莫于川

（中國人民大學(xué)法學(xué)院，北京100872）

·政治文明與法律發(fā)展·

從城市管理走向城市治理：完善城管綜合執(zhí)法體制的路徑選擇

莫于川

（中國人民大學(xué)法學(xué)院，北京100872）

城管部門和城管綜合執(zhí)法體制是在我國特殊歷史條件下選擇形成的，有其存在的理據(jù)和歷史貢獻(xiàn)，也有先天不足與后天失調(diào)的問題。其問題表現(xiàn)為城管執(zhí)法權(quán)力受限，執(zhí)法依據(jù)和手段不足，管理范圍廣，任務(wù)重，機(jī)構(gòu)性質(zhì)和公務(wù)員身份模糊，經(jīng)濟(jì)地位、福利、工作條件、隊(duì)伍建設(shè)沒有保障。而地方政府給城管設(shè)定的城市管理目標(biāo)與公民生存目標(biāo)存在太大的差距。城管執(zhí)法時(shí)面臨秩序與生活兩種需求的矛盾，執(zhí)法當(dāng)中極易觸發(fā)暴力傾向。必須正視城管執(zhí)法體制存在的尖銳矛盾，盡快明確某個(gè)中央部委承擔(dān)城市治理的統(tǒng)籌規(guī)劃、指導(dǎo)協(xié)調(diào)等職能，這是城管體制改革的要?jiǎng)?wù)。要樹立大城管理念和共同治理理念，樹立以人為本、柔性執(zhí)法理念，形成城管部門與其他執(zhí)法部門的更大合力，創(chuàng)建一條政府負(fù)責(zé)、公眾參與、政民合作、民主行政的城市管理法治化路徑。

綜合執(zhí)法；城管體制；城市管理；城市治理；柔性執(zhí)法

引言：社會(huì)有機(jī)體久未治愈的巨大傷口再次撕裂

夏俊峰案件①夏俊峰是沈陽一名小商販。2009年5月16日，夏俊峰和妻子在馬路上擺攤被沈陽市城管執(zhí)法人員查處。在勤務(wù)室接受處罰時(shí)，夏俊峰與執(zhí)法人員發(fā)生爭執(zhí)，用隨身攜帶的切腸刀刺死城管隊(duì)員兩名，重傷一人。對于爭執(zhí)的緣由和擴(kuò)充，各方說法不一。2011年5月9日，夏俊峰刺死城管執(zhí)法人員案終審宣判，遼寧省高級人民法院作出刑事裁定，駁回上訴，維持原判：夏俊峰因涉嫌故意殺人罪被判處死刑。經(jīng)最高人民法院核準(zhǔn)，夏俊峰已于2013年9月25日被執(zhí)行死刑。此系2006年小商販崔英杰刺死城管執(zhí)法人員李志強(qiáng)案以來，又一個(gè)在全國引起社會(huì)關(guān)注和激烈爭議的城管暴力事件。的發(fā)生和發(fā)展，再次撕裂了社會(huì)有機(jī)體久未治愈的巨大傷口，致使城管部門乃至司法機(jī)關(guān)成為非常被動(dòng)尷尬的社會(huì)批判對象，城管體制再度引發(fā)全社會(huì)的關(guān)注和抨擊。

與城管執(zhí)法相關(guān)的暴力事件不斷發(fā)生并常被放大，使得城管部門一直處于輿論的風(fēng)口浪尖，質(zhì)疑很多，日子難過，甚至被污名化、妖魔化為“非法組織進(jìn)行非法行為”的“地方政府的打手”。城管暴力沖突已成為嚴(yán)重影響人民群眾權(quán)益、人民政府形象以及政府與民眾關(guān)系的重大社會(huì)問題。

那么，當(dāng)初為什么要設(shè)立城管部門？城管執(zhí)法存在哪些突出問題？城管執(zhí)法為何易于產(chǎn)生街頭暴力？現(xiàn)代城市管理應(yīng)確立何種目標(biāo)、秉持何種理念、建構(gòu)何種制度？我國能否走出一條政府負(fù)責(zé)、公眾參與、政民合作的城市管理法治化道路？筆者作為中國行政法學(xué)研究會(huì)城市管理專業(yè)委員會(huì)委員，多年來一直思考關(guān)于改善城管綜合執(zhí)法法律制度的實(shí)務(wù)和理論問題，現(xiàn)從兩個(gè)方面將若干研究心得以問答的形式闡述如下，供參考。

一、城管綜合執(zhí)法若干突出矛盾問題的成因

（一）我國設(shè)立城管部門當(dāng)初出于何種考慮

新中國建立后，國家開始重視城市建設(shè)，把重心放在城市建設(shè)上，叫作“人民的城市人民建”。但那時(shí)存在認(rèn)識(shí)局限性，人們誤以為城市管理是非常簡單的事，所以一直沒有把城市管理提到重要議事日程，未給予足夠的重視，未投入必要的人財(cái)物力，未設(shè)定且未統(tǒng)一必要的機(jī)構(gòu)和職能。這種嚴(yán)重忽視城市管理的現(xiàn)象被批評為“人民的城市無人管”。這突出表現(xiàn)在我國行政管理體制中：在中央層面一直沒有確定一個(gè)部門承擔(dān)城市管理的統(tǒng)籌規(guī)劃、指導(dǎo)協(xié)調(diào)職能，長期存在城市管理“散、亂、缺”的問題，以致成為一個(gè)痼疾。

隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，我國的城市數(shù)量越來越多，“城市病”日益突出，城市管理出現(xiàn)了很多問題，城市管理的必要性和復(fù)雜性日益凸顯出來。大城市作為復(fù)雜大系統(tǒng)的脆弱性逐漸為人所知。這時(shí)人們才想到必須注重城市管理，兼顧城市建設(shè)和城市管理。這是設(shè)立城管部門的初衷之一。

在城管部門設(shè)置之前，城市管理是分散執(zhí)法的狀態(tài)。一個(gè)流動(dòng)攤販在城市擺攤，公安、交通、衛(wèi)生、工商、稅務(wù)、質(zhì)量監(jiān)督、園林（環(huán)境）等部門陸續(xù)甚至同時(shí)來執(zhí)法，那時(shí)就有“七個(gè)大蓋帽圍住一個(gè)小草帽”（實(shí)施處罰）的民間說法。這種分散管理的街頭執(zhí)法體制顯然不合理。那時(shí)還出現(xiàn)了非常嚴(yán)重的“三亂現(xiàn)象”，即“亂處罰、亂收費(fèi)、亂攤派”的問題。

這些問題在20世紀(jì)80年代末、90年代初非常突出，各方都呼吁解決城市管理中的分散執(zhí)法問題。1996年3月我國頒布了《行政處罰法》。那時(shí)候希望通過這個(gè)立法來解決“三亂”問題，其中包括規(guī)范街頭執(zhí)法行為。《行政處罰法》第16條專門規(guī)定了“相對集中行使行政處罰權(quán)”的制度。也就是說，得到專門授權(quán)后，一個(gè)行政機(jī)關(guān)可以行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)。

原來是七個(gè)“大蓋帽”在街頭執(zhí)法。此項(xiàng)改革初期，各地動(dòng)作不一。在一些地方，沒有成立新的機(jī)構(gòu)，而是經(jīng)過授權(quán)之后，某些“大蓋帽”可以行使別的“大蓋帽”的執(zhí)法權(quán)。在另一些地方，專門成立了新機(jī)構(gòu)，經(jīng)過授權(quán)之后它可以行使別的“大蓋帽”的執(zhí)法權(quán)。問題的關(guān)鍵在于，這兩種情形下，原先的七個(gè)機(jī)構(gòu)仍在行使行政處罰權(quán)，實(shí)際上還是七個(gè)“大蓋帽”在街頭執(zhí)法，甚至變成了八個(gè)“大蓋帽”在街頭執(zhí)法，這樣去理解和執(zhí)行《行政處罰法》第16條，顯然很不合理。后來，各地陸續(xù)作出規(guī)定，集中由某個(gè)機(jī)構(gòu)行使處罰權(quán)之后，原先的機(jī)構(gòu)就不再行使該項(xiàng)行政處罰權(quán)了。那時(shí)的普遍做法是，專門成立一個(gè)新機(jī)構(gòu)集中行使街頭執(zhí)法方面的行政處罰權(quán)，這就是城管局（有的地方叫城管執(zhí)法局或者城管綜合執(zhí)法局），從而形成一個(gè)“大蓋帽”實(shí)施街頭執(zhí)法的局面。北京市宣武區(qū)率先成立城管部門，隨后各地相繼成立。這是設(shè)立城管部門的初衷之二。

