湖北大學政法與公共管理學院 劉祎

《湖北省防震減災條例》法制準備芻議

湖北大學政法與公共管理學院 劉祎

Discussion on legal preparation of “Hubei Province Regulations for Prevention and Reduction of Earthquake Disaster”

湖北省地處長江中下游地震帶上，位于華北斷塊與華南斷塊交匯部位，有近30條活動斷裂帶，地質構造、斷層活動和新構造運動復雜。此外，行政區(qū)域內的長江、漢江干堤、三峽工程、南水北調中線水源工程等重大工程設施也面臨地震的威脅。因此，圍繞地震災害建立必要的安全保障，是非常重要的。

針對地震災害建立必要的法制保障方面，湖北省起步較早。早在2001年，湖北省便出臺了《湖北省實施〈中華人民共和國防震減災法〉辦法》（以下簡稱《實施辦法》），這是該省首部有關防震減災的地方性法規(guī)，該辦法的出臺有效促進了防震減災事業(yè)的快速發(fā)展。然而，隨著時間的推移和防震減災科學研究的進步，《實施辦法》漸漸顯露出：涵蓋范圍不全，內容不夠完善，個別條款不夠具體明確，實際操作性不夠強等局限性。于是，在2010年，修訂該《實施辦法》被提上議事日程，進入了湖北省人大常委會的立法計劃。經(jīng)歷近一年的修改工作，2011年9月29日湖北省第十一屆人民代表大會常務委員會第二十六次會議通過了《湖北省防震減災條例》（以下簡稱《防震條例》）。該條例自2011年12月1日起開始施行。施行的當日，原《實施辦法》被同時廢止。至此，《防震條例》取代了原《實施辦法》成為湖北省今后開展防震減災工作的法制基礎。那么《防震條例》生效至今已逾兩年，在修法熱潮漸漸褪去之后，人們得以站在一個較為冷靜客觀的立場，兼采各方面意見，尤其包容最新的防災科學和公共政策方面的檢討，來重新檢視這部地方性法規(guī)，就此提出幾點個人愚見。

兩點進步

立法目的突出了以人為本和可持續(xù)發(fā)展

《防震條例》第一條明確表述了條例的立法目的：“為了防御和減輕地震災害，保護人民生命和財產(chǎn)安全，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，根據(jù)《中華人民共和國防震減災法》等有關法律、行政法規(guī)的規(guī)定，結合本省實際，制定本條例?！庇诖耍瑮l例有三項目的：即一、防御和減輕地震災害；二、保護人民生命和財產(chǎn)安全；三、促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。在我國立法實踐中，條文的排列順序在一定程度上反映了立法者對條款重要性的判斷。在這里，目的的先后順序反映了條例背后的立法理念。理念之一，條例重在預防和減輕災害損失，作為重大自然災害之一的地震，在現(xiàn)有的科技水平下，人類目前還無法阻止其發(fā)生，只能在災害來臨前，及早做好準備；一旦地震發(fā)生，盡量減少災害的損失。這是地震災害應對工作的前提和起點。盡管這項工作呈現(xiàn)“守勢”，但卻是符合實際的。那種希望準確預報或成功阻止的想法，在現(xiàn)階段，至少是不客觀和超出人力所及的。《防震條例》如果寫入這樣的內容，注定是無法實施的。好在《防震條例》并沒有這樣規(guī)定。理念之二，人民生命和財產(chǎn)安全在地震中會受到嚴重威脅，當災害襲來，人的生命權應當優(yōu)先于財產(chǎn)權利。如果生命消失了，人也就無法從財產(chǎn)中受益，人與財產(chǎn)的關系也不復存在。再者，從康德提出的人性公式（任何人都只能作為目的而不能僅僅作為手段）也可得出不能犧牲主體（人）來保全客體（財物）。最后，生命權是最基本的人權，其他一切權利都依賴于生命權（實現(xiàn)），而唯獨生命權不依賴任何其他權利（Amitai，2010）。生命大于財產(chǎn)的排序，為條例的適用者不得不就生命權和財產(chǎn)權的沖突做出抉擇時，提供了最直接且最合法的指引。理念之三、《防震條例》規(guī)定“促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展”，一是指災后的重建和恢復發(fā)展，藉由該條例保障災區(qū)不因地震災害而中斷其持續(xù)發(fā)展；二是指經(jīng)濟發(fā)展應做好規(guī)劃，其中應有防災意識，要為災后恢復重建留出經(jīng)濟上和社會上的空間，避免因一次地震災害過分破壞當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展能力，從此陷入一蹶不振。

