李萬鏑

（中國人民銀行沈陽分行，遼寧 110001）

由于我國農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性，通過農(nóng)民自身積累無法實現(xiàn)農(nóng)業(yè)資金供求的內(nèi)部平衡，資金主要來源于外部：一是金融機構(gòu)發(fā)放的支農(nóng)信貸，二是財政對農(nóng)業(yè)的直接投入。然而，農(nóng)業(yè)的“準公共產(chǎn)品”性質(zhì)以及財政支農(nóng)資金使用的低效率，使外部資金供給存在著“市場失靈”和“政府失靈”的現(xiàn)象。農(nóng)業(yè)擔(dān)保恰好能將兩種投入方式有效地結(jié)合起來，各類農(nóng)業(yè)擔(dān)保機構(gòu)成為構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)投入機制的“橋梁”。

一、我國農(nóng)業(yè)擔(dān)保機構(gòu)的現(xiàn)狀

（一）農(nóng)業(yè)擔(dān)保機構(gòu)的種類

我國農(nóng)業(yè)擔(dān)保機構(gòu)起步較晚，但發(fā)展迅速，存在著眾多的農(nóng)業(yè)擔(dān)保機構(gòu)。

1.政策性農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司。資金來源全部由政府出資，或是政府出資為主，擔(dān)保收益不以營利為目的，但負有國有資產(chǎn)保值增值的責(zé)任。擔(dān)保品種具有很強的農(nóng)業(yè)政策導(dǎo)向功能，社會信譽好且易與銀行合作。從各地實踐看，該類擔(dān)保公司常作為政策性農(nóng)業(yè)投資公司的子公司形式存在，是目前我國農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司中的主要形式。

2.規(guī)范化的農(nóng)業(yè)擔(dān)保合作社。這類機構(gòu)具有獨立法人地位和完善的公司治理結(jié)構(gòu)，一般由相近產(chǎn)業(yè)中的一批農(nóng)業(yè)企業(yè)或農(nóng)業(yè)大戶出資組建，以全部注冊資金作為擔(dān)?；饘Τ鲑Y股東實行擔(dān)保。擔(dān)保合作社的組織嚴謹，風(fēng)險內(nèi)控能力強，缺點是運行環(huán)境封閉，受益對象局限于出資成員，對農(nóng)村貸款市場的外溢性小。

3.商業(yè)性的農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司。多由金融機構(gòu)組建，或是由農(nóng)業(yè)擔(dān)保合作社演變而來。完全商業(yè)化運作的擔(dān)保公司在全國還未形成規(guī)模，主要集中在四川、浙江等農(nóng)業(yè)擔(dān)保試點較早的地區(qū)。

4.互助擔(dān)保組織。這些機構(gòu)在農(nóng)村中廣泛存在，如擔(dān)保協(xié)會、聯(lián)保小組等。由于地緣相近，機構(gòu)成員彼此了解，從而起到了對成員信用擴張與增級的作用，使成員的貸款成功率大大增強。

（二）經(jīng)營中的制約因素

1.大多數(shù)擔(dān)保機構(gòu)要求貸款戶提供有效的反擔(dān)保。由于農(nóng)戶和農(nóng)村中小合伙制企業(yè)所擁有的農(nóng)村集體土地、房屋、土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)等主要產(chǎn)權(quán)歸屬不明、流轉(zhuǎn)不暢，抵押或質(zhì)押受到極大的限制。受產(chǎn)權(quán)制度的約束，農(nóng)戶普遍缺乏有效的擔(dān)保品，導(dǎo)致?lián)ＹJ款的受益面過窄。而在農(nóng)戶能夠提供有效擔(dān)保物的條件下，銀行又會撇開擔(dān)保機構(gòu)直接貸款給農(nóng)戶，限制了擔(dān)保機構(gòu)的業(yè)務(wù)開展，使擔(dān)保機構(gòu)陷入擔(dān)保風(fēng)險增大與持續(xù)經(jīng)營困難的“兩難境地”。

2.除國家明確的政策性貸款項目外，銀行與擔(dān)保機構(gòu)的合作意愿不強，擔(dān)保機構(gòu)基本處于被動地位?，F(xiàn)行的法律制度對擔(dān)保公司缺乏公平、對等的權(quán)益保護，銀行通常在與擔(dān)保機構(gòu)合作之前提出前置條件，如要求擔(dān)保機構(gòu)按1∶1的比例繳存擔(dān)?；稹⒁?guī)定單筆擔(dān)保貸款的額度等，這就限制了擔(dān)保機構(gòu)中擔(dān)?；鸬姆糯蟊稊?shù)，削弱了擔(dān)保機構(gòu)的盈利能力，無法實現(xiàn)持續(xù)經(jīng)營。

