鄭克嶺，顏 冰，王 威

(東北石油大學 人文科學學院，黑龍江 大慶 163318)

從霍布斯在1657年發(fā)表的《利維坦》中提出“公共物品供給”這一概念開始，這一問題逐漸引起廣泛關注，而“公共物品由誰供給、在多大程度上供給才能達到公共物品供給的均衡”一直是學術界的研究焦點。筆者試圖從公共物品供給的模式以及我國非政府組織參與公共物品供給的條件出發(fā)，探尋其實現(xiàn)的路徑。

一、公共物品供給的三種模式

從世界各國公共物品供給的實踐來看，公共物品供給方式主要包括政府供給、市場供給及非政府組織(NGO)供給三種，但由于我國長期實行計劃經(jīng)濟的原因，形成了公共物品政府一元化的單一供給模式。事實上，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展和成熟，為適應社會公眾對公共物品需求的多樣性、復合性的需要，供給主體的單一性已經(jīng)越來越不適應經(jīng)濟社會發(fā)展的要求，公共物品的單一供給正被混合供給所取代，即從政府一元化供給模式向政府、私營部門和非營利部門共同參與的多主體、多中心的多元化供給模式轉(zhuǎn)變。

我國對于公共物品供給主體的選擇一直是一個被動選擇的過程，隨著社會經(jīng)濟不斷發(fā)展，人們的收入水平逐步提高，基本物質(zhì)生活條件得到滿足，在此基礎上產(chǎn)生了更高層次的需求，政府被期望提供數(shù)量更多、種類更多元、質(zhì)量更高的公共物品。但是，政府財力有限，沒有能力完成日益增長的供給任務，急需第三種力量介入。由于非政府組織同政府組織一樣具有公益性，其參與公共物品供給就成為必然選擇。

改革開放以來，我國非政府組織得到了前所未有的發(fā)展。然而，由于我國市場經(jīng)濟和政治文明的建設還不完善，公民社會的發(fā)展也剛剛起步，以至非政府組織在中國的發(fā)展面臨機遇的同時，也存在著諸多問題和挑戰(zhàn)。從總體上說，我國非政府組織的發(fā)展是相對滯后的。因此，在公共物品供給方面要發(fā)揮非政府組織的作用，首先要解決的仍然是如何發(fā)展和壯大我國非政府組織的問題。

二、我國非政府組織參與公共物品供給的條件分析

1.我國非政府組織參與公共物品供給的有利條件

(1)外部環(huán)境。改革開放以來，我國非政府組織得到了快速發(fā)展，這跟社會需求的增大以及改革開放帶來的寬松社會環(huán)境有密切的關系[1]。

第一，擴大的社會需求。改革開放以后，我國社會經(jīng)濟和人民生活水平均迅速提高，對公共物品需求也隨之而增加，需求與供給之間的矛盾逐漸凸顯。由于政府與市場自身所固有的局限性，非政府組織在解決這些社會問題和滿足這些社會需求時應發(fā)揮更為重要的作用。

第二，公民參與公共物品供給的需要。改革開放以前，政府包攬了幾乎所有公共物品供給，公眾參與公共物品供給的機會較少；改革開放以后，由于政府放松了社會領域的管制和多元化利益主體的出現(xiàn)，民間開始擁有大量的自由流動資源和自由活動空間，這成為社會公眾參與公共物品供給的人力基礎。

第三，寬松的社會環(huán)境。20世紀80年代以來，社會大環(huán)境的變化為我國非政府組織的發(fā)展提供了良好條件。首先，計劃經(jīng)濟到市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變，使政府一改過去事無巨細的微觀管理和事必躬親的行政命令的管理方式，代之以宏觀調(diào)控和政策引導，非政府組織從而獲得了良好的發(fā)展契機；其次，政治生活日趨民主化使非政府組織的發(fā)展具有寬松的政治氛圍；最后，隨著我國民主與法制建設的深入開展，非政府組織的發(fā)展逐漸具備了良好的法律支持[2]。