（二）為什么說城管執(zhí)法體制存在先天不足

城管部門剛設(shè)立時(shí)，任務(wù)比較少，后來逐漸增多。最初，原先那些部門都不愿意放手街頭執(zhí)法權(quán)。后來很多地方政府專門作出決定，由原先那些部門讓出一部分管理職能、執(zhí)法事項(xiàng)，讓城管部門來承擔(dān)。盡管那些部門起初并不情愿放手，但后來他們發(fā)現(xiàn)，把街頭執(zhí)法權(quán)交出去特別好，因?yàn)榻诸^執(zhí)法對象一般都是弱勢群體，同弱勢群體打交道難度很大，按有些部門執(zhí)法人員的話說就是“收不了幾個(gè)錢，還容易發(fā)生矛盾”。很多部門意識(shí)到這一點(diǎn)之后，就開始愿意把街頭執(zhí)法權(quán)交出去，甚至樂意、主動(dòng)、附帶給點(diǎn)好處地把街頭執(zhí)法權(quán)交出去（所謂好處就是還附送一點(diǎn)許可、審批權(quán)）。于是，街頭執(zhí)法權(quán)就陸續(xù)確定下來都交給城管了。開初，城管部門也愿意接受這樣的執(zhí)法事項(xiàng)和處罰權(quán)力。

就這樣，城管部門的任務(wù)由少到多、越來越重，涉及的范圍越來越廣。到現(xiàn)在，城管部門的工作涉及12～15個(gè)領(lǐng)域，涉及事項(xiàng)200項(xiàng)左右，最多的城市達(dá)300多項(xiàng)（廣州是321項(xiàng)），而且許多地方政府對城管部門特別依賴，什么疑難問題都交給城管部門。街頭執(zhí)法權(quán)慢慢地幾乎都集中到城管部門手里了，這是一個(gè)漸變的過程。城管的街頭執(zhí)法權(quán)，包括檢查、處罰、拆遷、秩序整頓以及各種臨時(shí)管理執(zhí)法任務(wù)，特別是規(guī)范流動(dòng)攤點(diǎn)、治理“城市牛皮癬”（違法小廣告）、強(qiáng)制拆除違法建設(shè)等，都特別容易與執(zhí)法對象發(fā)生沖突，都是“難啃的骨頭”，而且地方政府還不斷給城管部門增添“難啃的骨頭”。到了城管部門逐漸感覺到難以消化、難以承受之際，卻已身不由己、欲退不能，陷于越來越尷尬、吃力、受罰、被動(dòng)的境地。①認(rèn)識(shí)到此點(diǎn)之后，由于某些機(jī)緣和努力，現(xiàn)在也有個(gè)別地方的城管部門管理事項(xiàng)開始返流減負(fù)。例如北京市的某些水務(wù)管理事項(xiàng)的管理主體，現(xiàn)在就由城管部門調(diào)整為水務(wù)部門。

此外，城管的“先天不足”還表現(xiàn)為執(zhí)法依據(jù)不足和執(zhí)法手段不足。

執(zhí)法范圍日益寬泛、執(zhí)法任務(wù)日益繁重、執(zhí)法難度日益加大的城管執(zhí)法，還面臨著法律依據(jù)不足的困境。以往很多法律、法規(guī)作出專項(xiàng)規(guī)定，如果某個(gè)事項(xiàng)由誰管，誰有權(quán)來處理，那么管理手段、執(zhí)法依據(jù)就賦予誰。之前，這些街頭執(zhí)法的行政處罰權(quán)給了原先的七個(gè)“大蓋帽”。城管部門成立后，集中了行政處罰權(quán)，但立法機(jī)關(guān)并未跟進(jìn)，沒有及時(shí)為城管執(zhí)法制定相應(yīng)的法律、法規(guī)。城管執(zhí)法主要還是依據(jù)原先的法律、法規(guī)的規(guī)定實(shí)施行政處罰。由于執(zhí)法主體有所調(diào)整，這就成為所謂的“借法執(zhí)法”。此外，雖然已有一些地方后來陸續(xù)推出了若干有關(guān)城管的地方立法，但從全國范圍看一直缺乏中央層面的城管專門立法，所以說城管執(zhí)法存在法律依據(jù)不夠充分、欠缺高位階立法的問題。

城管執(zhí)法還面臨手段不足的難題。比如說強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，原先七個(gè)“大蓋帽”的時(shí)候，很多“大蓋帽”也沒有這個(gè)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，到了關(guān)鍵時(shí)刻也是要交給擁有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)去執(zhí)行，或者請求該行政機(jī)關(guān)來配合（例如請公安機(jī)關(guān)來配合）。而當(dāng)這一部分街頭執(zhí)法權(quán)交給城管部門后，城管部門依然沒有這個(gè)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。何況有些部門并不愿交出關(guān)鍵性的權(quán)力，只愿交出“難啃的骨頭”，或者說只交出難以行使的模糊權(quán)力給城管部門，這也造成城管執(zhí)法“手段不足”。

（三）為什么說城管執(zhí)法還有后天失調(diào)的問題

城管執(zhí)法的后天調(diào)理、調(diào)整、培養(yǎng)也不太理想。后天調(diào)整不理想體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

首先是機(jī)構(gòu)性質(zhì)、身份保障和隊(duì)伍建設(shè)的問題。城管是新成立的部門，與其他執(zhí)法部門相比，既沒資源也沒經(jīng)驗(yàn)，沒有老底子。就隊(duì)伍的身份保障來說，城管部門是眾多行政執(zhí)法隊(duì)伍當(dāng)中人數(shù)最多的部門之一，但公務(wù)員身份卻得不到保障，機(jī)構(gòu)的性質(zhì)被人為地弄得很模糊，而且城管部門的領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)很有限，整個(gè)隊(duì)伍比較年輕，所以提拔晉升機(jī)會(huì)明顯少于其他部門。城管部門在隊(duì)伍建設(shè)上也有一些缺陷，比如，成立之初從其他部門調(diào)入的人員，以及后續(xù)招收的城管隊(duì)員，很多人并不是法律專業(yè)出身，入門之后又陷于繁重的執(zhí)法事務(wù)，沒有更多機(jī)會(huì)接受系統(tǒng)的法學(xué)教育培訓(xùn)。

其次是經(jīng)濟(jì)地位和福利保障的問題。橫向比較，城管部門的福利待遇解決得遠(yuǎn)不夠好。一個(gè)城市新成立一支執(zhí)法隊(duì)伍，城管執(zhí)法人員幾百人、上千人，又沒有老底子，如果領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)沒有給予特殊的重視和照顧，它不可能有中等程度的福利待遇水平。

再次是城管工作條件沒有足夠的保障。城管執(zhí)法隊(duì)伍的通訊工具、交通工具、調(diào)查手段、取證手段、防護(hù)用品等，都比較缺乏。再加上城管執(zhí)法的宣傳工作沒有跟上，在國家層面沒有一個(gè)部委、省區(qū)層面沒有一個(gè)廳局來指導(dǎo)開展此項(xiàng)工作，沒能得到廣大市民的充分理解，執(zhí)法工作的外部環(huán)境條件遠(yuǎn)不夠好。城管部門得到的上級和外部支持和理解，確實(shí)不夠充分。

新成立的城管部門，行政資源缺乏，執(zhí)法依據(jù)有限，管理經(jīng)驗(yàn)不足，缺乏與別的部門長期合作形成的友好協(xié)作關(guān)系，加上這個(gè)城管執(zhí)法隊(duì)伍是新組建的，有一個(gè)培養(yǎng)提高、積累經(jīng)驗(yàn)的過程，還有他們的福利待遇需要平等解決的問題。這一切都存在很多、很大的問題和矛盾，再加上這么多年來，有些地方在領(lǐng)導(dǎo)管理體制上也沒有完全理順，例如各地城管局局長的職級就非常不一致，所以城管“后天失調(diào)”成為普遍現(xiàn)象。