3.農(nóng)業(yè)擔(dān)保供給主體單一。在以政策性擔(dān)保機構(gòu)為主體的農(nóng)業(yè)擔(dān)保體系中，政府出資的擔(dān)保機構(gòu)以社會效益為目標，無需自負盈虧，代償損失有國家財政的全額保障，收取的擔(dān)保費率低。而私人出資的商業(yè)性擔(dān)保公司必須以市場化方式運作，以利潤最大化為經(jīng)營目標，擔(dān)保費率必然高于政府擔(dān)保機構(gòu)，從而出現(xiàn)“官與民爭利”的現(xiàn)象，民間資金介入農(nóng)村擔(dān)保市場的興趣不大，造成農(nóng)村擔(dān)保供給主體單一的局面。

4.互助擔(dān)保機構(gòu)運作存在問題。通過農(nóng)戶自發(fā)成立的擔(dān)保協(xié)會或類似的聯(lián)保小組等互助擔(dān)保機構(gòu)，雖然能夠有效解決信息不對稱導(dǎo)致的風(fēng)險損失，加強了對其成員的還款約束，但運作中也存在著一系列的問題。一是這些擔(dān)保機構(gòu)屬于非營利性的民間社團組織，沒有得到國家法律的認可，缺乏法律的保護與監(jiān)督。二是目前農(nóng)村信用社對這些機構(gòu)繳存的保證金實行較高倍數(shù)的放款，且貸款常集中于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的某一行業(yè)，使風(fēng)險難以分散。三是擔(dān)保協(xié)會受到自身知識水平和管理經(jīng)驗的限制，對貸款的審查不當，影響貸款的償還。

5.政策性農(nóng)業(yè)擔(dān)保機構(gòu)在與銀行合作過程中比商業(yè)性擔(dān)保機構(gòu)具有相對優(yōu)勢，然而其發(fā)展也面臨著制約因素。政策性擔(dān)保機構(gòu)的資金來源以地方政府財政資金和資產(chǎn)劃入為主，缺乏后續(xù)資金注入及補償機制，政府往往在擔(dān)保機構(gòu)成立之初給予繼續(xù)注資的承諾，但落實困難。另外，政策性擔(dān)保機構(gòu)資產(chǎn)構(gòu)成中，實物資產(chǎn)多，現(xiàn)金資產(chǎn)少，一旦擔(dān)保貸款發(fā)生損失，實物資產(chǎn)的變現(xiàn)時間長，手續(xù)繁瑣，使代償難以到位。

二、財政支持農(nóng)業(yè)擔(dān)保機構(gòu)的效應(yīng)分析

農(nóng)業(yè)擔(dān)?？梢杂行Ы鉀Q銀行與貸款農(nóng)戶之間信息不對稱的問題，對農(nóng)業(yè)信貸的需求與供給具有雙重刺激作用。然而，農(nóng)業(yè)擔(dān)保又會使銀行在不承擔(dān)或極少承擔(dān)信用風(fēng)險的前提下獲得貸款的平均收益，從而弱化了對貸款發(fā)放的審查與監(jiān)督，結(jié)果使農(nóng)戶還款概率下降。農(nóng)業(yè)擔(dān)保機構(gòu)無法完全消除與貸款農(nóng)戶①農(nóng)業(yè)擔(dān)保貸款的需求者包括農(nóng)戶、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)以及與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相關(guān)的各類法人機構(gòu)。這里為分析的方便，統(tǒng)一將需求者定義為農(nóng)戶。之間的信息不對稱，如果農(nóng)戶不能提供足夠的抵押物進行反擔(dān)保，擔(dān)保機構(gòu)將成為信用風(fēng)險的最后承擔(dān)者。擔(dān)保機構(gòu)可以通過提高擔(dān)保費率的方式彌補信用風(fēng)險轉(zhuǎn)移造成的損失，但是費率的提高又會增加貸款成本，一些成功率高、風(fēng)險較小的農(nóng)戶會退出農(nóng)業(yè)信貸市場而尋求其他借款方式，出現(xiàn)逆向選擇行為。因此，農(nóng)業(yè)擔(dān)保市場本身也存在著“市場失靈”，這就使政府財政介入成為必然選擇。下面通過建立模型來分析上述的相關(guān)問題。

