李煒光

財(cái)政學(xué)歷來被視為官府之學(xué)，給領(lǐng)導(dǎo)出謀劃策之學(xué)，尋找政策依據(jù)之學(xué)。這種認(rèn)識(shí)并不全面。財(cái)政稅收歷來是國家權(quán)力和納稅人權(quán)利的交集點(diǎn)，而非政府單邊之事，所以它也是民間之學(xué)，與億萬眾生之圖存、之福祉、之未來息息相關(guān)。所以，公眾（納稅人）之于賦稅的認(rèn)識(shí)與看法，也應(yīng)該在稅收學(xué)的研究范圍之內(nèi)，而不是像現(xiàn)在這樣游離其外。如阿馬蒂亞森所說，你不能憑部分人的富裕和局部的繁華來判斷整個(gè)社會(huì)的快樂程度，所以你必須了解草根階層的日常生活。筆者認(rèn)為他是說給每一位學(xué)者或決策者的，關(guān)鍵是我們是否聽得進(jìn)去。

對(duì)政府職能，亞當(dāng)·斯密給定的核心內(nèi)容是：保護(hù)國家安全和個(gè)人安全、建立基本的法律秩序、保護(hù)產(chǎn)權(quán)、促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步、建設(shè)和維護(hù)私人無力做或不愿做的公關(guān)設(shè)施和公共事業(yè)。政府用保護(hù)和正義來交換收益，其職能上限由國家設(shè)定的目標(biāo)和政府面臨的約束來決定。他還特別強(qiáng)調(diào)了節(jié)儉的價(jià)值，主張政府不能讓人民感到財(cái)稅負(fù)擔(dān)沉重。這些也就是一國公共財(cái)政性質(zhì)應(yīng)具備的基本內(nèi)涵。在公共服務(wù)問題上需加澄清的一個(gè)觀念是，公民需要什么樣的服務(wù)，政府便須提供什么樣的服務(wù)，而不是政府提供什么樣的服務(wù)，公民就必須接受什么服務(wù)，沒有別的選擇。就這么一個(gè)簡單得不能再簡單的道理，現(xiàn)實(shí)生活中卻還遠(yuǎn)沒有成為人們的共識(shí)。

本質(zhì)上，財(cái)稅是一種國家基本政治權(quán)力的來源和配屬的問題，這是財(cái)稅問題的“根本”，所有中國財(cái)稅改革的盲點(diǎn)和難點(diǎn)，其實(shí)不在別處，就在這里。弄懂了其中的奧妙，長期困擾我們的許多謎團(tuán)都會(huì)迎刃而解?？上В@么多年過去，不少專家還是在與之相反的方向上行走——追求政策措施的枝節(jié)微末很是賣力，賦稅的根本問題反而被遺忘了。

中國長期奉行的財(cái)政理論其實(shí)是一種帝國性質(zhì)的理論，它的產(chǎn)權(quán)非常明確，是國家——其實(shí)就是政府本身。在中國，國家與政府兩者始終沒有分開——分開的理由和事實(shí)都未曾出現(xiàn)過，以至于很多人至今還弄不清它們是否應(yīng)該分開，學(xué)界也沒有認(rèn)真地進(jìn)行理論澄清。于是，中國人的財(cái)稅價(jià)值觀便與以西方國家為代表的世界主流價(jià)值觀有了根本性的差異：在西方人眼里，稅收是“文明的對(duì)價(jià)”；在中國人眼里，稅收是“皇糧國稅”；在西方人眼里，稅收是用來提供公共服務(wù)，在中國人眼里，稅收主要用來“養(yǎng)官”和顯示一方政績；在西方人眼里，稅收是公民應(yīng)盡的責(zé)任和權(quán)利之源，在中國人眼里，稅收是“國家的錢”，草民無權(quán)說三道四。這樣的差異還有很多：在西方人眼里，財(cái)政權(quán)與財(cái)政治理權(quán)是分離的，在中國人眼里，兩者是同一的，本就沒有區(qū)分的必要；在西方人眼里，稅收的效率需合乎“帕累托效應(yīng)”；在中國人眼里，稅收效率首先要體現(xiàn)在完成“國家”交辦的政治任務(wù)上。等等。

比起傳統(tǒng)國家來說，當(dāng)代社會(huì)擁有最先進(jìn)的信息技術(shù)，國家的威懾鎮(zhèn)壓力量壯大到極致，財(cái)政征斂和消耗的能力亦隨之無邊際地膨脹，并不斷以張揚(yáng)的氣勢進(jìn)行外部展示，所謂“國之利器不可示人”《道德經(jīng)》的說法早就被統(tǒng)治者們拋棄掉了。相對(duì)而言，民間經(jīng)濟(jì)、納稅的人們維護(hù)自身財(cái)產(chǎn)權(quán)利的能力不是更強(qiáng)，而是更弱了。生活中常見凌駕于公民權(quán)利之上、任意侵犯納稅人利益、肆意損耗侵吞國家財(cái)政資源的惡劣事件發(fā)生，說明給國家征稅和用稅的權(quán)力劃界的必要性更加迫切，也更加艱難了。中國建立的一種頭重腳輕的倒金字塔型的財(cái)富結(jié)構(gòu)，比例過于不對(duì)稱。世界上沒有哪個(gè)實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)體制的國家會(huì)讓國家直接控制那么大比例的財(cái)富、占有那么多的工業(yè)資源而又長期維持比民營經(jīng)濟(jì)低那么多的利潤率，沒有哪個(gè)市場經(jīng)濟(jì)國家的財(cái)政集中度會(huì)那么高，也沒有哪個(gè)市場經(jīng)濟(jì)國家坐擁天量財(cái)富而幾乎不受社會(huì)的監(jiān)督控制，予取予奪，隨意地掠奪民間財(cái)富。