工作方針容納“防震減災”新思維

《防震條例》最突出的亮點莫過于對工作方針的全新認識。工作方針表述在《防震條例》第三條：“防震減災工作實行預防為主、防御與救助相結合的方針?！睆娬{了防震減災工作的重點應是在預防層面，災后的應急救援、安置、重建固然重要，但已經(jīng)是亡羊補牢的作法，尤其是對于那些在震災中喪失生命和因傷致殘的人們而言，毋寧很多損失并無法通過救援、重建得到補償和恢復，“先下手為強”的預防性行政才是挽救生命和避免次生災害的不二選擇。尤其在社會急速變遷之下，社會結構及關系高度復雜化、多元化、碎片化，那種純粹“排憂解難”式的法制和政策，即問題出現(xiàn)之后再來解決的作法，已不足以應付層出不窮的復雜問題。防震減災也受到此變化的影響。如果說，之前政府工作中一大部分內容是將受到破壞的社會秩序恢復如初的話，那么現(xiàn)在防震減災的部分則恰恰相反，它要求政府防震減災工作的重心前移，只有做到提前預防，才能凸顯行政的價值和效益。故應將法制的作用推進至事前預防的層次，有效規(guī)范當前復雜且充滿風險的社會。

兩點思考

《防震條例》缺乏對價值原則的規(guī)定

作為全面規(guī)范防震減災工作的價值原則的闕無，這可能是《防震條例》起草過程中一項疏漏之處。價值理念對于這樣一部防震減災的地方性法規(guī)來說，并非可有可無的雞肋。防震減災工作涉及到對公民基本權利的保護和限制，福利國家的行政救助和政府權力行使的程序、原則，牽涉國家和人民關系甚巨。尤其災害的發(fā)生，使得社會瞬時支離破碎，政府機構喪失控制能力，人民的生存權受到威脅，社會秩序也陷入一片混亂。如果沒有必要的價值理念來指引和規(guī)范行政運作的話，很難覺得社會秩序和人民福祉會在行政作用之下迅速恢復和得到援助，甚至可能出現(xiàn)新一輪的混亂，即由無價值無目的之行政所帶來的混亂。譬如說，為了實現(xiàn)地震預防的目的，而違背依法行政原理向企業(yè)強制攤派征集防震經(jīng)費，招致企業(yè)怨言及抵制；或者說在災區(qū)分配救援物資，如飲用水、食物、帳篷等，罔顧公平價值恣意分配，引發(fā)災民激怒。故此，《防震條例》實有必要寫入防震救災工作的價值所系。以便在社會秩序陷入混亂，災區(qū)政府喪失行政能力之際，各方在《防震條例》之下，遵循共同的基本價值行事，避免因價值歧義引發(fā)新一輪紛爭。在此，日本法學家阿部泰?。?000）所提出的“政府為完成救援與復興之任務，應以‘連帶、迅速、公平’為基本理念”可資為參照。再有，湖北省人民政府已制定的《湖北省自然災害應急預案》將“以人為本，最大限度地保護人民群眾的生命和財產(chǎn)安全”確立為工作原則，也是在緊急狀態(tài)下安頓價值的實例。

地震應急預案的查閱及公布

《防震條例》第三十一條規(guī)定了地震應急預案的內容，內容如次：各級人民政府制定本行政區(qū)域的地震應急預案，報上一級人民政府地震工作主管部門備案。省會城市地震應急預案，同時報國務院地震工作主管部門備案?？h級以上人民政府有關部門，根據(jù)本級人民政府地震應急預案，制定本部門地震應急預案，并報同級地震工作主管部門備案。交通、水利、電力、通信、供水供氣等基礎設施和學校、醫(yī)院、商場、體育場館等人員密集場所的經(jīng)營管理單位，以及可能發(fā)生次生災害的核電站、礦山、危險物品的生產(chǎn)經(jīng)營單位，應當制定本單位地震應急預案，并報所在地縣級人民政府地震工作主管部門備案。地震應急預案應當根據(jù)實際需要和形勢變化適時修訂。地震重點監(jiān)視防御區(qū)的市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處應當適時組織開展地震應急預案演練，檢驗預案執(zhí)行情況，完善地震應急預案體系和聯(lián)動協(xié)調機制。

《防震條例》中缺乏對地震應急預案公布及查閱的明確規(guī)定，盡管條文的最后一款規(guī)定了預案演習和檢查執(zhí)行的制度，但如果沒有事先公布，眾人知曉的過程，演習和檢查便容易流于形式，預案的制定也會變成公文旅行，成為行政機關內部保存的資料，無法發(fā)揮其應有的作用。因此，未來的修法，似應當增加公民和組織有權申請公布和查閱應急預案的內容。