廖 敏

（中共江西省委黨校 公共管理學教研部，江西 南昌 330003）

黨的十八大報告明確指出，“解決好農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是全黨工作重中之重，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決‘三農(nóng)’問題的根本途徑”.自從2001年開始，江西省率先在全國探索開展農(nóng)村村落社區(qū)建設(shè)工作，經(jīng)過12年的發(fā)展，實現(xiàn)了農(nóng)村社區(qū)從無到有、由點及面的發(fā)展，到目前全省共建成農(nóng)村社區(qū)3萬余個.江西省提出“十二五”末，農(nóng)村社區(qū)服務中心（站、點）的服務功能將覆蓋全省60%以上的建制村，使70%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立社區(qū)綜合服務中心.在城鄉(xiāng)一體化背景下，如何突破障礙，實現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)的持續(xù)發(fā)展，是江西省亟待解決的問題.

1 農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的有效途徑

1.1 農(nóng)村社區(qū)有利于調(diào)動農(nóng)民的積極性、主動性和創(chuàng)造性

社區(qū)是社會生活的基本組織單位.這種社區(qū)實際是一種傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)形態(tài)下的社區(qū),其主要特征是,成員對本社區(qū)具有強烈的認同意識,重感情、重傳統(tǒng),相互了解.[1]村民主要是以生產(chǎn)活動為主形成共同體，居住地聚集程度不如城市社區(qū)居民高.形成農(nóng)村社區(qū)后，通過社區(qū)當中的公共服務中心、活動場所等可以更好的將村民在生產(chǎn)以外的時間聚集起來，積極參與到社區(qū)活動中區(qū)，感受到社區(qū)的凝聚力，為形成更好的社區(qū)環(huán)境獻策獻力.

1.2 農(nóng)村社區(qū)有利于更好的提供公共服務，縮小城鄉(xiāng)差距

農(nóng)村與城市的差別主要體現(xiàn)在公共服務的提供上.農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共服務依然與城市差距很大，農(nóng)村仍然存在上學難、看病難、行路難、飲水難等問題.很多農(nóng)民工出外打工后不愿再回到鄉(xiāng)村，正是因為有些已無法適應農(nóng)村生活與城市的差別，解決“三農(nóng)”問題破在眉睫.社區(qū)是村民生活的共同體，社區(qū)的首要職能就是服務，服務居民是社區(qū)的宗旨.服務的主要內(nèi)容包括衛(wèi)生服務、教育服務、法律服務等公益服務.

1.3 農(nóng)村社區(qū)有利于提高農(nóng)民自治水平，完善基層管理與服務網(wǎng)絡

社區(qū)是一定區(qū)域范圍內(nèi)人們的生活共同體，社區(qū)內(nèi)的事務依靠的是本社區(qū)內(nèi)居民的共同協(xié)商、自我管理，體現(xiàn)的是社區(qū)居民的自治能力.積極推進農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，這是一個比自然村落、社隊村組體制更具有彈性的制度平臺.它圍繞如何形成新型社會生活共同體而構(gòu)建,注重通過整合資源,完善服務來提升人們的生活質(zhì)量和凝聚力、認同感.[2]

2 江西省農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的實踐與問題分析

2.1 具體做法

2.1.1 以點帶面，開展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)示范創(chuàng)建.一是開展“全國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實驗全覆蓋”創(chuàng)建活動，2009年，共有16個實驗縣（區(qū)）按照創(chuàng)建標準，從領(lǐng)導協(xié)調(diào)機制、社區(qū)建設(shè)規(guī)劃、社區(qū)綜合服務設(shè)施、社區(qū)各項服務、社區(qū)各類管理5個方面，深入開展了創(chuàng)建活動.先后有青山湖區(qū)、廬山區(qū)、都昌縣、上饒縣、萬載縣被民政部命名為“全國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實驗全覆蓋示范單位”.二是開展“全省精品農(nóng)村社區(qū)”創(chuàng)建活動.從2010年開始，連續(xù)三年開展了以“打造服務設(shè)施，完善服務體系，提升服務水平”為重點內(nèi)容的“精品農(nóng)村社區(qū)”創(chuàng)建活動.每年從公益彩票基金中拿出400萬元，重點建設(shè)一批標準化農(nóng)村社區(qū).三年共打造并命名431個省級“精品農(nóng)村社區(qū)”.從2004年開始，積極組織城鄉(xiāng)社區(qū)開展以“組織聯(lián)動互商、文化聯(lián)樂互融、信息聯(lián)享互通、人才聯(lián)姻互補、服務聯(lián)手互惠、愛心聯(lián)倡互助”為核心內(nèi)容的對接互動活動，城鄉(xiāng)社區(qū)建立結(jié)對共建關(guān)系.