用財(cái)政社會(huì)學(xué)的觀點(diǎn)來分析，政府的征稅行為不管出于多么崇高的目的，都是對(duì)公民私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的剝奪，都會(huì)通過“內(nèi)在關(guān)聯(lián)和傳導(dǎo)機(jī)制”，對(duì)企業(yè)投資和居民的家庭消費(fèi)支出產(chǎn)生遏制作用。據(jù)世界銀行一項(xiàng)有關(guān)稅收與經(jīng)濟(jì)增長關(guān)系的實(shí)證研究，當(dāng)一個(gè)國家的宏觀稅負(fù)處在10.3%—30.9%的位置時(shí)，每提高1%的稅負(fù)，將使國內(nèi)投資下降0.66%，GDP增速下降0.36%。此時(shí)，稅收與經(jīng)濟(jì)增長之間呈現(xiàn)的是一種負(fù)相關(guān)的關(guān)系?？傮w來說，一國政府給社會(huì)施加的稅收負(fù)擔(dān)越重，這個(gè)國家經(jīng)濟(jì)增長和技術(shù)、制度創(chuàng)新的能力就越弱，其發(fā)展繁榮就越缺少持續(xù)性。因此一定要堅(jiān)決實(shí)行總量減稅的政策，把企業(yè)和居民個(gè)人的稅收負(fù)擔(dān)切實(shí)減下來。所謂結(jié)構(gòu)性減稅，并非真心誠意的減稅，不提也罷。這里所說的“稅”，不只是幾個(gè)主要稅種，而是全部稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的代名詞。通過減稅，大力發(fā)展中小企業(yè)，壯大民營經(jīng)濟(jì)，使其成為國家財(cái)政經(jīng)濟(jì)的支柱，在此基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的適當(dāng)分權(quán)，改變國家與社會(huì)在財(cái)富分配上過度不均的現(xiàn)狀。

預(yù)算歷來被稱為“國家的錢袋子”，若想了解一國的政治生態(tài)圖，其政策的受益者或受害者是誰，應(yīng)當(dāng)首先在它的政府預(yù)算中尋找答案。所以預(yù)算原本就不是一個(gè)簡單的技術(shù)或工具問題，也不是政府自家的事，它的本質(zhì)是政治，是全社會(huì)、全體國民的共同之事?！罢鞫惖臋?quán)力是事關(guān)毀滅的權(quán)力”這句名言，講的就是這個(gè)道理。預(yù)算還以其特有的功能，影響和改變著一個(gè)國家的政治結(jié)構(gòu)和社會(huì)結(jié)構(gòu)。無論我們怎樣看待預(yù)算，都不能把這個(gè)天大的事物看小了。

其實(shí)在中國，論公共財(cái)政、稅收法定主義、預(yù)算公開等，說不上是什么新鮮東西，清末時(shí)官產(chǎn)學(xué)各界就曾大力推動(dòng)這些改革，一些領(lǐng)域還取得了不小的成果。當(dāng)時(shí)已日落西山的清帝國自己設(shè)立的資政院就曾大幅度削減清政府1911年預(yù)算，即使拿到現(xiàn)在來也是了不起的進(jìn)步之舉。既如此，清王朝為什么還是一步步地陷入了絕境？這樣的問題，就不是今天那些以“出謀劃策”為己任的學(xué)者們所能回答的了。筆者前些時(shí)候在上海的一個(gè)會(huì)議上與不少同行交流，大家的一個(gè)共同感覺是，公共財(cái)政在中國雖然已推進(jìn)了13年之久，卻變得“越來越不像了”，意思是我們與公共財(cái)政的距離不是越來越近，而是越來越遠(yuǎn)了。的確，中國推進(jìn)憲政民主改革的難度，怕是比一百年前小不了多少。表面看，政治權(quán)力的絕對(duì)權(quán)威已逐步被淡化，再也難以獨(dú)步天下，似乎大家都是改革的支持者，但一到實(shí)踐層面，分歧立馬就表現(xiàn)出來，這一點(diǎn)在預(yù)算公開問題上表現(xiàn)得再清楚不過。

伏爾泰當(dāng)年在評(píng)論英國的制度時(shí)曾說，這個(gè)國家的掌權(quán)者有足夠的權(quán)力去增進(jìn)公益，而當(dāng)他企圖作惡時(shí)，馬上就會(huì)被別人束縛住。

好在事情還是起變化了。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的日益發(fā)展進(jìn)步，“百姓時(shí)代”正在退場，“公民時(shí)代”正在不以人的意志為轉(zhuǎn)移地到來。這樣的一種公民社會(huì)，是以整個(gè)社會(huì)對(duì)人的權(quán)利的尊重為價(jià)值背景的。無數(shù)“小人物”組成的納稅人群體，構(gòu)成了心口相連的公民社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，其日益顯示出的獨(dú)立的立場和力量，使得國家權(quán)力的運(yùn)用不能再那么隨意，使得掌權(quán)者們發(fā)現(xiàn)自己置身于民間無數(shù)雙眼睛的監(jiān)督之下，越軌行為難以逃逸其外，也使得歷來信奉權(quán)力通吃的國人開始懂得不能再輕視他人的自由和權(quán)利。這才是我國近年來發(fā)生的真正變化之所在。更加難得的是，這樣一種社會(huì)整體價(jià)值觀的轉(zhuǎn)換，其發(fā)生的動(dòng)因來自于民間而非高層、自下而不是自上，這卻是古老中國史上空前之事，更值得人們關(guān)注。

“我們前面還有許多困難的時(shí)刻，得勝的只是一個(gè)真正的希望”。記得這是哈維爾說過的。

（作者系天津財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政系首席教授）