(2)內(nèi)部條件。非政府組織自身內(nèi)部的生命力和活力是我國非政府組織發(fā)展的源動力。當前我國的許多社團組織積極開展各種公益性活動，這些活動產(chǎn)生了良好的社會效益和示范效應，社會公眾越來越認識到其重要價值和地位。面對社會政治、經(jīng)濟生活的不斷變化，我國的許多非政府組織顯現(xiàn)出良好的適應性，這些非政府組織能夠抓住機遇，及時調(diào)整，穩(wěn)步提高，注意拓寬活動范圍，探索新的問題，在積極適應社會發(fā)展需求的同時，自身也獲得了更好的發(fā)展。

2.我國非政府組織參與公共物品供給的不利因素

我國非政府組織在發(fā)展過程中也存在著諸多障礙，制約著其快速發(fā)展，影響其在公共物品供給中發(fā)揮更大作用。

(1)非政府組織自身存在的問題。第一，目標定位不當。非政府組織屬于社會中介組織，即介于政府和企業(yè)之間的各種社會團體、非營利性組織，其基本目標應當是讓廣大公民有效參與社會事務。然而我國的非政府組織在這一目標指向上存在明顯的錯位。一方面，一些非政府組織成為個人或小集體牟利的經(jīng)濟組織，這與社會團體非營利性的基本特征相悖；另一方面，一些非政府組織并未保持中立性，過多地參與政治，或者直接因政治需要而設立。第二，經(jīng)費短缺。全球非政府組織均面臨經(jīng)費短缺，而我國的這一問題尤為突出。這是因為，我國雖然目前的經(jīng)濟發(fā)展取得了一定成就，但總體來講還處在發(fā)展中國家行列。而且，目前政府對非政府組織經(jīng)營活動的限制較為嚴格，非政府組織的經(jīng)費來源單一，數(shù)量有限，此外，政府也沒有為非政府組織單獨制定鼓勵外來捐贈方面的政策措施[3]。第三，人力資源不足。根據(jù)2009年北京市非政府組織人員構成情況的調(diào)查，2009年北京市非政府組織中7.8%沒有專職人員，24.5%的非政府組織專職人員規(guī)模在1～3人之間，45.6%的非政府組織沒有志愿人員，46.3%的非政府組織人員的平均年齡超過50歲。調(diào)查情況表明，我國非政府組織的專職人員較少，志愿者缺乏；同時，很多非政府組織更多地吸納離退休人員、無業(yè)人員和機關企事業(yè)單位的下崗分流人員，人員年齡偏大，缺乏專業(yè)素養(yǎng)和創(chuàng)新精神，這極大地影響了非政府組織的發(fā)展壯大。第四，缺乏相關的專業(yè)知識與實踐經(jīng)驗。我國現(xiàn)有的非政府組織中有一些來自于政府機關或事業(yè)單位，其工作人員往往對社會問題意識不足，并不具有非政府組織的專業(yè)管理技能，也欠缺創(chuàng)新意識，欠缺應對社會需求的經(jīng)驗和技巧。第五，部分非政府組織存在商業(yè)化趨向。成立非政府組織的目標是為了實現(xiàn)“公共利益”或“公共目的”。但是當前有些非政府組織以公益活動之名，行謀求私利之實，這些腐敗行為嚴重損害了我國非政府組織的社會信譽，不利于其健康發(fā)展。另外，受到資金短缺的影響，或者營利動機的驅(qū)使，使一些原本注重社會公益的非政府組織從事商業(yè)活動賺取利潤，這種專注于營利活動的結(jié)果造成了公共福利和社會效益的損失?？偠灾?，非政府組織的營利在緩解資金緊張狀況的同時，也帶來了一些負面影響，導致這些非政府組織不能充分致力于公共物品供給[4]。

