余冬燕

（寧夏回族自治區(qū)發(fā)展和改革委員會經(jīng)濟(jì)研究中心）

農(nóng)民工市民化不僅涉及農(nóng)民的切身利益，也是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的客觀要求。為了更加全面地了解寧夏農(nóng)民工市民化的現(xiàn)狀，以及農(nóng)民工對自身市民化、城市居民對農(nóng)民工市民化的認(rèn)識和態(tài)度，我們按照農(nóng)民工和城市居民所從事行業(yè)的不同進(jìn)行分群，并隨機(jī)抽樣以獲取調(diào)查數(shù)據(jù)。通過對此次問卷情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，發(fā)現(xiàn)盡管近年來寧夏農(nóng)民工市民化取得了積極的成效，但與戶籍制度不匹配、不協(xié)調(diào)、不同步的問題仍然比較突出，成為農(nóng)民工市民化的主要障礙，需要在今后的發(fā)展和改革中加快解決。

一、寧夏促進(jìn)農(nóng)民工市民化的主要目標(biāo)

根據(jù)寧夏實(shí)際以及未來發(fā)展規(guī)劃，按照寧夏勞動力轉(zhuǎn)移、城鎮(zhèn)化率和農(nóng)民工之間的比例關(guān)系推算：預(yù)計(jì)到2015年，寧夏城鎮(zhèn)化率為55%，總?cè)丝诩s675萬人，區(qū)內(nèi)農(nóng)民工總數(shù)將達(dá)到78萬人左右，占全區(qū)農(nóng)業(yè)人口的19.5%。以此推算，在此期間約有45萬農(nóng)民工需要市民化，平均每年市民化農(nóng)民工將超過9萬人。到2020年，寧夏城鎮(zhèn)化率約為60%左右，總?cè)丝诩s710萬人，區(qū)內(nèi)農(nóng)民工總數(shù)將達(dá)到107萬人左右，這期間約有70萬農(nóng)民工需要市民化，平均每年市民化人口約14萬人。

按照現(xiàn)階段社會公認(rèn)的西部地區(qū)農(nóng)民工市民化人均成本6萬元/年計(jì)算，到2015年，寧夏農(nóng)民工市民化每年需投入成本約54億元，其中短期成本（主要是教育和住房保障以及低保等補(bǔ)助和公共管理支出，約占總成本的40%）約為21.6億元。到2020年，寧夏農(nóng)民工市民化每年需投入成本約84億元，短期成本約為33.6億元。若考慮農(nóng)民工已經(jīng)享受的公共服務(wù)、對寧夏經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)、農(nóng)村土地退出以及加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化所帶來的土地增值等，再經(jīng)過多方籌措努力，寧夏有條件、有能力在加快城鎮(zhèn)化的同時，消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化。

二、寧夏促進(jìn)農(nóng)民工市民化的路徑分析

1、建立科學(xué)合理的農(nóng)地流轉(zhuǎn)機(jī)制，消除農(nóng)民進(jìn)城土地障礙

建立健全農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，在堅(jiān)持土地集體所有的前提下，賦予農(nóng)戶長期穩(wěn)定的承包經(jīng)營權(quán)，進(jìn)一步完善土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能結(jié)構(gòu)，使之包括占有權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、入股權(quán)和抵押權(quán)等各項(xiàng)權(quán)利，并通過相關(guān)法律法規(guī)予以確認(rèn)和登記，為農(nóng)民頒發(fā)具有明確法律效力的土地承包經(jīng)營權(quán)證書和宅基地使用權(quán)證書。同時，以土地市場化為導(dǎo)向，以農(nóng)民自愿為前提，探索積極有效的土地流轉(zhuǎn)模式，并逐步提高土地征用補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，豐富土地補(bǔ)償方式，規(guī)范土地征用程序，不斷完善土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度。積極探索宅基地置換城市住房等方法，改善農(nóng)民居住環(huán)境，解決農(nóng)民城市定居問題。

2、穩(wěn)步推進(jìn)戶籍制度改革，消除農(nóng)民進(jìn)城的身份障礙

對于寧夏來講，可以大膽地利用國家批準(zhǔn)建設(shè)內(nèi)陸開放型經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)區(qū)先行先試政策，分階段、分步驟地改革現(xiàn)行戶籍管理制度。第一，根據(jù)五市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況，實(shí)行有條件的開放式城市戶籍管理，降低農(nóng)民工進(jìn)城門檻，簡化進(jìn)城程序和手續(xù)，逐步使農(nóng)民工身份盡快由農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?。第二，建立城鄉(xiāng)居民自由遷移的戶籍管理制度，考慮把人口管理逐步與戶口管理結(jié)合起來，加快由傳統(tǒng)的以戶口登記為主的戶口管理向以身份證登記為主的人口管理過渡。鑒于各市縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距，人口遷移政策的放寬，應(yīng)采取梯度推進(jìn)的方式依次放開。第三，加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記管理制度，并徹底剝離附加在戶籍背后的土地、就業(yè)、社會保障、子女教育、社會福利等各種利益，做好相關(guān)制度的配套改革。