假設(shè)1：農(nóng)戶有連續(xù)多個投資項目選擇，每個項目都有兩種結(jié)果，成功與失敗。成功的收益為R>0，對應(yīng)的概率為P，失敗時的收益為0。每個項目需要相同的1單位的運作資金，擔(dān)保貸款是資金的唯一來源。

假設(shè)2：農(nóng)戶所有的投資項目具有相同的均值T且為擔(dān)保機構(gòu)所知，則有P（R）×R=T，意味著收益水平與成功的概率反向變動。

假設(shè)3：P服從[0，1]區(qū)間上的概率分布，f（P）和F（P）分別為P的密度函數(shù)及分布函數(shù)。

假定農(nóng)戶的期望利潤率為π1，銀行的期望利潤率為π2，貸款利率為r，擔(dān)保費率為g，財政對擔(dān)保貸款的貼息率為d，對擔(dān)保費的補貼率為s，擔(dān)保比例為c，農(nóng)戶提供的有效抵押物的價值與貸款額之比為m。（以上變量均為正數(shù)）

（一）無抵押和無財政投入下的擔(dān)保效應(yīng)分析

1.基于農(nóng)戶期望利潤的模型構(gòu)建——利率與擔(dān)保費率的效應(yīng)

貸款農(nóng)戶的期望利潤率為：

存在一臨界值R*，當R>R*時，農(nóng)戶選擇申請擔(dān)保貸款，對應(yīng)地，根據(jù)假設(shè)2，存在另一臨界值P*，當P

解得：

貸款的全部農(nóng)戶投資成功的平均概率為：

有：

因為

在無抵押和財政投入的情況下，隨著銀行貸款利率以及擔(dān)保費率不斷提高，項目投資的平均成功率逐漸減小。一些風(fēng)險小、還款概率大但期望利潤率低的農(nóng)戶退出，擔(dān)保貸款市場上充斥著高風(fēng)險的農(nóng)戶，出現(xiàn)逆向選擇行為。這不僅使擔(dān)保貸款需求下降，還進一步加劇了擔(dān)保機構(gòu)的風(fēng)險。從理論上看，擔(dān)保機構(gòu)沒有率先提高擔(dān)保費率的動機，只有在銀行先提高利率，擔(dān)保機構(gòu)才被迫提高擔(dān)保費率，但這又會加劇逆向選擇行為的發(fā)生，擔(dān)保機構(gòu)面臨更大的風(fēng)險，結(jié)果必然使其經(jīng)營狀況惡化?？梢?，擔(dān)保機構(gòu)與銀行相比，處于相對弱勢的地位。

2.基于銀行期望利潤的模型構(gòu)建——擔(dān)保比例的效應(yīng)

銀行對任意農(nóng)戶貸款的期望利潤為：

對所有農(nóng)戶貸款的期望利潤為：

期望利潤函數(shù)為：

有：

（1）銀行的期望利潤是利率的增函數(shù)，隨著利率的提高，銀行利潤增加，因此銀行有不斷加息的“沖動”，這也印證了前文中關(guān)于銀行會首先提高利率，從而加劇擔(dān)保機構(gòu)風(fēng)險的結(jié)論。

（2）擔(dān)保比例與銀行的期望利潤同向變動，擔(dān)保比例越大，銀行期望利潤越多。銀行自然希望擔(dān)保公司對所貸金額進行全部的擔(dān)保，即擔(dān)保比例為1。擔(dān)保比例取決于整個市場上資金的需求與供給情況，是處于“買方”還是處于“賣方”市場，還取決于擔(dān)保公司的資金狀況。

（3）利率與擔(dān)保比例負相關(guān)，較高的擔(dān)保比例會減少銀行對貸款調(diào)查的成本支出，同時減少了農(nóng)戶拒絕還款時的信用風(fēng)險，因此，銀行降低風(fēng)險溢價水平，隨著擔(dān)保比例增加，銀行對同一個農(nóng)戶勢必實行更低的貸款利率，并且降低的幅度會隨著擔(dān)保比例的增加而增大。