2.1.2 不斷探索，創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)新模式.贛州、上饒等地積極探索農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的新模式，形成了“中心村+村落”、“一村一社區(qū)”、“多村一社區(qū)”等多種農(nóng)村社區(qū)建設(shè)模式.當前已經(jīng)形成了四種主要類型的農(nóng)村社區(qū)模式：一是村鎮(zhèn)融合型.即在城鎮(zhèn)周邊建設(shè)農(nóng)民居住區(qū)，與城鎮(zhèn)化建設(shè)緊密結(jié)合.二是村莊搬遷型.即與深山、庫區(qū)移民搬遷相結(jié)合，在合適的空地興建中心村，將數(shù)個村莊的農(nóng)戶逐步搬遷到中心村居住.也有居住比較分散的村莊自行規(guī)劃，興建中心村，比如九江縣黃溪村.四是村園結(jié)合型.即在工業(yè)園區(qū)和產(chǎn)業(yè)集中區(qū)周邊建設(shè)農(nóng)村社區(qū)，將農(nóng)民與產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)合起來.

2.1.3 搭建平臺，提供社區(qū)公共服務.各地根據(jù)需要，集中力量新建或改造社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和服務設(shè)施，逐步提供了一些社區(qū)居民需要的公共服務，基本實現(xiàn)了大范圍的覆蓋.2013年據(jù)不完全統(tǒng)計，全省共興建社區(qū)居民活動中心16344個、社區(qū)圖書閱覽室14554個、社區(qū)衛(wèi)生所12175個、社區(qū)警務室3993個、農(nóng)資超市5788個.看病難、行路難、上學難等問題得到了基本的解決，有村民感慨到“以前村里的環(huán)境又臟又差，我住的土坯房又舊又破，買點東西又少又貴，所以村民都想往城里跑.而現(xiàn)在四周的樹木青翠高大，空氣清新宜人，住上的新樓房干凈敞亮，下了樓就能買到各種日用品，方便又實惠.”

2.1.4 議事民主，提高村民自治能力.抓好公眾事項“一事一議”制度.各地實行社區(qū)內(nèi)凡涉及農(nóng)田水利、道路修建、植樹造林等需要向村民籌資籌勞的社區(qū)公益事宜，都由社區(qū)理事會以公開的形式提前5天向村民傳達議程安排，議事內(nèi)容；再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)掛村領(lǐng)導負責主持社區(qū)村民聯(lián)會，多方收集民意，做好記錄，作出決定.

2.2 農(nóng)村社區(qū)發(fā)展存在的障礙因素分析

2.2.1 思想認識不到位.有些地方干部沒有準確理解新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的必要性，沒有認識到新型農(nóng)村社區(qū)是城鄉(xiāng)一體化的重要載體，是破解“三農(nóng)”難題的抓手，他們的工作處于被動應付狀態(tài)，沒有積極主動性，甚至消極處之.第二由于宣傳教育力度不夠，有一些村民對農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的認同感和歸屬感較差，缺乏積極主動參與.

2.2.2 規(guī)劃建設(shè)意識缺乏.一是各地缺乏新型農(nóng)村社區(qū)的總體規(guī)劃和全面布局；二是由于社區(qū)建設(shè)規(guī)劃滯后或沒有規(guī)劃，部分基礎(chǔ)設(shè)施分布比較隨意，社會資源浪費嚴重；三是地方社區(qū)規(guī)劃缺乏特色，未充分考慮當?shù)貙嶋H與需求，只有照搬照抄.

2.2.3 資金投入難保障.這幾年，江西省農(nóng)村社區(qū)建設(shè)省級沒有專項財政投入，關(guān)于農(nóng)村社區(qū)建設(shè)投入的政策系統(tǒng)尚不完善，沒有出臺具體的扶持措施.農(nóng)村社區(qū)公共服務設(shè)施建設(shè)、開展文體活動、扶貧濟困、興辦公益事業(yè)等資金投入，目前主要是以自愿捐助、自愿投勞、外出募捐為主，大多數(shù)地方缺乏政府財政支持，投入不足，導致村干部和志愿者協(xié)會成員工作積極性不高，影響了農(nóng)村社區(qū)建設(shè)工作的持續(xù)開展.

2.2.4 資源整合欠缺.雖然各地都建立了黨委政府領(lǐng)導，有關(guān)部門參與的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)工作機制，但在具體工作中，還存在部門工作各自為政，缺乏溝通協(xié)作，難以形成推進合力的現(xiàn)象，特別沒有統(tǒng)籌整合大部分涉農(nóng)項目，也就無法最大的發(fā)揮這些資源對推進農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的作用，導致工作進展緩慢.

2.2.5 隊伍素質(zhì)偏低.農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的開展，吸引了大批熱心人士加入，如農(nóng)村“五老”（老黨員、老干部、老勞模、老知識分子、老復退軍人）和無職黨員、致富能手、知識精英等.但在城鎮(zhèn)化進程中，“五老”的數(shù)量會越來越少，質(zhì)量也會越來越低.由于缺乏專業(yè)的社區(qū)工作人員，社區(qū)建設(shè)的培訓機制尚不健全，導致了農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的隊伍專業(yè)水平普遍不高.

