張軍果

黨務公開必須處理好三大關系

張軍果

黨務公開，是新時期黨的建設的戰(zhàn)略性工程。作為一項復雜的系統(tǒng)性工程，黨務公開涉及方方面面的關系，只有正確處理這些關系，才能確保黨務公開沿著正確的軌道健康可持續(xù)發(fā)展，這也正是十八大強調(diào)要“完善黨務公開”的要義所在。筆者認為，在推進黨務公開過程中應重點處理好三大關系。

一、正確處理黨務公開與保密的關系

從實踐情況看，由于缺乏明確的制度規(guī)定，黨務公開與保守黨的秘密之間界限還十分模糊，從而導致在實際操作中，有的以保守黨的秘密為由，使黨務公開大打折扣；有的則以公開為名，使黨的一些重要機密面臨泄漏的危險。那么，究竟該如何認識和處理黨務公開與保守黨的秘密之間的關系呢？

1.在處理黨務公開與保守黨的秘密關系上保持高度清醒

在推進黨務公開過程中，現(xiàn)在各地都把保守黨的秘密作為一個基本原則提出來，這是符合黨章要求和逐步推進黨務公開現(xiàn)實需要的。但由此帶來的問題是，在缺乏明確規(guī)定的情況下，各地普遍采取就高不就低的做法，往往人為擴大保密范圍，甚至提高密級，導致黨內(nèi)信息保密范圍過寬、保密程度過重，損害了黨內(nèi)成員的知情權。據(jù)對某省黨委辦公廳系統(tǒng)定密情況分析顯示，該系統(tǒng)在一年內(nèi)所確定的國家秘密事項準確率只有30%左右。換言之，在定為秘密的內(nèi)容中有70%左右是可以在一定范圍公開的。與此同時，由于長期以來我們所強調(diào)的是封閉條件下的保密，而對如何從公開的角度推進保密工作還缺乏研究，因而原有的保密制度明顯不適應黨務公開背景下的需要。從保密技術上看，我國的保密技術和防范手段明顯落后于國際社會，特別是美國微軟的視窗系統(tǒng)和辦公系統(tǒng)在我國已占據(jù)高達90%的份額，使我國對許多非法入侵及竊密活動難以防范。目前，隨著黨務公開的推進，間接泄密問題比較突出。有資料顯示，我國目前與網(wǎng)絡有關的泄密案件已占到各種泄密案件總數(shù)的70%左右。一些直接泄密問題也不容忽視。特別是因有關人員保密意識淡薄、保密制度不健全、保密技術落后等原因，導致一些應該保密的內(nèi)容隨著信息公開而被公開，在客觀上使信息公開的途徑成為泄密的重要渠道。

2.多管齊下處理好公開與保密之間的關系

在思想觀念上，要從“能不公開就不公開”轉(zhuǎn)向“能公開就公開”。在公開與保密界限的設定上，要堅持以公眾利益最大化為基點。秘密不是任意界定的，定密的主體、權限及其相關程序都應有明確的法律規(guī)范，這些法律規(guī)范又應當是為公眾所周知、認可和合乎情理要求的。只有這樣，保密才能被公眾所認可，公開才有其最大的社會價值。為此，未來在推進黨務公開中涉及到的保密和解密問題，最好由專門機構在社會有效監(jiān)督之下，對具體問題作出具體的判斷和仲裁。