城管部門在時(shí)間緊、任務(wù)重、要求高、壓力大、執(zhí)法依據(jù)不足、執(zhí)法手段不足、執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)不足、執(zhí)法對象特殊（例如流動(dòng)商販）、執(zhí)法任務(wù)特殊、執(zhí)法難度非常大、執(zhí)法環(huán)境不寬松的情況下，特別是在地方黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和廣大人民群眾對城管執(zhí)法的認(rèn)識(shí)、理解、支持、配合都不足的情況下，城管部門仍然克服各種困難積極開展監(jiān)管執(zhí)法工作和行政服務(wù)工作，包括積極探索柔性執(zhí)法、聯(lián)合執(zhí)法、說服教育等新的執(zhí)法方式，完成了保障城市生活秩序的執(zhí)法任務(wù)。其可謂步履維艱、非常不易、應(yīng)予理解，但其帶來的問題和困惑也同樣多。

（四）城管執(zhí)法易出現(xiàn)暴力傾向的原因何在

當(dāng)下，城管執(zhí)法中的暴力傾向非常突出，影響很壞，令人側(cè)目。在暴力傾向的眾多成因中，城市管理目標(biāo)與民眾生存目標(biāo)存在太大差距是一個(gè)重要原因。

實(shí)施城市管理，肯定要達(dá)到某個(gè)目標(biāo)。這個(gè)目標(biāo)有時(shí)候是城管部門自己定的，很多時(shí)候是老百姓定的，更多時(shí)候是地方領(lǐng)導(dǎo)定的。目前城管執(zhí)法存在的一個(gè)突出問題就是執(zhí)法目標(biāo)脫離國情、脫離群眾，被稱為“不接地氣”。這主要表現(xiàn)為城市管理目標(biāo)與民眾生存目標(biāo)之間有太大的差距。這兩個(gè)目標(biāo)不吻合乃是城管暴力執(zhí)法和小販暴力抗法的現(xiàn)象頻仍、難以根絕的主要原因。

城管面對的城市渣土、噪音、油煙、小市場等問題，由于存在鄰避心理現(xiàn)象和成本分擔(dān)困局，所以解決起來非常困難。比如張三是某個(gè)小區(qū)的住戶，他的經(jīng)濟(jì)條件好，希望環(huán)境清靜，樓下沒有攤販、垃圾、噪音、油煙味來影響他的生活，但他也愿意購物便利、請客方便、價(jià)廉物美、商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)多，所以往往希望把流動(dòng)攤點(diǎn)設(shè)置在別人家的樓下，但又不要離自家太遠(yuǎn)，讓自己既不受流動(dòng)攤點(diǎn)的干擾又能享受商業(yè)便利，這就叫鄰避心理現(xiàn)象。最典型的就是城市垃圾處理場所的規(guī)劃、建設(shè)和運(yùn)行遇到的特殊矛盾，修建城市地鐵按照規(guī)劃移植地鐵線路地面的部分植物引起的有無長途通勤者之間的激烈爭議，流動(dòng)攤點(diǎn)引起的環(huán)境衛(wèi)生和噪聲問題造成損害由誰埋單、如何補(bǔ)償?shù)?。何況，并不是所有的市民經(jīng)濟(jì)條件都很好，經(jīng)濟(jì)條件較差的大量市民百姓對流動(dòng)攤點(diǎn)有更大的需求。所以，城市管理者就面臨兩種需求的矛盾。政府管理的需求和老百姓的需求，即秩序需求和生活（生存）需求，往往難以同時(shí)完全滿足，這是一種兩難選擇。解決這樣的兩難問題，需要堅(jiān)持以人為本、關(guān)注民生、依法治理、良法善治的觀念和行動(dòng)。別國經(jīng)驗(yàn)也值得借鑒。①鄰國印度近期通過了《2012年街販法案》，承認(rèn)擺地?cái)偸且环N現(xiàn)實(shí)存在的經(jīng)濟(jì)行為，從三個(gè)方面捍衛(wèi)地?cái)偟暮戏ㄐ裕旱谝?，法案指出，每個(gè)城市都必須成立“城鎮(zhèn)販賣委員會(huì)”。該委員會(huì)由市政委員、城市規(guī)劃局代表、居民協(xié)會(huì)組織和街販一同構(gòu)成。法案規(guī)定，所有街販都必須向該委員會(huì)申請營業(yè)執(zhí)照，并選擇攤位。第二，法案要求所有市政機(jī)構(gòu)對街販子進(jìn)行一次普查，在城鎮(zhèn)規(guī)劃時(shí)為他們騰出空間，最多達(dá)到2．5%的本地人口。第三，法案強(qiáng)調(diào)為街販預(yù)留的空間要考慮其合理性，要讓它與市場共存?！督重湻ò浮烽_啟了為城市窮人謀福祉的先河。參見網(wǎng)易財(cái)經(jīng)文章《印度通過地?cái)偡ò刚匠姓J(rèn)小販經(jīng)濟(jì)合法地位》，2013年9月29日11∶09∶52下載引述。

但從城管部門的角度看，自己的責(zé)任非常明確，管理的效果非常明顯：在其管轄的區(qū)域內(nèi)，無照商販、“黑車”等非法經(jīng)營的行為是否得到有效治理，將直接決定上級對于基層城管機(jī)構(gòu)、城管隊(duì)員的考核結(jié)果，也影響到他們的“飯碗”能否端穩(wěn)。而城市管理者與被管理者的兩個(gè)“飯碗”是相互沖突的：小商小販保住了“飯碗”，城管人員就會(huì)丟了“飯碗”；反過來，城管隊(duì)員端穩(wěn)了“飯碗”，小商販的生存就面臨著困難。面對生存，無論是管理者還是被管理者都難免產(chǎn)生過激情緒。在當(dāng)下的執(zhí)法環(huán)境下，有此過激情緒就易轉(zhuǎn)化為暴力［1］。

另外，有的地方領(lǐng)導(dǎo)有一種偏好，他們對城市管理更多考慮的是虛榮、扭曲、荒唐的政績工程。他們片面地認(rèn)為，一個(gè)城市一眼看過去整整齊齊，房屋一樣高，標(biāo)牌一樣寬，車站一樣長，沒有流動(dòng)攤販，沒有殘疾人走路，最好在馬路上看不到自行車，那才說明他管理得好。所以，安徽某大城市的政府領(lǐng)導(dǎo)曾提出要建設(shè)“無攤城市”，河南省某大城市的政府機(jī)關(guān)曾部署開展“嚴(yán)禁瓜農(nóng)進(jìn)市區(qū)行動(dòng)”。這些城市領(lǐng)導(dǎo)提出的管理目標(biāo)與老百姓的生存目標(biāo)差得很遠(yuǎn)，被稱為嚴(yán)重脫離地氣。

可見，當(dāng)兩個(gè)目標(biāo)相差甚遠(yuǎn)時(shí)，讓夾在中間的城管部門和第一線執(zhí)法人員非常難堪和痛苦，即便執(zhí)法人員都有極高的法律素質(zhì)和執(zhí)法能力，也無法完成任務(wù)。這是由沒有以人為本、沒有關(guān)注民生、只求異化政績的方向性錯(cuò)誤所導(dǎo)致的。

二、完善城管綜合執(zhí)法法律制度的意見和建議

（一）城管體制改革須要明確中央部委職能

城管綜合執(zhí)法法律制度的諸多實(shí)務(wù)問題必須妥善解決。如果沒有體制改革和立法跟進(jìn)，就會(huì)讓第一線的執(zhí)法部門和執(zhí)法人員感到為難。執(zhí)法部門會(huì)感到進(jìn)退失據(jù)，執(zhí)法隊(duì)員難免產(chǎn)生暴力傾向。這樣，先天不足的城管執(zhí)法，后天調(diào)整進(jìn)度也無法跟進(jìn)，總是不能與其他執(zhí)法部門看齊。