3、加快勞動就業(yè)制度改革，消除農(nóng)民進(jìn)城的就業(yè)障礙

第一，大力培育和規(guī)范勞動力就業(yè)服務(wù)體系，將就業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)指導(dǎo)推廣到城鄉(xiāng)所有勞動者，并建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)和失業(yè)登記制度，實(shí)行覆蓋城鄉(xiāng)的社會失業(yè)調(diào)查制度。加快城鄉(xiāng)就業(yè)信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，建立全區(qū)性的農(nóng)村剩余勞動力供求信息中心，促進(jìn)全區(qū)統(tǒng)一勞動力市場的形成。第二，盡快取消農(nóng)民外出務(wù)工許可證和流動就業(yè)證等制度以及各種限制農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)的歧視性政策，鼓勵用人單位招用農(nóng)民工，并適當(dāng)給予金融、稅收等方面的政策傾斜。第三，建立健全農(nóng)民工工資支付保障制度，徹底解決拖欠農(nóng)民工工資的問題，切實(shí)加強(qiáng)勞動監(jiān)察工作，加大對用人單位的監(jiān)督檢查和執(zhí)法力度，保障農(nóng)民工的勞動收益。

4、創(chuàng)新社會保障制度，消除農(nóng)民進(jìn)城的權(quán)利障礙

第一，積極探索流動農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險(xiǎn)等制度，增加養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入渠道，切實(shí)調(diào)整提高農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的單位繳費(fèi)比例，逐步實(shí)現(xiàn)與城市居民同步。第二，按照社會公共服務(wù)均等化的要求，科學(xué)合理布局社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)醫(yī)療機(jī)構(gòu)，增加轉(zhuǎn)戶居民聚居區(qū)的醫(yī)療資源供給，逐步完善轉(zhuǎn)戶居民聚居區(qū)醫(yī)療服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施、設(shè)備建設(shè)，保障農(nóng)轉(zhuǎn)非人員及其子女和低收入群體在市內(nèi)居住地享有國家規(guī)定的公共衛(wèi)生服務(wù)。第三，探索建立以行業(yè)分類的工傷保險(xiǎn)制度，建立健全適合農(nóng)民工特點(diǎn)的失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)政策以及轉(zhuǎn)戶農(nóng)民工最低生活保障體系。第四，強(qiáng)化政府的主導(dǎo)作用，落實(shí)企業(yè)的社會責(zé)任，根據(jù)農(nóng)民工工作特點(diǎn)和收入狀況，探索建立多層次住房供應(yīng)體系，滿足農(nóng)民工不同的住房需求。逐步完善“住房公積金制度、住房補(bǔ)貼制度、財(cái)稅支持制度、金融服務(wù)制度、土地供應(yīng)制度、規(guī)劃保障制度相互補(bǔ)充”的農(nóng)民工住房政策體系。第五，建立農(nóng)民工應(yīng)急救助機(jī)制，開展針對農(nóng)民工的應(yīng)急救助、貧困救助、教育救助和法律援助等。

5、盡快建立子女教育長效機(jī)制，消除農(nóng)民進(jìn)城心理障礙

推進(jìn)農(nóng)民工市民化，必須深入貫徹落實(shí)《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》，對現(xiàn)行教育體制進(jìn)行改革。第一，實(shí)施動態(tài)管理，做好流動兒童少年、隨遷子女的義務(wù)教育工作以及與中高等職業(yè)教育的銜接工作。第二，鼓勵進(jìn)城農(nóng)民工子女在流入地接受中等職業(yè)技術(shù)教育，把職業(yè)教育納入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，促使職業(yè)教育規(guī)模、專業(yè)設(shè)置與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求相適應(yīng)。第三，推進(jìn)中高等職業(yè)學(xué)校的改革，堅(jiān)持學(xué)校教育與職業(yè)培訓(xùn)并舉，全日制與非全日制并重，設(shè)立適合農(nóng)民工子女進(jìn)入的中等職業(yè)學(xué)校和專業(yè)技能培訓(xùn)學(xué)校，努力提高職業(yè)教育質(zhì)量。第四，加大投資，多渠道解決農(nóng)民工子女教育和農(nóng)民工學(xué)校的發(fā)展問題，努力保障農(nóng)民工子女在城市享受平等待遇的權(quán)利，從而為農(nóng)民工市民化創(chuàng)造條件、掃清障礙。

三、加快寧夏農(nóng)民工市民化的保障舉措

1、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，精心實(shí)施

第一，盡快建立高規(guī)格、環(huán)節(jié)少、協(xié)調(diào)順的領(lǐng)導(dǎo)體系，確保農(nóng)民工市民化的每一項(xiàng)政策措施落到實(shí)處。第二，有計(jì)劃、有步驟、有秩序地推進(jìn)農(nóng)民工市民化。在吃透區(qū)情的基礎(chǔ)上，立足當(dāng)前，著眼長遠(yuǎn)，科學(xué)制定農(nóng)民工市民化規(guī)劃。第三，農(nóng)民工市民化涉及面廣、困難大，必須建立務(wù)實(shí)高效的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，形成區(qū)市縣聯(lián)動、政企民聯(lián)動等機(jī)制和管理合力，確保農(nóng)民工市民化過程中戶籍、住房、教育、醫(yī)療、社保等重點(diǎn)領(lǐng)域改革方案的制定和落實(shí)，及時研究和解決農(nóng)民在市民化過程中存在的突出問題。