(2)非政府組織外部環(huán)境存在的問題。第一，相關管理的法律法規(guī)不健全。雖然我國在建設非政府組織管理法律體系上取得了一定成就，但仍存在一些問題：一是立法工作滯后于民間組織的發(fā)展，對民間組織的立法不足，而且與其發(fā)展狀況不相適應；二是我國非政府組織立法的層次不高，質(zhì)量參差不齊，其內(nèi)容偏重于登記程序，缺乏實體內(nèi)容的規(guī)范；在具體問題上規(guī)定過于空泛，可操作性較差；截至目前，我國還沒有完備的非政府組織管理法律條文，這就無法與其他相關法律法規(guī)形成良好對接。所以，非政府組織管理的法治化程度不高，法治環(huán)境有待完善。第二，競爭機制缺乏。我國《社會團體登記管理條例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》規(guī)定：“在同一行政區(qū)域內(nèi)，已有業(yè)務范圍相同或者相似的社會團體和民辦非企業(yè)單位，不再批準成立新的社會團體和民辦非企業(yè)單位?！闭畯墓芾淼哪康某霭l(fā)，借此來控制非政府組織的數(shù)量，然而結(jié)果是弊大于利。沒有實現(xiàn)非政府組織之間的良性競爭，也就無法激發(fā)其創(chuàng)造力，不能促使其從根本上提高管理效率和服務水平。第三，社會監(jiān)督體系與評估機制的缺位。由于非政府組織不存在市場競爭，或者類似公司企業(yè)的私人利益，從世界范圍來講，非政府組織也容易出現(xiàn)效率低下的情況，這時就需要行之有效的社會監(jiān)督與評估機制。我國目前還未能建立此類社會監(jiān)督體系與評估機制，非政府組織所出現(xiàn)的財務、管理等運行中的問題無法及時有效地解決，個別組織甚至滋生出一系列貪污腐敗行為，這已成為制約非政府組織發(fā)展的重要阻礙。第四，社會公眾對非政府組織的認識不足。由于非政府組織在我國還是一個新生事物，社會公眾對其了解和認知不夠深入，有很多認識上的誤區(qū)。這導致我國的非政府組織缺少自治意識和創(chuàng)新精神，與政府聯(lián)系過于緊密，失去了與社會公眾的密切聯(lián)系。

總之，我國的非政府組織發(fā)展緩慢，受眾面過窄，不具有普及性?，F(xiàn)有的各種非政府組織多集中在北京、上海、廣東等一些大城市，中小城市幾乎還沒有非政府組織的蹤跡，如黑龍江省大慶市，作為一個擁有200多萬人口的能源城市，公共物品供給的任務是艱巨而迫切的，但至今還沒有一個非政府組織從事公共物品供給工作。因此，改善非政府組織發(fā)展的外部環(huán)境，促進其自身的健康發(fā)展，任重而道遠。

三、非政府組織參與公共物品供給的實現(xiàn)途徑

1.政府的政策引導和改革

(1)厲行法治，對非政府組織實行依法管理。第一，通過國家立法，為非政府組織的設立與登記創(chuàng)造良好的法律環(huán)境，使之更好地參與公共物品供給。非政府組織作為一種公益性社會團體，并不像其他社會團體以維護特定的群體利益為目標，它的目標是維護社會整體公共利益、參與公共物品供給的改善。因此，在立法上應當對非政府組織的成立放寬條件，對于經(jīng)費數(shù)額、人員的數(shù)量可以本著促進非政府組織進一步發(fā)展的目的制定寬松而適度的規(guī)定。第二，完善關于公眾參與公共物品供給方面的立法，為公眾參與制定具體的、具有可操作性的規(guī)定。我國《立法法》沒有對公眾參與的信息回饋問題進行規(guī)定，因此建議我國應當適時修改相關立法，讓公眾能夠有渠道對非政府組織提出意見和建議，并及時得到反饋，以提高公眾參與的積極性，化解社會矛盾，解決社會糾紛。