城管體制上存在的主要的問題是，城管工作在中央部委沒有一個(gè)“婆婆”，出了問題沒有高層機(jī)關(guān)出面加以協(xié)調(diào)處理，產(chǎn)生先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和優(yōu)秀人物也沒有高層機(jī)關(guān)出面加以總結(jié)宣傳。城管執(zhí)法作為幾乎所有行政管理和行政執(zhí)法領(lǐng)域中唯一沒有中央部委分管、中央行政管理與地方行政管理脫節(jié)的領(lǐng)域，過去這種情況被視為行政管理和行政執(zhí)法體制改革的一個(gè)創(chuàng)新亮點(diǎn)。但是，以城管執(zhí)法為主的綜合執(zhí)法體制改革已探索了十六年。如果說這樣的體制設(shè)計(jì)是非常完備的，總不會(huì)實(shí)行了十六年仍未能理順、陷于困境，而且城管執(zhí)法還常被譏諷為“非法組織在非法活動(dòng)”。推行了十六年的這種體制，一定是什么地方出了問題，現(xiàn)在必須深刻檢討、認(rèn)真反思。特別是，所謂無須明確一個(gè)中央部委承擔(dān)城市管理的指導(dǎo)協(xié)調(diào)職能的“行政管理體制改革亮點(diǎn)”，已經(jīng)到了正視現(xiàn)實(shí)、效果導(dǎo)向、重尋出路的時(shí)候了。由于一直沒有中央部委分管、中央行政管理與地方行政管理脫節(jié)（還包括省與市脫節(jié)），城管執(zhí)法工作的統(tǒng)一、規(guī)范、協(xié)調(diào)遇到特別多、非常大的困難，因此十多年來只好“群眾自發(fā)組織起來自我救贖”、“相互取經(jīng)、相互安慰、相互憐憫”：全國行政法學(xué)研究會(huì)專門成立了城管專業(yè)委員會(huì)，一年舉行一次高峰論壇，主要是北京、天津、沈陽、西安等大城市的城管部門為主，分別做東，每年開會(huì)；還有一個(gè)主要由中小城市的城管執(zhí)法機(jī)關(guān)發(fā)起的城管論壇，也每年開會(huì)，專題研討。城管執(zhí)法機(jī)關(guān)的工作人員從現(xiàn)實(shí)需要出發(fā)開展研討，力圖通過行政監(jiān)管執(zhí)法方式創(chuàng)新，尋找克服困境的出路和抓手。許多地方的城管部門一直在探索，取得一些積極成效和經(jīng)驗(yàn)。由于筆者是全國行政法學(xué)研究會(huì)城管專業(yè)委員會(huì)的成員，所以對此類探索一直給予關(guān)注并提供理論指導(dǎo)［2］。

城市管理和共同治理，不僅僅是微觀事項(xiàng)，也有中觀、宏觀的意蘊(yùn)、關(guān)系和要求。但是，即便仍然把城管視為一種地方事務(wù)，從國情出發(fā)（我國是單一制國家），中央對地方事務(wù)有相應(yīng)的管理職能。因此，應(yīng)該確定一個(gè)中央部委負(fù)責(zé)指導(dǎo)協(xié)調(diào)城管工作，不能再讓上千個(gè)城市的城管部門、數(shù)百萬城管隊(duì)員繼續(xù)“孤軍奮戰(zhàn)、自尋活法”，沒有任何上級機(jī)關(guān)提供專業(yè)指導(dǎo)、統(tǒng)一規(guī)范和政策協(xié)調(diào)。這是當(dāng)下城管執(zhí)法體制改革的一個(gè)急務(wù)，是一項(xiàng)無法繞開、必須解決的緊要課題。

我國已有一些管理專門地方事務(wù)的中央機(jī)構(gòu)，例如國家民委、港澳辦、臺(tái)辦，它們分類管理某項(xiàng)、某個(gè)地方事務(wù)，使得有關(guān)地方事務(wù)基本能夠推進(jìn)。筆者建議，上述地方事務(wù)管理部委可以暫時(shí)不變，但最好在國家層面成立一個(gè)具有綜合職能目標(biāo)的地方事務(wù)部，其當(dāng)下的首要職能是指導(dǎo)協(xié)調(diào)作為地方事務(wù)的城市管理、治理事務(wù)，其次的職能是指導(dǎo)協(xié)調(diào)主要作為地方事務(wù)但日益增多且新穎復(fù)雜的區(qū)域合作協(xié)調(diào)事務(wù)（例如已簽署戰(zhàn)略合作協(xié)議、正在全力推進(jìn)、旨在聯(lián)手打造中國經(jīng)濟(jì)增長“第四極”的長江中游城市群合作建設(shè)發(fā)展機(jī)制，又如正在籌劃共建的區(qū)域性的粵港澳自由貿(mào)易區(qū)平臺(tái)）。從長遠(yuǎn)看，待到各方面條件成熟后，民族地方事務(wù)、香港特區(qū)事務(wù)、澳門特區(qū)事務(wù)、臺(tái)灣地區(qū)事務(wù)等地方事務(wù)的中央管理職能，包括指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、溝通、資助、扶持等職能，可以逐步交由這個(gè)地方事務(wù)部承擔(dān)，由此形成一個(gè)現(xiàn)代規(guī)范意義上的大部，可以大大精簡政府機(jī)構(gòu)，適應(yīng)行政改革的世界潮流。

如果設(shè)立地方事務(wù)部的方案現(xiàn)在不能被選擇，筆者認(rèn)為也可選擇次優(yōu)、較優(yōu)的方案來解決，也即（1）或在國務(wù)院法制辦公室設(shè)立（或增加掛牌）城市綜合執(zhí)法指導(dǎo)協(xié)調(diào)司，（2）或在住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部設(shè)立（或增加掛牌）城市管理指導(dǎo)協(xié)調(diào)司，（3）或在民政部設(shè)立（或增加掛牌）城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)指導(dǎo)協(xié)調(diào)司，（4）或在司法部設(shè)立（或增加掛牌）行政執(zhí)法指導(dǎo)協(xié)調(diào)司。由上述某個(gè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)對城市治理的統(tǒng)籌規(guī)劃、指導(dǎo)協(xié)調(diào)等職能。

在某個(gè)中央部委新設(shè)立一個(gè)司局來承擔(dān)城市管理和公共治理的指導(dǎo)協(xié)調(diào)職能，可算是次優(yōu)的體制改革，其預(yù)期效果會(huì)不錯(cuò)，改革成本不太高。①例如在我國行政復(fù)議制度實(shí)踐中，國務(wù)院為了加強(qiáng)行政復(fù)議工作，于2006年4月在國務(wù)院法制辦專門設(shè)立了行政復(fù)議司（其有關(guān)行政復(fù)議的辦理、指導(dǎo)、監(jiān)督等職能由該辦政府法制協(xié)調(diào)司調(diào)整出來）。確立專門職能機(jī)構(gòu)之后，是年12月就推動(dòng)召開了全國行政復(fù)議工作重慶座談會(huì)，一年后就推動(dòng)出臺(tái)了《行政復(fù)議法實(shí)施條例》（該法曾拖延8年沒能及時(shí)出臺(tái)實(shí)施性的行政立法），還推動(dòng)實(shí)施了一系列改革政策舉措，例如2011年推動(dòng)出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)行政復(fù)議工作規(guī)范化建設(shè)的實(shí)施意見》（國法復(fù)函［2011］628號(hào)），使得全國的行政復(fù)議案件數(shù)量很快就有較大幅度的提升。但即便如此，由于要增加一個(gè)司局，此方案也有可能被否決。在這種情況下，增加掛牌、擴(kuò)充職能的較優(yōu)方案也是值得選擇的。如果選擇較優(yōu)的體制改革方案，從我國現(xiàn)實(shí)情況和長遠(yuǎn)發(fā)展考量，與城市管理和公共治理的指導(dǎo)協(xié)調(diào)職能相近相應(yīng)、可以增加掛牌的四個(gè)可選部委的有關(guān)司局及其現(xiàn)有主要職能的順序介紹如下。