2、因地制宜，有序推進(jìn)

當(dāng)前，進(jìn)入城市的農(nóng)民工大體可以分為三類：第一類是基本融入城市的農(nóng)民工，即在城市有固定的住所、工作單位，收入相對穩(wěn)定的農(nóng)民工；第二類是常年在城市打工，但又具有一定流動性（主要是春節(jié)返鄉(xiāng)）的農(nóng)民工；第三類農(nóng)民工是間歇性或季節(jié)性在城鎮(zhèn)務(wù)工的農(nóng)民工。寧夏應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，合理確定農(nóng)民工市民化的重點(diǎn)，有針對性地制定措施，積極有序推動。對于第一類農(nóng)民工，政策重點(diǎn)是鼓勵落戶，優(yōu)先解決子女教育問題、戶籍問題，促進(jìn)其家庭融入城市社區(qū)。對于第二類農(nóng)民工，政策重點(diǎn)是梯度賦權(quán)，優(yōu)先解決住房問題，不斷提升其人力資本水平。對于第三類農(nóng)民工，政策重點(diǎn)是鼓勵其在城鄉(xiāng)之間雙向流動并保障其勞動權(quán)益。

3、拓寬投資渠道，增加保障投入

各級政府要科學(xué)測算本地農(nóng)民工市民化的收益和成本，在此基礎(chǔ)上，建立合理的政府、企業(yè)和個人成本分?jǐn)倷C(jī)制。政府以提升城市公共服務(wù)均等化水平為目標(biāo)，主要提供基本公共服務(wù)和公共產(chǎn)品；企業(yè)主要承擔(dān)社會保障、養(yǎng)老和住房補(bǔ)貼等，不斷改善農(nóng)民工居住條件；農(nóng)民工個人也要積極承擔(dān)部分社會保障、住房支出等成本。同時，對農(nóng)民工市民化所需資金，應(yīng)以挖掘城市現(xiàn)有收入潛力和調(diào)整支出結(jié)構(gòu)為主，爭取多渠道、多途徑解決。

4、健全維權(quán)體系，提升權(quán)益保障

按照科學(xué)發(fā)展的要求，把農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)、收入增長、居住、就醫(yī)、子女入學(xué)和社會保障等基本生活條件改善，納入各級政府績效考核指標(biāo)體系。完善農(nóng)民工信息統(tǒng)計(jì)監(jiān)測調(diào)查制度和農(nóng)民工信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，提高農(nóng)民工就業(yè)管理和服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)化程度，實(shí)現(xiàn)信息共享。建立和完善地區(qū)之間農(nóng)民工工作機(jī)構(gòu)的協(xié)作機(jī)制，使之在勞務(wù)對接、權(quán)益維護(hù)、信息溝通等方面更好地發(fā)揮作用。同時，充分發(fā)揮工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)等組織在農(nóng)民工維權(quán)中的作用。要以新生代農(nóng)民工為重點(diǎn)，組建包括有農(nóng)民工參加的工會和青年團(tuán)組織。加強(qiáng)社區(qū)工青婦組織同農(nóng)民工的聯(lián)系，以維權(quán)為重點(diǎn)，做好各項(xiàng)服務(wù)工作。

5、加大宣傳力度，營造良好氛圍

第一，要充分發(fā)揮輿論導(dǎo)向作用，進(jìn)一步提高認(rèn)識，明確宣傳農(nóng)民工市民化的重要性、必要性和緊迫性，通過輿論宣傳，消除人們對農(nóng)民工市民化的偏見與歧視。第二，廣泛利用黨報(bào)黨刊以及廣播、電視等媒體，大力開展宣傳教育，有序引導(dǎo)社會各界、有關(guān)企業(yè)及農(nóng)民工群體主動參與進(jìn)來，共同推進(jìn)農(nóng)民工市民化。第三，廣泛介紹、學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)地區(qū)加快農(nóng)民工市民化發(fā)展的好經(jīng)驗(yàn)、好做法，大力宣傳在此過程中涌現(xiàn)出來的典型人物和取得的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，為寧夏農(nóng)民工市民化營造良好的輿論氛圍。

[1]張國勝：農(nóng)民工市民化的城市融入機(jī)制研究[J].江西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2007（2）.

[2]王竹林：農(nóng)民工市民化的目標(biāo)與總體思路[J].發(fā)展研究，2009（5）.

[3]王興周、張文宏：城市性：農(nóng)民工市民化的新方向[J].社會科學(xué)戰(zhàn)線，2008（12）.