總之，擔(dān)保比例的增加，一方面能夠提高銀行的預(yù)期利潤率，從而刺激信貸供給，另一方面又使貸款利率下降，降低農(nóng)戶融資成本，擴大農(nóng)戶對貸款的需求。

（二）存在農(nóng)戶抵押及財政投入的擔(dān)保效應(yīng)分析

1.抵押、財政對利率及擔(dān)保費率補貼的效應(yīng)引入 d，s，m，

同樣存在（P*，R*）滿足：

解得：

有：

（1）T>g+m是財政對利率及擔(dān)保費率補貼的必要條件。因為如果T

（2）一般情況下，T+d+s-（g+r）>0，此時也有0，即投資項目的成功概率與農(nóng)戶提供的抵押品的價值正相關(guān)，抵押品的價值越大，成功概率越高，風(fēng)險越小。農(nóng)戶提供有效的抵押品，可有效減少其投資的“機會主義”行為，即把目標從高風(fēng)險的項目轉(zhuǎn)移到低風(fēng)險的項目上來，從而成為保證市場健康運作的必要條件。

財政與抵押品的介入，減少了市場中的逆向選擇行為，降低了市場的風(fēng)險，對資金需求與供給起到了雙重刺激的作用。在圖1左側(cè)的坐標軸中，f1是在沒有財政對利率和費率的補貼及抵押下的r與的關(guān)系曲線，f2是在有財政補貼及抵押下的r與的關(guān)系曲線。r與呈反向變動，顯然，在同一個利率水平下，有財政補貼及抵押項目投資的成功率要高于沒有財政補貼及抵押時的成功率。反映在擔(dān)保貸款市場上則為右側(cè)坐標軸的內(nèi)容，如果沒有補貼及抵押，市場的均衡資金量Q1要比有補貼及抵押時的均衡資金量Q2小，財政補貼和抵押使需求與供給曲線均向右移動。

圖1 銀行利率與投資平均成功率、擔(dān)保貸款供給與需求的關(guān)系圖

2.財政對擔(dān)?；鹧a貼的效應(yīng)

財政對擔(dān)保基金的補貼效應(yīng)反映在擔(dān)保比例的增加上。基于擔(dān)保比例對市場供求的分析，如果由私人完全負擔(dān)全部的擔(dān)?；?，一方面擔(dān)?；鸬囊?guī)模有限，無法滿足整個市場的要求，另一方面私人擴大擔(dān)?；鹨?guī)模的做法一般只能是提高擔(dān)保費率，結(jié)果如前所述，必然引起逆向選擇和市場的失靈，使整個擔(dān)保信貸市場萎縮。所以，政府不僅要在擔(dān)?；鸬墓?yīng)中發(fā)揮作用，而且要占主導(dǎo)地位。

三、完善財政對農(nóng)業(yè)擔(dān)保機構(gòu)支持機制的對策

（一）建立各級財政對農(nóng)業(yè)擔(dān)保的長效投入機制，確保擔(dān)?；鸬囊欢ㄒ?guī)模與有效運營

擔(dān)保基金的來源與規(guī)模是擔(dān)保機構(gòu)存在與發(fā)展的關(guān)鍵。我國還沒有一套健全的財政補充農(nóng)業(yè)擔(dān)保基金的制度安排，目前以縣級甚至鄉(xiāng)級財政投入為主要補充來源的形式顯然是不合理的。應(yīng)盡快通過立法，建立中央、省、市（縣）三級財政共同分擔(dān)的擔(dān)?；鹧a償機制，從各級財政預(yù)算中專門劃撥一定資金作為農(nóng)業(yè)擔(dān)?；?，具體規(guī)定劃撥比例、基金逐年變動計算方法、基金使用的權(quán)限等，以保證擔(dān)保基金的穩(wěn)定來源和規(guī)范管理。積極拓寬擔(dān)保基金的補充渠道，可將一部分相關(guān)財政支農(nóng)資金及涉農(nóng)稅費收入劃入農(nóng)業(yè)擔(dān)?；?，接受國內(nèi)外團體和個人的捐贈，以及運用擔(dān)?；饘ν馔顿Y獲取收益。成立政策性的再擔(dān)保與再保險機構(gòu)，減小擔(dān)保基金的運行風(fēng)險。