1．國務(wù)院法制辦公室

——國務(wù)院法制辦公室政府法制協(xié)調(diào)司（法規(guī)規(guī)章備案審查司、法規(guī)編纂司）

現(xiàn)有職能是：（1）研究涉及政府行為共同規(guī)范的法律法規(guī)實(shí)施中的問題，起草配套行政法規(guī)、文件和答復(fù)意見；（2）研究行政執(zhí)法中帶有普遍性的問題，提出完善制度的建議；（3）承辦協(xié)調(diào)部門之間在法律法規(guī)實(shí)施中的爭議和問題的有關(guān)工作；（4）承辦地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章和國務(wù)院部門規(guī)章的備案審查工作，根據(jù)審查情況提出處理意見；（5）辦理國家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)組織和公民對法規(guī)規(guī)章提出的合法性審查申請事項(xiàng)；（6）指導(dǎo)規(guī)章清理工作；（7）承辦清理、編纂行政法規(guī)的有關(guān)工作；（8）編輯國家出版的法律、行政法規(guī)匯編正式版本［3］。內(nèi)設(shè)一處（綜合）、二處（備案審查）、三處（法規(guī)匯編編纂）、四處（仲裁）。

——國務(wù)院法制辦公室社會(huì)管理法制司

現(xiàn)有職能是：承辦民政、人力資源社會(huì)保障、安全生產(chǎn)等方面的法制工作。內(nèi)設(shè)一處（綜合）、二處（社會(huì)組織）、三處（社會(huì)保障）。

2．住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部

——住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部城市建設(shè)司

現(xiàn)有職能是：（1）擬訂城市建設(shè)和市政公用事業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略、中長期規(guī)劃、改革措施、規(guī)章；（2）指導(dǎo)城市供水、節(jié)水、燃?xì)?、熱力、市政設(shè)施、園林、市容環(huán)境治理、城建監(jiān)察等工作；（3）指導(dǎo)城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施和管網(wǎng)配套建設(shè)；（4）指導(dǎo)城市規(guī)劃區(qū)的綠化工作；（5）承擔(dān)國家級風(fēng)景名勝區(qū)、世界自然遺產(chǎn)項(xiàng)目和世界自然與文化雙重遺產(chǎn)項(xiàng)目的有關(guān)工作。

——住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部稽查辦公室

現(xiàn)有職能是：（1）組織對住房保障、城鄉(xiāng)規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)定額、房地產(chǎn)市場、建筑市場、城市建設(shè)、村鎮(zhèn)建設(shè)、工程質(zhì)量安全、建筑節(jié)能、住房公積金、歷史文化名城和風(fēng)景名勝區(qū)等方面違法違規(guī)行為的專案稽查，提出處理意見；（2）組織或參與對住房保障、城鄉(xiāng)規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)定額、房地產(chǎn)市場、建筑市場、城市建設(shè)、村鎮(zhèn)建設(shè)、工程質(zhì)量安全、建筑節(jié)能、住房公積金、歷史文化名城和風(fēng)景名勝區(qū)等方面違法違規(guī)行為的專項(xiàng)稽查，提出改進(jìn)工作意見；（3）會(huì)同有關(guān)司局負(fù)責(zé)城鄉(xiāng)規(guī)劃督察員制度實(shí)施，組織住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部派駐城鄉(xiāng)規(guī)劃督察員監(jiān)督檢查國務(wù)院審批的城市總體規(guī)劃、歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃、省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和國家級風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃實(shí)施情況；（4）擬訂住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部派駐城鄉(xiāng)規(guī)劃督察員管理制度，負(fù)責(zé)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部派駐城鄉(xiāng)規(guī)劃督察員的日常管理工作，指導(dǎo)地方住房和城鄉(xiāng)建設(shè)行政部門派出城鄉(xiāng)規(guī)劃督察員工作；（5）建立并管理建設(shè)稽查監(jiān)督舉報(bào)系統(tǒng)，受理舉報(bào)投訴；（6）建立建設(shè)稽查統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)，定期公布建設(shè)稽查工作情況；（7）擬訂建設(shè)稽查規(guī)則和稽查特派員管理制度，負(fù)責(zé)稽查特派員的日常管理工作；（8）指導(dǎo)地方住房和城鄉(xiāng)建設(shè)行政部門的稽查工作；（9）承辦住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部交辦的其他事項(xiàng)［4］。

3．民政部

——民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司

現(xiàn)有職能是：（1）擬訂城鄉(xiāng)基層群眾自治建設(shè)和社區(qū)建設(shè)政策；（2）指導(dǎo)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)；（3）提出加強(qiáng)和改進(jìn)城鄉(xiāng)基層政權(quán)建設(shè)的建議；（4）推動(dòng)基層民主政治建設(shè)［5］。內(nèi)設(shè)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)（綜合）處、農(nóng)村基層民主處、城市工作處。

4．司法部

——司法部基層工作指導(dǎo)司

現(xiàn)有職能是：（1）傳達(dá)并貫徹落實(shí)部黨組、部領(lǐng)導(dǎo)有關(guān)司法行政基層工作的決定、指示；（2）擬訂指導(dǎo)全國司法所、人民調(diào)解、社區(qū)矯正、幫教安置工作及司法行政系統(tǒng)人民陪審員工作的方針、政策，起草有關(guān)工作法規(guī)和規(guī)章，解釋、批復(fù)工作中的法律、政策方面的問題；（3）制訂全國司法所、人民調(diào)解、社區(qū)矯正、幫教安置工作及司法行政系統(tǒng)人民陪審員工作的發(fā)展規(guī)劃和年度計(jì)劃并組織實(shí)施，指導(dǎo)、監(jiān)督和檢查各地貫徹執(zhí)行情況；（4）調(diào)查研究全國司法所、人民調(diào)解、社區(qū)矯正、幫教安置工作及司法行政系統(tǒng)人民陪審員工作發(fā)展?fàn)顩r、規(guī)律，制定加強(qiáng)和改進(jìn)工作的意見措施，總結(jié)推廣先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)；（5）制訂全國司法所、人民調(diào)解、社區(qū)矯正、幫教安置工作及司法行政系統(tǒng)人民陪審員工作的培訓(xùn)計(jì)劃，組織編寫培訓(xùn)教材，開展示范培訓(xùn)并指導(dǎo)監(jiān)督各地組織實(shí)施；（6）組織全國司法所、人民調(diào)解、社區(qū)矯正、幫教安置工作及司法行政系統(tǒng)人民陪審員工作的新聞宣傳和理論研究工作［5］；（7）完成部黨組、部領(lǐng)導(dǎo)交辦的涉及基層的其他工作。

——司法部法制司

現(xiàn)有職能是：（1）組織起草司法行政法律法規(guī)草案和部門規(guī)章；（2）指導(dǎo)地方司法行政法制工作；（3）指導(dǎo)司法行政系統(tǒng)執(zhí)法監(jiān)督工作；（4）負(fù)責(zé)機(jī)關(guān)行政復(fù)議、應(yīng)訴工作；（5）指導(dǎo)仲裁機(jī)構(gòu)登記管理工作［5］。

如果選擇這種在上述任何一個(gè)部委的有關(guān)司局增加掛牌、擴(kuò)充職能的較優(yōu)體制改革方案，實(shí)際上只在某個(gè)部委有關(guān)司局增加一個(gè)處，或者只需要確定由現(xiàn)有的一個(gè)處承擔(dān)此方面的職能即可。這樣的體制改革舉措，涉及的部門和人員更少，動(dòng)靜和成本不大，比較易于推行。只要選擇了上述任何一種改革方案（最優(yōu)、次優(yōu)、較優(yōu)），通過此類體制改革和調(diào)整，明確了由某個(gè)中央部委承擔(dān)有關(guān)職能，就能從國家層面提供相對統(tǒng)一規(guī)范的政策指導(dǎo)、方針指導(dǎo)、方法指導(dǎo)、技術(shù)指導(dǎo)以及信息溝通，特別是及時(shí)有力地推動(dòng)中央層次的有關(guān)立法和部門協(xié)調(diào)，那么即便在管理體制和宏觀政策都基本不變的情況下，我國的城管工作也能得到必要的改進(jìn)、推動(dòng)和加強(qiáng)，切實(shí)推動(dòng)依法治理城市，提升城市管理水平，保障市民合法權(quán)益。①在已有關(guān)于城管的一些分散立法、地方立法的情況下，還有無必要制定中央層次的專項(xiàng)立法？對此，實(shí)務(wù)界和學(xué)界都有不同意見。筆者對此持肯定意見，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)有中央層次的專項(xiàng)立法，而且應(yīng)當(dāng)與地方立法共同形成多層次、多類型的法律規(guī)范體系，包括城市管理、共同治理的有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章等。

