對城市規(guī)劃“施工圖”——控規(guī)的思考與再認識

彭瑤玲

（重慶市規(guī)劃設計研究院，重慶 401147）

根據《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，控規(guī)是進行建設項目規(guī)劃許可、制定國有土地出讓條件的依據；同時控規(guī)也是建設項目進行批后管理、規(guī)劃執(zhí)法監(jiān)督、監(jiān)察的依據。作為規(guī)劃實施重要依據的控規(guī)，在快速發(fā)展變化的社會環(huán)境條件下，如何處理好實施中剛性與彈性的關系，在保持規(guī)劃的權威性、嚴肅性的同時，保持規(guī)劃的指導性、適應性與時效性，這需要我們從控規(guī)的本質上加以認識研究，從制度與機制上尋求突破。

1 三點基本認識

1.1 從法定規(guī)劃的角度認識

從法定的城鄉(xiāng)規(guī)劃編制體系的角度來看，控規(guī)位于從宏觀到中觀再到微觀層面的規(guī)劃體系的末端，因此，從縱向上，控規(guī)要解決上位規(guī)劃意圖的傳遞、落地的問題；從橫向上，控規(guī)要擔負與專項規(guī)劃、城市設計等的協調以及要素整合、落地的任務，控規(guī)類似于規(guī)劃序列中的“施工圖”角色，是擔負責任最多、也最切實的法定規(guī)劃。

同時，作為法定規(guī)劃的控規(guī)與其他空間規(guī)劃一樣，必然具有引導空間發(fā)展方向的職責，具有預測未來、規(guī)劃未來的職責。因此，在快速城鎮(zhèn)化時期，控規(guī)實施過程中極易受到各種不確定性因素的影響和干擾，造成規(guī)劃本身的不確定性。特別是在一些以招商引資為主的開發(fā)區(qū)，規(guī)劃確定的用地性質變數極大，也會相應帶來容積率等系列指標的變化。

1.2 從規(guī)劃管理的角度認識

從規(guī)劃管理學的角度來看，控規(guī)不單純是規(guī)劃更是一種制度，是對城市土地空間使用管理的一種制度，規(guī)劃與管理是一脈相承的統一體，管理是規(guī)劃的延續(xù)，因此，不能就規(guī)劃而論規(guī)劃，有什么樣的管理模式，就應有什么樣的規(guī)劃模式。

由于控規(guī)具有管理制度平臺的特征，在政府主導土地市場、主導開發(fā)的模式下，在一些特定的區(qū)域，開發(fā)模式對空間管理模式、空間規(guī)劃模式形成倒逼態(tài)勢，催生了一些新的規(guī)劃與管理形式。如在一些新的開發(fā)區(qū)，正在試行的統籌規(guī)劃、專項論證、分零報批的模式，可視為對傳統控規(guī)編制與管理模式的制度化的突破與探索。

1.3 從社會經濟學的角度認識

從社會經濟學的角度來看，控規(guī)不單純是規(guī)劃而是空間立法，是全社會需要共同遵守的從事（空間）規(guī)劃建設的行為準則，是確定物權空間關系的社會契約。借助于控規(guī)，政府將最終實現對城市空間資源的合理配置和資源使用上的公平正義，維護合法的空間權益。

由于控規(guī)具有空間立法的特征，從立法本意而言，它必然關注的是社會公平正義等普世價值的實現。如空間資源配置上的公平公正、物權的保護、社會的公共利益維護等。從空間利益的角度，控規(guī)主要會涉及到處理好相鄰關系，維護好公共利益，守住公共安全、衛(wèi)生、環(huán)保、生態(tài)等空間底線（藍線、綠線、黃線、紫線等）防止空間災難等問題。因此，控規(guī)時時處處會涉及矛盾的平衡協調，會涉及各種利益關系的處理。特別是在城市的已建成區(qū)或半建成區(qū)，城市綜合功能發(fā)展區(qū)，人們希望通過控規(guī)來約定和形成彼此相對穩(wěn)定的空間關系，約定未來的空間發(fā)展權。因此，在這類區(qū)域的控規(guī)中，選擇的實施方案往往不是最佳或最合理的方案，卻是最可行并對利害關系人利益平衡最到位的方案，甚至有的時候，政府的發(fā)展愿景也要讓位于對社會公平的利益權衡。

