴(lài)。在中央與地方的分配關(guān)系理順之后，才能減弱二者在房地產(chǎn)調(diào)控目標(biāo)和行為的不一致性，增加地方政府配合中央調(diào)控的積極性，進(jìn)而提高調(diào)控效果。

（七）完善堵疏結(jié)合的調(diào)控方式，處理好保護(hù)耕地和穩(wěn)定土地供給的關(guān)系

盡管這一輪的宏觀調(diào)控呈現(xiàn)堵疏結(jié)合的特點(diǎn)，但“堵”的成效更為明顯。未來(lái)一段時(shí)期，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快、人們生活水平的提高，以及偏愛(ài)置房的傳統(tǒng)消費(fèi)文化，決定了房地產(chǎn)供需矛盾仍會(huì)非常突出。這也就意味著解決這一矛盾，不能單靠“堵”來(lái)發(fā)力，需要完善堵疏結(jié)合的方式，在增加保障房的同時(shí)，有序、穩(wěn)定地增加商品房供給。由于我國(guó)實(shí)行耕地保護(hù)制度，住房供給增加受到了保護(hù)耕地的硬約束，因此，需要處理好保護(hù)耕地和穩(wěn)定土地供給的關(guān)系。

解決這一問(wèn)題，不在于實(shí)行土地私有化，而在于做好土地規(guī)劃、供給、使用等制度建設(shè)。一是改善土地供給結(jié)構(gòu)，穩(wěn)步增加住房用地供應(yīng)。在嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度下，地方政府做好土地的使用規(guī)劃，適當(dāng)加大土地供應(yīng)量。清理建設(shè)用地存量，使閑置建設(shè)用地有效進(jìn)入住房用地市場(chǎng)。二是改革和完善土地招拍掛出讓制度。在各地推行改革這一制度的試點(diǎn)工作，例如，將高檔商品房和普通商品房用地區(qū)別對(duì)待，實(shí)行“分類(lèi)出讓”模式；改變“價(jià)高者得”的方式，采用“綜合條件最優(yōu)者得”的綜合評(píng)標(biāo)方式。在對(duì)這些試點(diǎn)總結(jié)的基礎(chǔ)上，以此構(gòu)建更加完善的招拍掛出讓制度。三是加強(qiáng)城市規(guī)劃和容積率管理，提高土地利用效率。在土地供應(yīng)矛盾越來(lái)越突出的情況下，加強(qiáng)住宅區(qū)容積率管理具有非?，F(xiàn)實(shí)的意義。做好對(duì)容積率的總體規(guī)劃和管理，特別是改變一些中小城市容積率過(guò)低的狀況，有利于緩解土地供給緊張的矛盾。四是加快現(xiàn)有存量空置住房的流轉(zhuǎn)使其轉(zhuǎn)化為有效供給。相對(duì)于城市住房而言，農(nóng)村住宅及宅基地閑置、過(guò)剩情況更為突出，浪費(fèi)了大量的土地資源。為此，應(yīng)該加快住宅用地的整合，允許農(nóng)村宅基地及住房交易流通，提高土地的使用效率。

〔1〕 賈康.關(guān)于我國(guó)若干重大經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的思考.財(cái)政部財(cái)科所.研究報(bào)告.2012年第46期.

〔2〕 賈康.本輪房地產(chǎn)調(diào)控與相關(guān)的中長(zhǎng)期考慮.金融發(fā)展評(píng)論.2010年第8期.

〔3〕 秦虹.對(duì)當(dāng)前房地產(chǎn)調(diào)控政策的認(rèn)識(shí).住宅產(chǎn)業(yè).2012年第1期.

〔4〕 尹中立，譚旭東.從“動(dòng)態(tài)不一致性”理論看房地產(chǎn)調(diào)控.銀行家.2012年第3期.

〔5〕 陳龍.大城市房地產(chǎn)政策的國(guó)際比較研究.財(cái)政部財(cái)科所.研究報(bào)告.2010年第128期.