（二）須要完善行政協(xié)調(diào)機(jī)制，增大執(zhí)法合力

城管執(zhí)法只是城市管理的一個(gè)方面。城市管理是指以城市這個(gè)開放的復(fù)雜巨系統(tǒng)為對象，以城市基本信息流為基礎(chǔ)，運(yùn)用決策、計(jì)劃、組織、指揮等一系列機(jī)制，采用法律、經(jīng)濟(jì)、行政、技術(shù)等手段，通過政府、市場與社會(huì)的互動(dòng)，圍繞城市運(yùn)行和發(fā)展進(jìn)行的決策指引、規(guī)范協(xié)調(diào)、服務(wù)和經(jīng)營行為。城管執(zhí)法必須有機(jī)地存在于城市管理體制中，需要與行政許可、行政確認(rèn)、行政檢查、行政處罰、行政強(qiáng)制等其他行政權(quán)力密切配合，才能順利完成城管執(zhí)法任務(wù)。然而，目前城管執(zhí)法主要是將原來各行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)集中行使，而諸如行政審批、行政強(qiáng)制等權(quán)力仍基本分散在其他行政機(jī)關(guān)，這就需要城管部門在執(zhí)法過程中與其他部門溝通協(xié)調(diào)，保持信息資源共享，保證城管執(zhí)法過程順暢，保證城管功能有效發(fā)揮。具體措施包括：

其一，完善執(zhí)法信息共享機(jī)制。城管執(zhí)法部門與相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)建立健全信息共享機(jī)制，相互通報(bào)有關(guān)行政管理信息。抄送制度是指在行政處罰前，相關(guān)行政機(jī)關(guān)將其實(shí)施的與城管執(zhí)法有關(guān)的行政許可事項(xiàng)和監(jiān)督管理信息抄送給城管部門，以便于城管部門的監(jiān)督檢查。城管部門也應(yīng)當(dāng)將實(shí)施行政處罰的情況，以及在執(zhí)法中掌握的相關(guān)信息向相關(guān)部門告知，以便于相關(guān)部門進(jìn)一步采取相應(yīng)措施，保證城市管理的連續(xù)性和流暢度。

其二，完善違法案件移送制度。案件移送制度是指發(fā)現(xiàn)需要行使行政處罰權(quán)的案件時(shí)，應(yīng)將相關(guān)案件移送給有相應(yīng)處罰權(quán)的機(jī)關(guān)。雖然通過相對集中行使處罰權(quán)的制度改革，政府中的行政處罰權(quán)大量地集中由城管行使，但城市管理領(lǐng)域還存在著其他行使處罰權(quán)的主體，這就需要在這些享有處罰權(quán)的執(zhí)法主體之間建立相應(yīng)的配合制度。當(dāng)一個(gè)執(zhí)法主體發(fā)現(xiàn)屬于其他執(zhí)法主體管轄的違法案件時(shí)，應(yīng)及時(shí)把該案件移送相應(yīng)的執(zhí)法主體，并將其已掌握的信息、證據(jù)一并移送。

其三，完善行政執(zhí)法協(xié)助制度。雖然城管部門與其他機(jī)構(gòu)的行政處罰事項(xiàng)通過授權(quán)或委托已基本劃分清楚，但城管執(zhí)法的有些活動(dòng)仍然需要有關(guān)職能部門的協(xié)助配合，才能展開。例如在違法情節(jié)的認(rèn)定上，需要由原職能部門提供檢測和勘驗(yàn)方面的協(xié)助。又如當(dāng)城管執(zhí)法遭遇暴力抗法時(shí)，須要請求公安機(jī)關(guān)予以協(xié)助。

（三）須要特別強(qiáng)調(diào)以人為本的柔性執(zhí)法理念

前面提到，有時(shí)候城管部門和管理對象發(fā)生沖突，形成暴力執(zhí)法與暴力抗法的惡性循環(huán)、因果相報(bào)，根子出在地方領(lǐng)導(dǎo)人的錯(cuò)誤決策。地方政府違反國家法律和政策規(guī)定搞瞎指揮、下死命令，往往是目標(biāo)怪、時(shí)間緊、任務(wù)重、要求高、壓力大、缺理據(jù)，城管部門根本沒法完成任務(wù)，但是又必須完成任務(wù)。如果城管執(zhí)法隊(duì)員對于現(xiàn)代行政執(zhí)法缺乏正確認(rèn)識(shí)，那么風(fēng)險(xiǎn)會(huì)成倍增加。

目前北京、武漢、沈陽、西安、濟(jì)南等許多地方的城管部門，選擇采用以柔性為主的行政指導(dǎo)方法，即在執(zhí)法過程中教育執(zhí)法對象，讓他們知曉為什么被處罰，要吸取教訓(xùn)、知錯(cuò)改錯(cuò)，以后要自覺守法，不再做出違法侵權(quán)的行為，下次才不會(huì)被處罰，這對他自己、對各方面都有好處。一些城管部門通過柔性執(zhí)法實(shí)踐，取得了非常好的效果。

從實(shí)際情況看，現(xiàn)在倡導(dǎo)城管執(zhí)法應(yīng)秉持“以人為本、關(guān)注民生、將心比心，柔性為主，剛?cè)嵯酀?jì)”的理念，但由于教育培訓(xùn)沒有跟上，很多城管執(zhí)法隊(duì)員并不完全知曉新的執(zhí)法理念。1996年出臺(tái)的《行政處罰法》第五條規(guī)定，行政執(zhí)法應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“處罰與教育相結(jié)合”。這就意味著城管執(zhí)法時(shí)既要依法處罰違法者，還要教育執(zhí)法對象。

2012年1月1日起施行的《行政強(qiáng)制法》第六條規(guī)定：“實(shí)施行政強(qiáng)制，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持教育與強(qiáng)制相結(jié)合。”把“教育”的要求放到了“強(qiáng)制”的前面。這與16年前的《行政處罰法》的“教育”要求的排序相比較，可見我國立法機(jī)關(guān)對執(zhí)法理念的考量和安排已發(fā)生一些重要變化。

《行政強(qiáng)制法》還規(guī)定，在采取強(qiáng)制手段之前，必須先采取非強(qiáng)制手段。非強(qiáng)制手段沒有窮盡之前，不得采取強(qiáng)制手段。即便在非強(qiáng)制手段窮盡之后必須采取強(qiáng)制手段的時(shí)候，也要采取適當(dāng)?shù)膹?qiáng)制手段，即先盡量采取最小傷害的強(qiáng)制手段。該法第五條的這段原話是：“行政強(qiáng)制的設(shè)定和實(shí)施，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)。采用非強(qiáng)制手段可以達(dá)到行政管理目的的，不得設(shè)定和實(shí)施行政強(qiáng)制。”①《行政強(qiáng)制法》在立法過程中，法律草案中“應(yīng)當(dāng)適當(dāng)”這句話曾表述為“應(yīng)當(dāng)優(yōu)先采用傷害最小的強(qiáng)制手段”。草案中這種表述的立法意旨更為明晰，更易于執(zhí)法人員理解和貫徹。換言之，可將我國《行政強(qiáng)制法》的性質(zhì)理解為行政強(qiáng)制行為約束法、控制法、防范法?？墒牵F(xiàn)在不少城管執(zhí)法隊(duì)員不是這樣去認(rèn)識(shí)這部新法，沒有充分理解這部新法帶來的觀念變化和執(zhí)法要求，這就難以獲得“良法善治”的執(zhí)法效果。