3 農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與發(fā)展的對策

3.1 正確認識社區(qū)建設(shè)內(nèi)涵，因地制宜科學規(guī)劃

我國最權(quán)威的關(guān)于社區(qū)的定義來自于中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《民政部關(guān)于在全國推進城市社區(qū)建設(shè)的意見》（中辦發(fā)[2000]23號），該意見明確規(guī)定：“社區(qū)是指聚居在一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會生活共同體.”德國社會學大師滕尼斯也指出，社區(qū)是建立在血緣、地緣、情感和自然意志之上的富有人情味和認同感的傳統(tǒng)社會生活共同體.（滕尼斯，1999）.由此可見，社區(qū)不是行政區(qū)劃，而是以一定數(shù)量的居民為基礎(chǔ)，是人們參與社會生活的基本場所，是絕大多數(shù)社會成員的生活基地.各地應該根據(jù)實際情況，制定出符合實際突出特色的社區(qū)規(guī)劃，以能更好的服務村民為標準，整合資源，突出農(nóng)村社區(qū)的服務功能.有條件的村可以采取“中心村”的社區(qū)模式；人數(shù)少的可以合并幾個行政村等等，采取“先規(guī)劃、后整合、再完善”的模式，提供更多便捷高效的服務.

3.2 以政府主導為主，調(diào)動村民自主參與

農(nóng)村社區(qū)不是行政單位，是村民的共同生活體.把農(nóng)村社區(qū)建設(shè)成為以認同感為紐帶、居民和諧共處的社會生活共同體，是構(gòu)建和諧社會的重要內(nèi)容.農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的推動仍然要依靠政府主導，一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府要通過宣傳教育使村民正確理解社區(qū)建設(shè)的內(nèi)涵和必要性；二是選取基礎(chǔ)條件好的村作為“試點村”，積累經(jīng)驗，以點帶面，從而進行全面覆蓋；三是為農(nóng)村社區(qū)建設(shè)提供全方位的服務，如規(guī)劃咨詢、專家論證、技術(shù)服務等.農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的主體應該是社區(qū)范圍內(nèi)的村民，應該讓他們充分感受到社區(qū)建設(shè)與各自生活的緊密聯(lián)系，從而調(diào)動他們的積極性，為社區(qū)建設(shè)獻策獻力，共同打造良好的生活大環(huán)境.

3.3 整合資源，保障社區(qū)建設(shè)投入的持續(xù)

目前中央惠農(nóng)政策、惠農(nóng)項目有很多，在使用當中沒有做到有效整合，發(fā)揮資源的最大功效，二是沒有專項的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)資金，很難保證到農(nóng)村社區(qū)建設(shè)資金投入的持續(xù)性.一方面，政府應該加大社區(qū)公益事業(yè)建設(shè)的資金投入.基礎(chǔ)設(shè)施等公益事業(yè)都屬于公共產(chǎn)品，理應由政府財政投資建設(shè).各級財政要調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，增大對新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的投入；另一方面要設(shè)立專項社區(qū)建設(shè)資金平臺，整合政府投入農(nóng)村的各項資金，重點用于新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)；三是市場化運作籌集資金.對一些商業(yè)性建設(shè)，如小區(qū)超市、娛樂場所等，可通過市場化運作，由村民自行投資或者由企業(yè)投資建設(shè)；四是吸引社會進行捐助.通過優(yōu)惠政策，吸引社會各界如駐區(qū)企業(yè)等對社區(qū)建設(shè)進行幫扶；吸引一些致富精英等通過捐贈的方式共同打造美好社區(qū).

3.4 厘清村兩委與社區(qū)組織的關(guān)系，構(gòu)建科學運行機制

村兩委是村民自我教育、自我管理、自我服務的基層群眾性自治組織，辦理本村的公共事務和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議.農(nóng)村社區(qū)組織是指一定的社區(qū)范圍內(nèi)社區(qū)農(nóng)民組成的各種組織，它是以本社區(qū)農(nóng)民為主體，本社區(qū)區(qū)域為主要活動場所，遵守國家法律、法規(guī)和社會公德，以自我管理、自我教育、自我服務為主要活動目的群眾團體或組織.[3]由定義可以看出兩者都是以服務好村民為目標的自治性組織.目前我國農(nóng)村社區(qū)組織的發(fā)展速度緩慢，很難與新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)相適應.因此在現(xiàn)階段，一是要強化農(nóng)村黨群組織建設(shè)，充分發(fā)揮村黨支部的帶頭作用，體現(xiàn)其先進性；二是要大力發(fā)展農(nóng)村各類社區(qū)組織，以經(jīng)濟組織發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、科技文化組織提高村民知識素質(zhì)、公共服務組織提供衛(wèi)生、就業(yè)等服務.

〔1〕中國大百科全書·社會學.中國大百科全書出版社,1991.206、357.

〔2〕徐勇.在社會主義新農(nóng)村建設(shè)中推進農(nóng)村社區(qū)建設(shè)[J].江漢論壇,2007（4）.

〔3〕程勇.農(nóng)村社區(qū)組織建設(shè)路徑探析[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，2012（4）.