(2)政府為非政府組織積極參與公共物品供給提供充分的資金保障。參與公共物品供給，離不開充分的資金支持。然而由于非政府組織的非營利性，導致如果缺乏政府提供的資金，許多非政府組織就難以生存，西方國家非政府組織的資金有近半數(shù)來自政府資助，政府對非政府組織的扶持，最重要的就是資金方面的資助。政府負責提供資金，非政府組織承擔服務性工作，既實現(xiàn)了政府所期待的公益目標，又提高了非政府組織的服務能力。這種“雙贏”的做法是市場經(jīng)濟國家所廣泛采用的，亦應成為我國學習和借鑒的樣本，可以結(jié)合我國的具體國情來制定具體實施辦法。

(3)進一步加快非政府組織的自治化進程，調(diào)動其在公共物品供給中的積極性。非政府性和自治性本來是非政府組織的突出特點，但是，由于我國的非政府組織很多是從政府部門分離出來的，與政府存在千絲萬縷的聯(lián)系，甚至直接歸政府或事業(yè)單位領導，導致許多非政府組織官方色彩明顯，自治化水平較低。繼經(jīng)濟領域政企分開的改革后，社會領域的“政社分開”正逐漸受到關注，應當借此加快非政府組織的自治化進程。通過這種方式，能夠提高非政府組織參與公共物品供給的積極性和創(chuàng)造性[5]。

2.非政府組織自身的完善

(1)積極參與國家立法，直接影響公共物品供給。我國《立法法》第34條和第58條明確規(guī)定，公眾可以參與國家法律和行政法規(guī)的制定，這體現(xiàn)了對公眾參與立法的鼓勵態(tài)度。然而，國家立法雖然會對國家宏觀的參與公共物品供給產(chǎn)生影響，卻較少直接影響公眾利益，在這種情況下，公眾個體參與的熱情不高。這就需要非政府組織積極參與，向社會公眾廣泛宣傳國家立法可能給參與公共物品供給帶來的影響，并對國家立法提出科學與合理的建議，避免因國家立法給參與公共物品供給帶來不利影響。

(2)主動對行政機關的執(zhí)法行為進行監(jiān)督，維護公民的公共權益。我國尚未發(fā)生有關非政府組織對政府公共物品供給進行監(jiān)督的事例，但已發(fā)生過公眾監(jiān)督行政執(zhí)法的案例，并發(fā)生過若干起公眾維護公共利益的訴訟，這要求非政府組織在公共物品供給這一問題上能夠更加充分地發(fā)揮監(jiān)督職能，使之落到實處。

(3)完善非政府組織的治理結(jié)構和責任機制，使公共物品供給的責任落到實處。我國相當一部分的官方非政府組織的理事會形同虛設，未能發(fā)揮應有作用，其重大決策往往是由少數(shù)領導人或者業(yè)務主管部門的領導決定；同時，對這些決定也未建立相應的責任機制，這使得出現(xiàn)問題無法追究。因此，非政府組織必須完善內(nèi)部治理結(jié)構，健全民主決策、重大事項報告等具體制度，形成理事會、監(jiān)事會和執(zhí)行機構各履其職、負責到底的責任機制。

3.社會的監(jiān)督與倡議

應建立第三方的監(jiān)督機制，通過切實可行的監(jiān)督體系預防非政府組織在參與公共物品供給過程中可能出現(xiàn)的價值取向、目標定位、管理方式等問題，以利于其良性發(fā)展。同時，通過社會倡議，提高社會對非政府組織參與公共物品供給的認識。這既有賴于非政府組織自身的對外宣傳，也需要政府注重政策引導，轉(zhuǎn)變?nèi)藗兊纳鐣^念。非政府組織在我國成立的時間并不長，是新生事物，應當充分發(fā)揮新聞媒體的重要作用，為非政府組織的發(fā)展營造一個寬松、友好的社會環(huán)境。

非政府組織是參與公共物品供給的重要力量，是我國公共物品供給事業(yè)快速發(fā)展的集中體現(xiàn)。雖然我國的非政府組織起步較晚，在自身建設和外部環(huán)境方面存在著一些不足，但是，如果能夠?qū)@些問題加以關注并著力解決，非政府組織必將在未來的發(fā)展中逐步成熟和完善，在我國公共物品供給中扮演更重要的角色。

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