（四）須要樹立大城管理念和共同治理理念

城管工作非常復(fù)雜，城管部門在執(zhí)法工作中經(jīng)常會(huì)跟原先的職能部門有聯(lián)系，但有些職能部門現(xiàn)在認(rèn)為，城管工作是城管部門一家的事情，無非是一種部門職能。這是狹隘的“小城管”觀念。應(yīng)當(dāng)看到，城市管理是一個(gè)城市政府應(yīng)該做的事情，很多城管工作需要多個(gè)部門共同完成，更需要城市政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，應(yīng)當(dāng)視為城市政府的職能。一定要從“小城管”理念轉(zhuǎn)變?yōu)椤按蟪枪堋崩砟?，從部門職能觀轉(zhuǎn)變?yōu)檎毮苡^，要有整體籌劃、高位協(xié)調(diào)，否則很多問題難以解決。

還有一個(gè)情況：一個(gè)城市分為好多功能區(qū)，需要進(jìn)行科學(xué)的規(guī)劃、建設(shè)和管理。例如需要先規(guī)劃、建設(shè)好某個(gè)功能區(qū)，后續(xù)才便于該功能區(qū)展開正常的運(yùn)營、運(yùn)轉(zhuǎn)、維持，這叫“規(guī)劃在前、建設(shè)在中、城管在后”。如果上游、中游環(huán)節(jié)的規(guī)劃、建設(shè)部門，根本不考慮下游環(huán)節(jié)的城管執(zhí)法，在規(guī)劃的時(shí)候就沒考慮好，建設(shè)的時(shí)候就沒有做好，存在一大堆不科學(xué)、不合理、難運(yùn)行、難持續(xù)的城市規(guī)劃和建設(shè)問題，把問題都丟給下游環(huán)節(jié)的城管，那么城管隊(duì)員都變成神仙、都累死了，也沒法做好城管工作。所以，狹隘的部門管理觀須要回歸于科學(xué)的城市管理觀，樹立“大城管”觀念。城市管理應(yīng)當(dāng)作為政府職能并進(jìn)行高位的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，否則日益繁重的城市管理任務(wù)根本完不成。

城市是所有市民的生活共同體和命運(yùn)共同體。城市管理不但要樹立政府職能觀，由城管部門一家挑擔(dān)變?yōu)檎捌渎毮懿块T共同挑擔(dān)，即地方政府負(fù)責(zé)、城管部門執(zhí)行、其他部門配合，而且要由單純政府職能進(jìn)一步回歸于政府和社會(huì)的共同責(zé)任，這是現(xiàn)代民主行政的要求。當(dāng)城市管理出現(xiàn)問題時(shí)，大家都在批評城管部門，可是，其他政府部門是否盡到了自己的責(zé)任？進(jìn)一步問，許多的企業(yè)、事業(yè)單位及其他社會(huì)組織做出了什么貢獻(xiàn)？廣大市民又該承擔(dān)什么責(zé)任？如果沒有其他社會(huì)成員（包括機(jī)構(gòu)和個(gè)人）的參與、配合和行動(dòng)，偌大個(gè)現(xiàn)代城市，幾百萬人口，僅靠幾百、千把人的城管隊(duì)員，難以把這個(gè)城市共同體管理好。

很多城市都在更新觀念、創(chuàng)新制度，推進(jìn)管理創(chuàng)新，提升管理生產(chǎn)力。在觀念問題解決之后，還有制度不完善的問題需要解決。通過帕累托改進(jìn)來推動(dòng)城管改革是有可能的，即推出某個(gè)改革創(chuàng)新舉措，如果沒有一位成員的利益受損、生活質(zhì)量下降，但至少有一部分成員由此獲益、生活質(zhì)量提升，就可以嘗試推動(dòng)此項(xiàng)改革創(chuàng)新舉措。例如，江蘇省南京市2013年3月1日開始施行一部地方性法規(guī)《城市治理?xiàng)l例》，在全國首次把城市管理的提法轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘兄卫淼奶岱ǎㄟ^多種體制、機(jī)制和方法創(chuàng)新，成立了由官民合作組成的議事咨詢職能兼具部分決策協(xié)調(diào)職能的機(jī)構(gòu)——城市治理委員會(huì)（已成立并開始運(yùn)轉(zhuǎn)的市一級委員會(huì)由38個(gè)公務(wù)委員和45個(gè)公眾委員組成），把復(fù)雜疑難的城市管理難題由政府官員和市民代表共同商討作出改善決定加以解決，以期實(shí)現(xiàn)政民合作、共同治理。其探索實(shí)踐值得關(guān)注，符合運(yùn)用法治思維和方式解決改革發(fā)展難題的新要求。

共同治理是20世紀(jì)80年代出現(xiàn)的公共行政理念。許多管理和服務(wù)不再被視為單純的行政機(jī)關(guān)的職能、職權(quán)和職責(zé)，而是作為區(qū)域內(nèi)所有成員的共同責(zé)任。由單純的行政管理走向共同治理。

城市管理既是城管部門的事情，也是其他部門的事情，也是社會(huì)組織的事情，也是人民群眾的事情，這是有憲法依據(jù)的。我國《憲法》第2條第3款規(guī)定，中華人民共和國公民有權(quán)依法通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)、社會(huì)事務(wù)、經(jīng)濟(jì)事業(yè)、文化事業(yè)。城市管理就是典型的社會(huì)事務(wù)。對于城市管理，人民群眾有權(quán)也有責(zé)。如果每一個(gè)社會(huì)成員都能行使權(quán)利，都承擔(dān)起社會(huì)責(zé)任，那么城市管理容易很多。

現(xiàn)代行政法有個(gè)術(shù)語叫作“參與行政、合作行政”，就是走向共同治理，這是行政民主化的表現(xiàn)和要求，也是一種世界潮流。國外也有城市管理的難處，也在尋找革新出路。例如日本治理機(jī)動(dòng)車、自行車亂擺放的交通秩序。參與管理的人員幾乎都是退休的老年志愿者。他們配合執(zhí)法機(jī)關(guān)進(jìn)行管理，甚至承擔(dān)了多數(shù)的工作任務(wù)，維持了很好的交通秩序。香港特區(qū)的社區(qū)治安、居民互助、違章提示等事項(xiàng)，也基本上是依靠眾多志愿者在熱心維持推動(dòng)。這樣一種志愿者參與、配合執(zhí)法部門完成城市管理任務(wù)的做法應(yīng)該提倡。中國現(xiàn)在的交通協(xié)管隊(duì)員也可以、也正在做這樣的事，但不能一出問題就習(xí)慣性地把責(zé)任推給協(xié)管隊(duì)員。城管部門招聘協(xié)管隊(duì)員后，應(yīng)當(dāng)對其進(jìn)行系統(tǒng)培訓(xùn)和嚴(yán)格管理。這樣才有助于其完成繁重的城市治理任務(wù)。

城市生活共同體的有效運(yùn)行，需要發(fā)揮每一個(gè)組織、每一位市民的作用。讓廣大市民參與城市治理，成為城市政府的伙伴和助手，這既是時(shí)代要求和世界潮流，也是憲法和法律賦予人們的權(quán)利，是運(yùn)用法治思維和法治方式解決改革發(fā)展難題的表現(xiàn)。換言之，城市治理的系統(tǒng)工程，需要多主體、多機(jī)制、多方式、多依據(jù)的現(xiàn)代執(zhí)法理念和制度，才能更有效地推動(dòng)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)法律效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一，這是行政管理創(chuàng)新和社會(huì)管理創(chuàng)新的共同要求和契合點(diǎn)?？上驳氖牵S多地方、部門都在積極進(jìn)行這樣的改革創(chuàng)新探索，多數(shù)革新舉措效果是正面的，即便遇到挫折走了彎路，也應(yīng)寬容對待，肯定探索精神。