所以，控規(guī)的這三種特征決定了控規(guī)科學化，以及從根本上提升控規(guī)編制與管理質量與效率的方向。

2 完善控規(guī)實施機制的對策建議

城鄉(xiāng)規(guī)劃承載著為社會經濟的發(fā)展提供空間支撐保障的重任，在城市快速發(fā)展的背景下，規(guī)劃部門面臨著提升城市空間資源管理的質量與效率的巨大社會壓力，控規(guī)作為面向規(guī)劃實施的前沿，面對提高控規(guī)質量水平的強烈呼聲，從控規(guī)的三種特征出發(fā)，筆者認為，應分類指導，首先從制度的重構與完善方面尋求新的突破。

2.1 以相鄰關系和公共利益為核心對已建成區(qū)繼續(xù)實施嚴格的控規(guī)管理

強化社會監(jiān)督，實施陽光工程，控規(guī)內容部分向社會公開。在舊城人口、建筑稠密區(qū)搞建設，稍有不慎極易引發(fā)矛盾，帶來不良社會影響。同樣，在舊城，控規(guī)的修改也會受到諸多邊界條件的制約，因此可將控規(guī)內容向社會公開，借助社會力量來盡量減少不合理的開發(fā)訴求，同時，在控規(guī)調整論證時，應將相鄰關系的協調作為首要條件前置，以避免社會矛盾，減少不必要的行政成本，維護社會公平。

大面積舊城更新可采用規(guī)劃方案公開招標由優(yōu)勝者獲得開發(fā)權的模式。舊城開發(fā)難點在于投入產出的平衡，為了實現公共利益的最大化，同時保證合理的開發(fā)回報，大面積舊城重點地段更新項目，可采用規(guī)劃方案公開招標模式。由優(yōu)勝者獲得開發(fā)權，并按照方案修改控規(guī)，發(fā)出許可條件，是國內外許多城市行之有效的最佳方法之一。

2.2 建立控規(guī)修改案例通道提高論證效率

任何復雜的事物均是有規(guī)律可循的，通過大量控規(guī)調整案例，對各種可能的社會訴求，對可能滿足訴求的方向、程度、底線應形成相對通則性的判斷，即以控規(guī)調整典型案例為示范，建立案例法，以此為參照可以提高調整方案的公平性，簡化論證程序，減少論證時間，提高論證效率。

2.3 增加土地出讓和轉讓招標條件的前置論證程序，以解決新區(qū)開發(fā)中控規(guī)的時效性問題

從控規(guī)編制到地塊出讓，一般周期都在一年半以上，由于環(huán)境條件的變化，規(guī)劃對未來發(fā)展的預期可能發(fā)生相應變化，特別是在邊界條件弱約束的新區(qū)，由于招商引資的變化，往往造成規(guī)劃內容的大幅度變更。在一些大城市的新區(qū)規(guī)劃管理中，控規(guī)分圖圖則并不直接作為設計條件已成為共識。在一些大城市新城規(guī)劃管理中采用了統一規(guī)劃、分零報批的模式。在上海和武漢，為解決控規(guī)的時效性問題，建立了控規(guī)分圖圖則轉換為規(guī)劃設計條件的環(huán)節(jié)，正式設計條件要經過一系列多部門參與的審查論證程序后才能核發(fā)，平均周期是一到兩個月，相對而言減少了控規(guī)報批修改環(huán)節(jié)，提高了辦件效率。為便于實施，各地還相應建立了控規(guī)論證的長效機制，從相應的規(guī)章制度、政策底線、資金渠道、管理隊伍建設等加以保障。

2.4 完善綠色通道，建立基于控規(guī)一張圖的即時更新維護機制

控規(guī)編制完成后會面臨諸多變化，常見的包括由于規(guī)劃區(qū)內主次干路、基礎設施等的實施、河流曲化等原因對控規(guī)內容從面上或點上帶來的變化，但這種變化一般不會涉及用地性質、容積率等強制性內容的改變；由于一些新的國家和地方標準的實施會帶來大范圍控規(guī)更新需求，如新的用地分類標準的實施等，這種變化雖然也不會涉及用地性質、容積率等強制性內容的改變，但需要從技術上進行一定程度的甄別、重劃。對此，需要建立起從主動發(fā)起、委托變更、技術驗收的控規(guī)即時更新維護的長效機制，通過綠色通道主動維護機制的建立保證控規(guī)的指導性和時效性。

