張梓太 劉畫(huà)潔

我國(guó)核安全立法框架探究

張梓太 劉畫(huà)潔

福島核事故的發(fā)生，再次引發(fā)國(guó)際社會(huì)核能產(chǎn)業(yè)安全問(wèn)題的廣泛關(guān)注，多國(guó)核能發(fā)展計(jì)劃被迫擱淺。我國(guó)政府在福島核事故后迅速啟動(dòng)了核安全自查程序，展開(kāi)對(duì)事故隱患的排查與修正，暫停了江西彭澤核電站等審批活動(dòng)。那么，后福島時(shí)代的中國(guó)核電產(chǎn)業(yè)究竟何去何從？

一、我國(guó)核能產(chǎn)業(yè)及安全立法現(xiàn)狀

自上世紀(jì)80年代至今，我國(guó)已成為世界上少數(shù)幾個(gè)擁有完整核工業(yè)體系的國(guó)家之一。大力發(fā)展核電事業(yè)已成為我國(guó)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展、踐行減排承諾的首要選擇。2012年10月，國(guó)務(wù)院通過(guò)《核電安全規(guī)劃》和《核電中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃》，要求穩(wěn)步有序推進(jìn)核電事業(yè)的發(fā)展，到2020年中國(guó)核電裝機(jī)將達(dá)到在運(yùn)5800萬(wàn)千瓦，已建與籌建核電機(jī)組200臺(tái)左右。未來(lái)核電事業(yè)將在中國(guó)有巨大發(fā)展，有望成為我國(guó)支柱性能源產(chǎn)業(yè)。

法律的重要功能之一，即是對(duì)社會(huì)生活中的重要事件和利益沖突進(jìn)行調(diào)整，并將其納入制度性軌道。我國(guó)目前建立了包含三個(gè)層次的核安全法律體系：第一，由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律，包括《憲法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《放射性污染防治法》；第二，由國(guó)務(wù)院發(fā)布的6個(gè)行政法規(guī)和47個(gè)國(guó)家核安全局等部門(mén)發(fā)布的部門(mén)規(guī)章；第三，由國(guó)家核安全局發(fā)布的70多項(xiàng)核安全導(dǎo)則和180多個(gè)技術(shù)文件等。但是，我國(guó)至今沒(méi)有一部原子能利用方面的基本法，專(zhuān)門(mén)法律也只有《放射性污染防治法》，其立法重點(diǎn)在于污染防治，是從輻射防護(hù)的角度防止核能開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中因廢物排放對(duì)環(huán)境造成輻射污染，只是核安全立法的向度之一。因此，我們迫切需要一部從技術(shù)和管理角度對(duì)核能利用領(lǐng)域的行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章及安全導(dǎo)則進(jìn)行統(tǒng)領(lǐng)、整合的《原子能法》或者《核安全法》，以協(xié)調(diào)法律沖突，填補(bǔ)法律空白。

二、國(guó)際民用核能利用安全立法

核能利用的健康發(fā)展與核安全的保障密切相關(guān)。因此，國(guó)際社會(huì)與各核能大國(guó)都積極推動(dòng)核能安全立法。

國(guó)際民用核安全條約。在國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)推動(dòng)下，國(guó)際社會(huì)通過(guò)了一系列關(guān)于核能安全利用的條約。通過(guò)系列公約，明確了縱深防御等核安全基本原則；通過(guò)許可證管理制度、檢查和評(píng)價(jià)制度、強(qiáng)制執(zhí)行制度實(shí)現(xiàn)對(duì)核設(shè)施安全的事前監(jiān)管；通過(guò)國(guó)際應(yīng)急響應(yīng)體系和國(guó)際援助體制實(shí)現(xiàn)對(duì)核安全的事后監(jiān)管。形成了以《巴黎公約》和《維也納公約》為主體的世界核損害民事責(zé)任體系，規(guī)定了唯一責(zé)任和嚴(yán)格責(zé)任以降低受害人索賠的難度，限制索賠時(shí)效和責(zé)任數(shù)額以呵護(hù)運(yùn)營(yíng)商的可持續(xù)發(fā)展力。國(guó)際條約為各國(guó)建立健全本國(guó)原子能利用法律體系提供了基本框架和努力方向。