在具體做法上，要充分借鑒政務公開所積累的經(jīng)驗。這些經(jīng)驗包括：其一，“公開是原則，保密是例外”。在黨務公開中，要借鑒政務公開中把政務信息視為國家重要資源的理念，同樣把黨務信息視為黨和國家的重要資源。由于資源的不同空間存在狀態(tài)，決定了其作用的發(fā)揮及價值的實現(xiàn)方式和實現(xiàn)程度的巨大不同。由于信息的廣泛共享性、重復利用性和無限開發(fā)性，決定了黨務信息價值最大化的實現(xiàn)方式必然是實行公開，因而除了不能公開的信息以外，應盡其所能使之公開，使其得以充分發(fā)揮作用。換言之，黨務公開應是常態(tài)，而保密則是例外。其二，權衡成本收益，突出公開和保密的重點。黨務信息的公開與保密，不僅要考量公開可能給黨和國家安全造成的威脅，同時還要考慮保密需付出的代價。應通過利弊權衡，力避花費極高代價而獲益甚少情況出現(xiàn)。黨務信息的保密工作應突出重點領域、重點部門和部位，突出對絕密級黨和國家秘密的保護和對核心涉密人員的管理。其三，合情合理和恰如其分?！昂锨楹侠怼笔侵更h務信息的公開與保密要有法規(guī)依據(jù)，不能因強調(diào)公開而泄密，也不能借口保密而拒絕公開。所謂的“恰如其分”，就公開而言，是指應堅持最大限度、最大數(shù)量，并盡量減少灰色地帶，使得廣大黨員群眾可以盡情享受黨務公開帶來的便利。對保密而言，應堅持最小范圍、最小數(shù)量，使不能公開的黨務信息根據(jù)其內(nèi)容、載體特點等選擇恰當?shù)谋Ｃ芊椒ê捅Ｃ芷谙?，使其恰如其分地得到保護。其三，制訂《黨務信息公開條例》等規(guī)章制度。應通過規(guī)章制度對相關信息公開主體、范圍、方式、審查機制等作出明確的規(guī)定。

二、正確處理黨務公開與政務公開的關系

近年來，隨著黨務公開在各地的試點，政務公開、村務公開、廠務公開等在各地也相應地展開了。在此背景下，黨務公開和政務公開作為最重要的兩種民主形式，在實踐上如何協(xié)調(diào)相互關系，進而形成良性互動，是亟需研究解決的重大問題。

1.正確認識黨務公開與政務公開之間的辯證統(tǒng)一關系

黨的先進性本質(zhì)決定了黨務公開和政務公開都應具有明確的人民性，即都要通過人民群眾的認同和支持來體現(xiàn)這兩種公開的價值。同時，這兩種公開總是會表現(xiàn)出一定程度的地區(qū)性、行業(yè)性等多元化的個性特點。從時間角度看，黨務公開和政務公開的內(nèi)容、形式和手段也不可能一成不變，而總是要隨著時間、地域、環(huán)境、技術等條件的變化而變化的，而且這種變化總是以黨委和政府的工作需要以及黨員群眾的關注需求為依據(jù)，由此形成兩種最基本的公開類型：主動性公開，即黨委和政府根據(jù)工作需要主動進行公開；需求性公開，即黨員群眾要求公開什么，黨委、政府就考慮公開什么。在實踐中這兩種類型總是相互結合的，因而呈現(xiàn)出動態(tài)發(fā)展的特征。無論在黨務公開進程中，還是在政務公開的推進過程中，都要始終考慮和保證與公開相伴生的安全性問題。從法律層面，要符合國家憲法或相關公開條例。凡是涉及國家機密以及受法律保護的商業(yè)秘密和個人隱私都不能公開。從社會穩(wěn)定層面，要考慮實踐上的可行性。在社會利益多元化、社會矛盾日益尖銳的今天，如果對有些事件真相實行實時公開的辦法，很有可能給有關地方或單位帶來巨大沖擊，在其還不具備應對能力的背景下，應考慮待時機成熟時再公開。但這種情況，只應成為例外，而不應成為常態(tài)。

可見，黨務公開與政務公開既有區(qū)別，又具有內(nèi)在統(tǒng)一性。這種區(qū)別決定了兩種類型的公開各有其側(cè)重點和作用范圍。比如，黨務公開側(cè)重于重要決策的提出和形成過程的公開，而政務公開則注重辦事過程和結果公開。二者的統(tǒng)一性決定了兩種公開間的密切聯(lián)系。推進黨務公開是政務公開的延伸和發(fā)展，但同時又是政務公開深入推進的有力保證；推進政務公開勢必對推進黨務公開提出新的要求，但同時又能為黨務公開提供技術支持。因此，可以把這兩種公開統(tǒng)籌謀劃，以發(fā)揮各自優(yōu)勢，形成互補、互動、互促的格局。