3 進一步提高控規(guī)編制技術質量與水平的對策建議

3.1 建立高素質的控規(guī)編制專業(yè)化團隊

高質量的控規(guī)有賴于高水平、高素質的編制團隊。在規(guī)劃編制所需的創(chuàng)新性人才、基礎研究性人才、應用技術性人才三大類人才中，控規(guī)編制主要傾向于需要應用技術型人才。作為實施層面的控規(guī)，要求編制人員更加關注細節(jié)，關注現實問題的分析研究，關注各種利益矛盾的協調平衡，關注實施信息的長期跟蹤積累。因此，較理想的方式是以規(guī)劃機構現有通用性的規(guī)劃編制人員為基礎，建設一支控規(guī)編制的專業(yè)化團隊。通過提高準入門檻，實行人員備案制和淘汰制，再輔以有效的經濟激勵手段，進一步激發(fā)團隊人員的榮譽感，激發(fā)團隊人員自覺學習控規(guī)實用技術，鉆研技術問題的主動性，達到“不待揚鞭自奮蹄”的目的。同時通過強化控規(guī)專業(yè)能力的定期培訓，加強實施信息的跟蹤與問題研究，完善制度化、系統化的控規(guī)審查、校核機制，進一步提升編制團隊的整體技術水平。從長遠而言，這是提高控規(guī)編制技術質量的治本之策。

3.2 加強控規(guī)技術文件的協同審查

加強控規(guī)編制單位與行政管理部門在編制流程中的信息溝通協同，編制過程中應保證必要的規(guī)劃工作時間周期，確?？匾?guī)編制單位未內審或內審未通過的成果不上外審會。同時也要進一步明確初審、評審、成果階段審查的技術重點，并根據控規(guī)相關職責劃分，各參加控規(guī)編制、提供基礎資料和組織支撐的單位均要建立嚴格的內審責任制，共同肩負起提高控規(guī)編制質量的責任。

3.3 注重控規(guī)的技術性維護修訂，增強規(guī)劃的指導性

控規(guī)是沒有實施期限的規(guī)劃，在控規(guī)實施的長期過程中，會遇到各種各樣的變化。目前，我國城鄉(xiāng)規(guī)劃建設事業(yè)正處于快速發(fā)展時期，隨著認識水平的提高，發(fā)展目標的調整優(yōu)化，不斷有新的政策、新的技術標準規(guī)范出臺。如隨著國家對基本公共服務的日益重視，教育、體育、文化、醫(yī)療、社會福利、防災等領域不斷有新的標準出臺，這就要求城市規(guī)劃要主動適應新的時代發(fā)展要求，加強對公共利益的保障。對此，規(guī)劃部門一般會采取及時編制專項規(guī)劃的方式對這些公共設施進行系統規(guī)劃，并通過控規(guī)的主動評估維護納入到控規(guī)之中以指導建設；也有的城市是直接將配建要求納入到建設項目規(guī)劃許可設計條件之中。所以，在控規(guī)實施過程中，注重因時制宜是提升控規(guī)內在技術質量與水平的關鍵環(huán)節(jié)之一。

4 結語

控規(guī)是規(guī)劃，是管理制度，又是空間法，控規(guī)的這三種特征決定了控規(guī)科學化，以及從根本上提升控規(guī)編制與管理質量、效率的方向?？匾?guī)實施中的核心是要處理好相鄰關系和維護好公共利益?？匾?guī)在實施中如何做到因時制宜，保持規(guī)劃的時效性、指導性是實施中的難點與關鍵。因此，我們需要建立即時更新維護機制，建立控規(guī)修改案例通道、綠色通道；我們還需要通過建立高素質的控規(guī)編制專業(yè)化團隊，加強控規(guī)技術文件的協同審查，主動開展控規(guī)的技術性維護修訂，進一步提高控規(guī)編制的技術質量與水平。