國(guó)別民用核安全立法成就。核能安全利用與核能技術(shù)開(kāi)發(fā)是核能領(lǐng)域中的兩個(gè)關(guān)鍵主題，目前核安全立法的體例主要采取兩種模式：一是制定原子能基本法，其調(diào)整領(lǐng)域包括核能技術(shù)開(kāi)發(fā)和核能安全利用。世界上有至少36個(gè)國(guó)家和地區(qū)頒布了《原子能法》或《輻射防護(hù)法》；二是制定核安全法，形成以核安全法為統(tǒng)領(lǐng)的核安全立法體系，至少9個(gè)國(guó)家頒布了《核安全法》。

美國(guó)《原子能法》。美國(guó)1954年通過(guò)的《原子能法》，是世界上唯一一部同時(shí)規(guī)范核能軍用與核能民用的原子能基本法。該法具有三個(gè)特征：第一，統(tǒng)帥性。表現(xiàn)為法律規(guī)定的抽象性，對(duì)法律制度的構(gòu)建注重宏觀框架性，不拘泥于細(xì)節(jié)性規(guī)定。第二，協(xié)調(diào)性。首先，聯(lián)邦與州的協(xié)調(diào)性。如2021c條規(guī)定，低水平輻射廢棄物處理責(zé)任原則上由各州承擔(dān)，但對(duì)于能源部研究開(kāi)發(fā)等低放廢物的處理由聯(lián)邦政府承擔(dān)責(zé)任。其次，法律間的協(xié)調(diào)性。如2019條規(guī)定《聯(lián)邦電力法》的適用，要求州際商業(yè)核電活動(dòng)同時(shí)受到《聯(lián)邦電力法》的約束，避免本法與《聯(lián)邦電力法》的適用沖突。第三，廣泛性。調(diào)整范圍的廣泛性表現(xiàn)為：一是實(shí)體法與程序法的涵蓋。除了對(duì)實(shí)體方面的規(guī)定，第15分章對(duì)司法審查和行政程序進(jìn)行了規(guī)定，要求可能影響他人利益的許可都應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)聽(tīng)證程序。二是研究激勵(lì)與安全保障共進(jìn)。每項(xiàng)核活動(dòng)的安全管理中都為研究開(kāi)發(fā)提供了制度性保障，如2111條第三款規(guī)定原子能委員會(huì)對(duì)副產(chǎn)物用于間接開(kāi)發(fā)的申請(qǐng)人給予優(yōu)先許可權(quán)。三是事前預(yù)防與事后補(bǔ)救結(jié)合。如2296a條第二款規(guī)定，其鈾產(chǎn)品出售給美國(guó)政府而附帶產(chǎn)生副產(chǎn)物的，能源部應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補(bǔ)償，并詳細(xì)規(guī)定了補(bǔ)償數(shù)額和通貨膨脹系數(shù)下的額外補(bǔ)償。

加拿大《核安全與控制法》。該法授權(quán)成立加拿大核安全委員會(huì)（CNSC）對(duì)核能事務(wù)實(shí)行監(jiān)管。《核安全與控制法》的主要內(nèi)容在于明確核安全委員會(huì)的設(shè)置、構(gòu)架以及權(quán)力范圍。依據(jù)該法，CNSC實(shí)行集體管理，由國(guó)會(huì)任命不超過(guò)7名終身或臨時(shí)委員，其中一名委員兼任主席和首席執(zhí)行官。成立執(zhí)行顧問(wèn)和委員會(huì)秘書(shū)處，下設(shè)法律服務(wù)部、監(jiān)管業(yè)務(wù)部門(mén)、監(jiān)管事務(wù)部門(mén)、技術(shù)支持部門(mén)。核安全委員會(huì)的權(quán)力范圍包括：管理和監(jiān)督權(quán)、司法權(quán)、準(zhǔn)立法權(quán)。