2.切實認清當前在實踐層面黨務公開與政務公開存在的突出矛盾

從實踐看，目前存在的突出問題是，要么把黨務公開與政務公開混為一談，要么兩種公開嚴重不同步。主要有：一是以政務公開代替黨務公開。有的基層組織對推動黨務公開要么持抵觸情緒，不愿實質(zhì)性推進；要么不清楚黨務公開與政務公開之間的區(qū)別，把二者完全視為一回事。其結果是，以政務公開來代替黨務公開，對真正需要公開的黨務工作，諸如有關人事安排，特別是領導干部的選舉，有關重大決策等，大都采取避重就輕、有意回避的做法，從而導致黨務公開的內(nèi)容被沖淡或成為形式主義。二是以黨務公開代替政務公開。表現(xiàn)為黨務公開對政務公開采取大包大攬的做法，使政務公開缺乏相對獨立性。更為重要的是，常因黨務公開力度不夠，導致政府本該公開的信息，因未能得到黨委批準而不能及時公開。三是黨務公開進程明顯滯后于政務公開。在不少地方，政務公開早已轟轟烈烈地開展，但黨務公開遲遲不能啟動。這種黨務工作上的不透明，也影響了政務公開的實際效果，阻礙了各級黨委和政府有關公開工作的健康有序推進。

3.切實在制度機制建設上確保黨務公開與政務公開的協(xié)同并進

首先，要構建黨務公開與政務公開協(xié)同并進的工作格局。針對當前各地公開實踐中所存在的要么把兩種公開相混淆、要么把兩種公開相割裂的問題，今后應努力把黨務公開和政務公開作為一個有機整體，納入到各級黨委、政府和部門的工作中去，努力形成兩種公開協(xié)同并進的工作格局。比如，在公開載體上實現(xiàn)共享，在公開內(nèi)容上實現(xiàn)互補，在工作部署上實現(xiàn)統(tǒng)籌等。其次，要構建黨務公開與政務公開協(xié)同并進的運行模式。鑒于我國特殊的黨政關系，黨務公開與政務公開聯(lián)系十分密切，尤其是在縣級以下的基層組織中，黨務公開與政務公開表現(xiàn)出較大的疊合性。為節(jié)約公開成本、提高公開效率，在切實保障基層黨員群眾民主權利的基礎上，應探索開發(fā)基層黨務公開與政務公開協(xié)同并進的運行模式，并借助這種公開模式，最大限度地整合基層黨務、政務信息資源，提高資源的利用效率，充分發(fā)揮公開對基層民主政治發(fā)展的推動作用。第三，要構建黨務公開與政務公開協(xié)同并進的制度體系。要加快探索建立健全監(jiān)督檢查制度。可由上級領導機關統(tǒng)一組織成立專門的督察督辦機構，會同相關部門對下級政府和黨組的兩個公開分別開展督察督辦，推動黨務公開和政務公開工作的制度化和規(guī)范化。要加快探索建立健全考核獎懲制度。上級領導機關應將黨務公開和政務公開的考核分別納入下級政府和黨組全年目標考核之中，要量化標準、完善機制、嚴格追究責任。

三、正確處理黨務公開與民主集中制的關系

實行黨務公開的初衷之一，就是要糾正民主集中制在實際運行中的偏差和變異問題。為充分發(fā)揮黨務公開對民主集中制的校正功能，關鍵要搞好以下四個環(huán)節(jié)：

1.優(yōu)化民主集中制中決策者的產(chǎn)生機制

要以推動黨務公開為契機，通過改進選舉模式，不斷優(yōu)化三大層級決策集體的產(chǎn)生機制：一是優(yōu)化黨代表大會的產(chǎn)生機制，擴大直選范圍，提高直選層級。可考慮在總結近年來實踐經(jīng)驗基礎上，讓黨務公開在選舉試點上步子再大一點，為更高層級黨代表的直選積累經(jīng)驗。二是優(yōu)化全委會或常委會的產(chǎn)生機制，把組織推薦與群眾公認相結合。全委會和常委會是黨內(nèi)兩個重要的經(jīng)常性決策機構，其在決策中的地位十分重要。為此，必須以推動黨務公開為契機，進一步優(yōu)化其成員的產(chǎn)生機制?？稍谥边x黨代表試點的基礎上，把組織推薦與群眾公認相結合，擴大差額選舉比例，借此以形成在好中選優(yōu)的充分競爭格局。三是優(yōu)化書記、副書記的產(chǎn)生機制，提升差額選舉比例，擴大直選試點。在現(xiàn)行制度中，書記、副書記大多采取等額選舉，致使選舉的民主性、合理性大打折扣。近年來，隨著黨務公開力度的不斷加大，包括中央層級的領導選舉也在嘗試引入差額機制，這是我們黨內(nèi)民主的巨大進步。現(xiàn)在不少地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級已開始推行黨委書記直選制，從而在根本上改變了傳統(tǒng)的書記權力來源的合法性基礎。今后應以推進黨務公開為契機，進一步提升差額選舉比例，擴大直選試點范圍，提升試點層級。