（二）發(fā)揮政府的協(xié)調(diào)功能，正確處理擔(dān)保機構(gòu)與銀行之間的關(guān)系，實現(xiàn)二者有效對接

政府與銀行協(xié)商降低利率水平，通過“銀行讓一部分，財政補一部分”的方式彌補銀行損失。同時，擴大各項支農(nóng)貸款、小額擔(dān)保貸款等財政貼息項目的種類與范圍，將政策性擔(dān)保貸款貼息業(yè)務(wù)與擔(dān)保機構(gòu)掛鉤，對政策性貸款貼息資助項目的審查權(quán)利也適度向擔(dān)保公司傾斜。政府還應(yīng)通過法律、法規(guī)形式明確要求實行比例擔(dān)保方式，改變擔(dān)保公司與銀行之間的相對弱勢地位。

（三）區(qū)分政策性與商業(yè)性兩類擔(dān)保機構(gòu)的市場定位，有針對性地進行財政支持

政策性擔(dān)保機構(gòu)一般信譽高，資本雄厚，應(yīng)充分體現(xiàn)政策性的扶持作用，其服務(wù)的目標群應(yīng)該是對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有帶動和輻射作用的龍頭企業(yè)、資金需求量大但具有較好市場前景的企業(yè)，以及從事農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新的科研機構(gòu)等。商業(yè)性擔(dān)保機構(gòu)應(yīng)著眼于農(nóng)戶與農(nóng)村中小企業(yè)的貸款擔(dān)保上，積極爭取充當“支農(nóng)貸款、小額擔(dān)保貸款”等政策性貸款的擔(dān)保中介，不斷積累優(yōu)質(zhì)客戶、壯大資本實力。財政對這兩類擔(dān)保機構(gòu)都應(yīng)給予支持，但方式應(yīng)各有側(cè)重。政府出資的政策性擔(dān)保機構(gòu)具有運作效率低，代償損失比例高，實物資產(chǎn)多的特點，財政支持應(yīng)以完善資本補充機制以及疏導(dǎo)實物資產(chǎn)的變現(xiàn)渠道為重點。對商業(yè)性擔(dān)保公司，必須對其擔(dān)保費率給予差額補貼，不能使其與政策性擔(dān)保機構(gòu)的費率差距過大而沒有市場，從而失去生存的空間。

（四）探索建立多元化投資主體的農(nóng)業(yè)擔(dān)保機構(gòu)，實現(xiàn)財政資金的放大效應(yīng)

基于農(nóng)業(yè)擔(dān)保協(xié)會及農(nóng)戶聯(lián)保小組的積極作用，首先，應(yīng)以鄉(xiāng)為單位對數(shù)量眾多的此類機構(gòu)進行資源整合，實行產(chǎn)權(quán)制度改革，使其擁有獨立法人地位，創(chuàng)新組織形式，規(guī)范治理結(jié)構(gòu)。然后，可考慮由地方政府牽頭，財政出資作為大股東，以擔(dān)保協(xié)會和聯(lián)保小組為參與主體，同時吸收農(nóng)民經(jīng)濟合作組織、商業(yè)銀行、農(nóng)村專業(yè)大戶等經(jīng)濟實體的資金，組建投資多元化的股份制農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司，發(fā)揮各類機構(gòu)的信息與資源優(yōu)勢。

（五）財政應(yīng)配合政府加快“三大”體系建設(shè)，保證擔(dān)保機構(gòu)健康發(fā)展

一是建立適合地方特色的農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易平臺，重點開展林權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)等產(chǎn)權(quán)交易，實現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的高效流轉(zhuǎn)，擴充農(nóng)業(yè)貸款的擔(dān)保物。農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)平臺應(yīng)為政策性非盈利性質(zhì)，對涉及的各經(jīng)辦機構(gòu)費用支出以及農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)過程中的手續(xù)費用，地方財政應(yīng)對補貼的方式與補貼的資金渠道予以制度化。二是建立涵蓋范圍較廣的農(nóng)村企業(yè)及農(nóng)戶的信用評估體系，減少擔(dān)保機構(gòu)的經(jīng)營成本，優(yōu)化運行環(huán)境，提升整個行業(yè)的專業(yè)水平。三是完善農(nóng)業(yè)擔(dān)保信用評級機制，規(guī)范企業(yè)和農(nóng)戶、擔(dān)保機構(gòu)、銀行之間的信用關(guān)系，整合各方信息，預(yù)防擔(dān)保機構(gòu)失信帶來的金融風(fēng)險。

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