三、我國(guó)核安全立法框架構(gòu)建

鑒于核能安全管理的迫切性與原子能利用之利益格局的復(fù)雜性，我國(guó)應(yīng)當(dāng)在借鑒國(guó)際條約和國(guó)別立法的基礎(chǔ)上，盡快啟動(dòng)核能利用領(lǐng)域的基本法創(chuàng)制工作。由于經(jīng)濟(jì)利益與安全利益的根本性沖突，在經(jīng)濟(jì)利益誘惑面前，核能技術(shù)促進(jìn)往往享有機(jī)構(gòu)設(shè)置、資金支持以及政策支持的優(yōu)先性，因此在制度設(shè)計(jì)上應(yīng)當(dāng)傾向于保護(hù)公共利益，才能實(shí)現(xiàn)兩種利益的平衡。

核安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的主導(dǎo)地位確立。核安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)在核安全監(jiān)管中處于核心與主導(dǎo)地位。作為核安全監(jiān)管的主要執(zhí)行者，監(jiān)管機(jī)關(guān)唯有保持獨(dú)立性與可問(wèn)責(zé)性，才能實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管。故立法應(yīng)當(dāng)明確以下內(nèi)容：第一，明確授權(quán)，確立核安全局對(duì)核安全事務(wù)的獨(dú)立監(jiān)管權(quán)，避免核安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)受到其他部門(mén)意志的左右。第二，明確上級(jí)機(jī)構(gòu)。我國(guó)核安全局內(nèi)設(shè)于環(huán)境保護(hù)部，不具有獨(dú)立法律地位，應(yīng)當(dāng)將其獨(dú)立出來(lái)，以國(guó)家主席或者國(guó)務(wù)院總理為直接上級(jí)，對(duì)主席或總理匯報(bào)工作，方能保證其獨(dú)立性。第三，明確權(quán)力邊界。賦予核安全局領(lǐng)域內(nèi)準(zhǔn)立法權(quán)、行政權(quán)、準(zhǔn)司法權(quán)，具體包括制定部門(mén)規(guī)章、安全導(dǎo)則、指導(dǎo)性文件的權(quán)力；頒發(fā)核設(shè)施、核活動(dòng)許可證的權(quán)力；對(duì)核設(shè)施運(yùn)營(yíng)和核活動(dòng)的監(jiān)督檢查權(quán)；對(duì)違法行為的處罰權(quán)；對(duì)領(lǐng)域內(nèi)糾紛的裁決權(quán)。第四，明確人事任免權(quán)，確保監(jiān)管者在任期內(nèi)不會(huì)因正常職務(wù)行為導(dǎo)致免職，保證監(jiān)管者監(jiān)管行為的獨(dú)立性；第五，明確資金來(lái)源。監(jiān)管者唯有享有完全預(yù)算自主權(quán)，才有抵制政治干預(yù)、經(jīng)濟(jì)影響的可能性。目前，各國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的預(yù)算主要來(lái)源于權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)及監(jiān)管受益者。由監(jiān)管受益者提供資金，容易造成監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)行業(yè)的依賴(lài)，傷害監(jiān)管機(jī)構(gòu)的自主權(quán)；由政府提供預(yù)算，在不利于政府部門(mén)利益時(shí)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的決策也會(huì)受到影響。因此，由權(quán)力機(jī)關(guān)按照法律的規(guī)定程序授予，才能真正保障監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。第六，明確核安全局執(zhí)法人員行政違法、行政不當(dāng)行為的責(zé)任追究機(jī)制。

核安全立法的制度框架構(gòu)建。通過(guò)以上對(duì)國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)公約、各國(guó)原子能領(lǐng)域法律體系的梳理與思考，筆者認(rèn)為，我國(guó)核安全立法應(yīng)當(dāng)遵循法律規(guī)定的原則性、調(diào)整范圍的全面性、法律的協(xié)調(diào)性原則，構(gòu)建以下法律制度。

核設(shè)施許可制度。核設(shè)施和核燃料是核安全管理中的核心內(nèi)容。其中，核設(shè)施主要指核燃料循環(huán)的設(shè)施。其許可制度設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)包括：第一，許可種類(lèi)。在綜合考慮許可的安全可靠性、許可授予的效率以及國(guó)家許可制度的習(xí)慣等因素的情況下，保留建造許可、撤銷(xiāo)運(yùn)行許可、設(shè)置選址許可更符合核安全保障要求。第二，授權(quán)主體。我國(guó)目前核安全設(shè)施的授權(quán)主體是國(guó)家核安全局，應(yīng)當(dāng)在確認(rèn)核安全局授權(quán)主體地位的基礎(chǔ)上，賦予人民代表大會(huì)否決權(quán)，鼓勵(lì)公眾積極參與核安全決策。第三，許可條件。增加生態(tài)環(huán)境保護(hù)條款。第四，許可程序及其文件。鑒于核設(shè)施潛在的危險(xiǎn)性，許可應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)申請(qǐng)、安全評(píng)估、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、聽(tīng)證等程序，從程序上減少錯(cuò)誤許可的可能性。