2.強化民主集中制中黨代表大會的法理權威

在黨的組織結構中，黨的集體決策機構由黨代表大會、全委會、常委會構成。從理論上講，三者的領導關系和權力邊界是明晰的，即黨代表大會是最高的權力機關和監(jiān)督機關，全委會和常委會是其權力執(zhí)行機關，三者的權力強度和限度是依次遞減的。這種權力配置所體現(xiàn)的正是民主集中制中少數(shù)服從多數(shù)這一基本原則精神。但在現(xiàn)實中，卻往往相反。在不少地方，黨代表大會并沒有真正成為與其職能相匹配的決策機構，而少數(shù)人在常委會決策中壟斷決策權的格局成為常態(tài)；還有一些地方，存在著書記辦公會之類在決策中實際發(fā)揮重要作用的非正式?jīng)Q策機構。這些問題的存在，導致了黨的縱向權力關系在運行中出現(xiàn)錯位甚至逆反。而黨的十八大報告所強調(diào)的要“落實和完善黨的代表大會代表任期制”，為解決這一問題，必須充分發(fā)揮代表大會最高決策權威的功能。

3.提升民主集中制中全委會的決策效能

上述分析表明，黨代會常任制是黨內(nèi)民主實現(xiàn)的重要條件。然而，從目前各地實際情況看，全國相當多的地方及基層還沒有實行這一制度。在此背景下，按照民主集中制原則要求，黨代會的權力空間應該由全委會填補，全委會應承擔重要的決策職能。但事實上，有不少地方的全委會其作用并沒有得到很好的發(fā)揮，而常委會事實上發(fā)揮著代表大會閉會期間的決策和執(zhí)行功能，由此導致民主集中制原則在決策過程中并不能很好地貫徹執(zhí)行。要從根本上解決全委會的職能缺失問題，需要以推動黨務公開為契機，以提高決策的民主化、科學化水平為指向，對全委會的作用機制進行有效改進。

4.優(yōu)化民主集中制中決策的程序與規(guī)則

“少數(shù)服從多數(shù)”是民主集中制的一項基本原則，將這一原則運用到具體的決策中，還要考慮因決策對象、背景和目標的不同而引起的操作技術上變化。以往，我們對于民主集中制的認識通常是“民主+集中”這樣簡單，由此容易導致把民主集中制看作是在時間和空間上分別獨立的兩段，其后果常常是民主集中制在執(zhí)行過程中被扭曲。事實上，民主集中制在決策過程中所體現(xiàn)的是一個完整的、不間斷的運動過程，它是“民主基礎上的集中和集中指導下的民主”的辯證統(tǒng)一。而在民主決策實踐中之所以常被割裂和扭曲的一個重要原因，是決策信息沒有充分流動和共享。如果真正實現(xiàn)了黨務公開，決策信息對任何參與決策者是完整的、透明的，那么就有可能避免民主集中制的異化。比如，在多數(shù)委員對決策事項及其背景資料知之甚少的情況下就倉促作出的多數(shù)決策，只會導致少數(shù)人專斷的合法化，進而出現(xiàn)“以集體之名行個人專斷之實”的結果。為確保決策信息的充分流動和決策者之間的充分溝通，有必要以推進黨務公開為契機，對民主決策的程序進一步規(guī)范，對民主決策的規(guī)則進一步細化。

需要說明的是，上述三大關系只是新時期推進黨務公開工作需要著力處理好的諸多關系中的一部分，其他諸如黨務公開的速度與效果的關系、黨務公開的成本與收益之間的關系等，同樣也是在推進這項工作中所必須統(tǒng)籌考慮的?？傊?，黨務公開作為新時期我黨的重大決策，為確保其健康有序推進，必須站在新時期黨建工作全局的高度，牢固樹立和落實科學發(fā)展觀，堅持以系統(tǒng)科學的思維理念為統(tǒng)領，努力把這項戰(zhàn)略性工程全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)地推向前進。

（作者系國防大學馬克思主義教研部經(jīng)濟學教研室副主任，教授）

責任編輯：張功杭