核活動(dòng)管理制度。在核安全基本法中，應(yīng)當(dāng)建立以下核活動(dòng)管理制度：鈾礦開(kāi)采與加工管理制度、研究堆的運(yùn)行與退役制度、放射性同位素和射線(xiàn)裝置活動(dòng)管理制度、核反應(yīng)堆的運(yùn)行與退役制度、核廢物的處理活動(dòng)管理制度、放射性物質(zhì)運(yùn)輸管理制度、核動(dòng)力船舶與航空器管理制度、核材料出口活動(dòng)管理制度、核設(shè)施場(chǎng)所的恢復(fù)制度。

輻射防護(hù)制度。依據(jù)輻射防護(hù)原則，建立隔離區(qū)制度，在核設(shè)施及其鄰近區(qū)域禁止進(jìn)入和居??；采取屏蔽措施，保護(hù)員工和公眾安全；完善輻射監(jiān)測(cè)制度和輻射應(yīng)急制度，運(yùn)營(yíng)商和監(jiān)管組織都有責(zé)任進(jìn)行輻射監(jiān)測(cè)和信息發(fā)布，保證公眾的知情權(quán)。

核損害賠償責(zé)任。核安全法應(yīng)當(dāng)對(duì)以下幾個(gè)原則性問(wèn)題予以明確：一是核損害賠償責(zé)任主體的確定；二是責(zé)任主體的責(zé)任形式；三是賠償金的支付來(lái)源問(wèn)題。在對(duì)《核損害賠償公約》和其他國(guó)家原子能賠償相關(guān)法律借鑒的基礎(chǔ)上，筆者認(rèn)為，我國(guó)核安全法應(yīng)當(dāng)明確：運(yùn)營(yíng)商的唯一責(zé)任原則；運(yùn)營(yíng)商承擔(dān)責(zé)任的上限以及免責(zé)事由，自然災(zāi)害不應(yīng)免除運(yùn)營(yíng)商責(zé)任；確立三級(jí)損害賠償體系：運(yùn)營(yíng)商支付保險(xiǎn)金、運(yùn)營(yíng)商聯(lián)盟設(shè)立的互助基金、國(guó)家的補(bǔ)充保險(xiǎn)金。

法律責(zé)任追究。法律責(zé)任的追究是核安全立法的關(guān)鍵，其責(zé)任的承擔(dān)形式應(yīng)當(dāng)具有全面性，即依據(jù)違法行為的嚴(yán)重程度追究民事責(zé)任、行政責(zé)任、刑事責(zé)任。應(yīng)當(dāng)規(guī)定明確的違法行為和責(zé)任程度，不能明確規(guī)定的應(yīng)當(dāng)指定機(jī)構(gòu)另行規(guī)定，或者明確可以參照的法律法規(guī)。

與核能產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展相比，我國(guó)核能領(lǐng)域立法的滯后性是顯而易見(jiàn)的，如何將核能安全保障納入制度性軌道已然成為該領(lǐng)域發(fā)展的頭等大事，將直接影響我國(guó)核電事業(yè)的發(fā)展速度與前景。因此，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加快立法節(jié)奏，盡快出臺(tái)《核安全法》，以保障我國(guó)公民和環(huán)境的安全，實(shí)現(xiàn)對(duì)核安全利用的相關(guān)法規(guī)規(guī)章的統(tǒng)合、引領(lǐng)。

（張梓太：復(fù)旦大學(xué)環(huán)境法研究所所長(zhǎng)，教授、博士生導(dǎo)師；劉畫(huà)潔：復(fù)旦大學(xué)法學(xué)院博士研究生）

責(zé)任編輯：高 莉