結(jié)語：人民城市人民管是城管改革的基本路向

要從根本上解決城管綜合執(zhí)法的深層次矛盾，必須更新觀念、改革體制、改善機(jī)制、改進(jìn)方法，但真要做起來也非常不容易。特別是體制改革問題，人們都覺得非常困難，往往會(huì)知難而退、遷就現(xiàn)狀、得過且過，最終造成坐失良機(jī)、改革受阻、發(fā)展停滯的長期被動(dòng)局面。其實(shí)，如果運(yùn)用法治思維和法治方式形成共識(shí)、抓住關(guān)鍵、深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定，全力推動(dòng)體制創(chuàng)新、機(jī)制創(chuàng)新、方法創(chuàng)新，就能夠增強(qiáng)動(dòng)力、走出困境、提升效率，釋放出潛在的管理生產(chǎn)力。20多年前我國曾經(jīng)歷過的有關(guān)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)值得反思。

1984年，十二屆三中全會(huì)出臺(tái)《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》，系統(tǒng)地推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革之后，實(shí)踐中逐漸暴露出許多深層次矛盾，使得政經(jīng)配套改革的必要性在黨內(nèi)外形成了高度共識(shí)，于是有了配套推出《中共中央關(guān)于政治體制改革的決定》的重大決策安排；雖然由于種種原因使得起草中的“決定草稿”當(dāng)時(shí)沒能如愿推出，后來也似乎沒有條件和魄力再推出，系統(tǒng)地推進(jìn)政治體制改革的良好構(gòu)想落空；①中共十三大之后，中央有關(guān)機(jī)構(gòu)于1988年?duì)款^組成10個(gè)專題約30個(gè)小組的調(diào)研隊(duì)伍，具體開展了《中共中央關(guān)于政治體制改革的決定》起草工作，各部分初稿陸續(xù)完成。但由于1989年政治風(fēng)波和黨內(nèi)人事變動(dòng)等重大因素的影響，這個(gè)“決定草稿”胎死腹中，錯(cuò)失改革良機(jī)，非常可惜可嘆。但實(shí)際上，“決定草稿”構(gòu)想的政治體制改革舉措，以后還是在形勢所迫下陸續(xù)、分散地推出了一些，例如改變實(shí)際存在的終身制，重大決策的政治協(xié)商制度，重大責(zé)任事故追究制度，公務(wù)員制度，領(lǐng)導(dǎo)干部任期審計(jì)制，政府信息公開制度，行政訴訟、國家賠償、行政補(bǔ)償?shù)榷喾N民告官制度，以及后來分步推出的社會(huì)管理體制改革、文化管理體制改革（盡管這些制度創(chuàng)新力度和運(yùn)行成效遠(yuǎn)不盡如人意，并且一再出現(xiàn)倒退），這就使得政治、行政、文化、法制的民主性有所增強(qiáng)，與民主品格的市場經(jīng)濟(jì)體制的相互關(guān)系調(diào)整要求有所呼應(yīng)，上層建筑與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的張力和距離有所調(diào)控，從而保證了經(jīng)濟(jì)改革和發(fā)展成效得以持續(xù)顯現(xiàn)。這或許就是我國得以保持長期的快速經(jīng)濟(jì)成長、社會(huì)有機(jī)體得以頑強(qiáng)支撐尚未崩潰的一個(gè)關(guān)鍵奧秘。顯然，時(shí)至今日，在政經(jīng)張力越來越大、社會(huì)忍受力越來越小的情況下，再靠零敲碎打、倉促被動(dòng)地個(gè)別推出政治、行政、社會(huì)、法制的改革舉措勉強(qiáng)應(yīng)對的做法可能難以為繼了，實(shí)踐呼喚著科學(xué)頂層設(shè)計(jì)的系統(tǒng)配套改革，通過體制創(chuàng)新、機(jī)制創(chuàng)新、方法創(chuàng)新走出新的發(fā)展道路。②例如防治腐敗，盡管舉措甚多、隊(duì)伍龐大、成本很高，但實(shí)效有限、力有不逮、漸成死結(jié)。許多有識(shí)之士提出，現(xiàn)階段最關(guān)鍵的兩大舉措是通過立法建制切實(shí)推動(dòng)政務(wù)信息公開、推出集中反腐體制。例如香港的廉政成效舉世公認(rèn)，在“透明國際”列出的180個(gè)國家和地區(qū)中排名第12位，在亞洲僅次于新加坡。香港公眾對廉政公署的信心維持在90%左右，對廉署工作的支持度超過99%。香港特區(qū)僅有700萬人，作為反腐專責(zé)機(jī)構(gòu)的廉署卻超過1200人，其他的機(jī)關(guān)、法定機(jī)構(gòu)、企業(yè)和各類組織一般不設(shè)專職廉政干部。相比之下，北京市常住人口約2300萬人，市紀(jì)委監(jiān)察局僅僅數(shù)百人，但各機(jī)關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位幾乎都有紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)、干部，總計(jì)會(huì)超過5萬人，分散反腐的實(shí)效成疑，公眾信心、支持度亟待提升?，F(xiàn)在亟須借鑒他人經(jīng)驗(yàn)、總結(jié)自身經(jīng)驗(yàn)（例如珠海橫琴新區(qū)的集中反腐新政實(shí)驗(yàn)），下決心推出集中反腐體制改革。

城市是人民的城市。人民的城市人民建，人民的城市人民管。適逢中國現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，城市治理模式的反思與重構(gòu)是亟待解決的難題。破解難題仰賴于理論的與時(shí)俱進(jìn)與實(shí)踐的銳意進(jìn)取，以法治化為破題之解可謂抓住關(guān)鍵。按照建設(shè)法治政府的要求，堅(jiān)持人本、人文、民主、法治、高效、和諧的現(xiàn)代城市治理理念，問政于民、問需于民、問計(jì)于民，更加注重以人為本、尊重人權(quán)，更加注重保障和改善民生，更加注重統(tǒng)籌兼顧、利益平衡，視野更寬、境界更高、氣魄更大，追求全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，這具有重大而深遠(yuǎn)的政治和法治發(fā)展意義。必須堅(jiān)決推動(dòng)城市綜合執(zhí)法體制改革，確保廣大市民和社會(huì)組織依法參與城市治理工作，探索政民合作、共同治理的新路，真正實(shí)現(xiàn)人民的城市人民管。這是運(yùn)用法治思維和法治方式穩(wěn)健地推動(dòng)城市生活共同體建設(shè)，推動(dòng)法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，建設(shè)法治中國的應(yīng)有之義。

［1］溫新旭．是什么讓個(gè)體戶風(fēng)光不再［N］．甘肅經(jīng)濟(jì)日報(bào)，2006－10－19．

［2］莫于川．行政民主化與行政指導(dǎo)制度發(fā)展（上）——以建設(shè)服務(wù)型政府背景下的行政指導(dǎo)實(shí)踐作為故事線索［J］．河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2013，（3）：6．

［3］國務(wù)院法制辦主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定［EB／OL］．（2012－02－09）［2013－09－26］．http：／／www．e－gov．org．

［4］中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部——機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)［EB／OL］．（2012－08－04）［2013－09－26］．http：／／www．mohurd．gov．

［5］國家政府職能資料［DB／OL］．百度文庫，（2012－11－26）［2013－09－26］．http：／／wenku．baidu．com．

On Im proving the Overall Law Enforcement System of Urban M anagement—Path Selection from Urban M anagement towards Urban Governance

MO Yu-chuan
（School of Law，Renmin University of China，Beijing 100872，China）

Urban management departments and the overall law enforcement system of urban management were formed in the special historical conditions by selection．They have existed justifications and historical contributions，but they also have inherent problems with acquired disorders．Its problemsmanifested as law enforcement powers of urbanmanagement limited，inadequate law enforcement basis and means，a wide range management and heavy task，vague nature of organization and the civil servants，economic status，benefits，working conditions，team building are not guaranteed．There ismuch difference between themanagement objectives set by the local governments and citizens＇living targets．Law enforcement of urban management faces two contradictions of demand which can easily trigger violent tendencies．We must face up to the sharp conflicts existed in the law enforcement system of urbanmanagement，clear up as soon as one of the centralministries undertaking overall planning of urban governance，guidance and coordination functions，and this is the priorities to the law enforcement system of urban management．We should establish a large urban concept and shared governance philosophy，and establish the concept of people－oriented and flexible law enforcement，to form greater force from the urban management departments and other law enforcement agencies，and to create a legalization path of government responsibility，public participation，politics and people cooperation，urban management of democratic administration．

overall law enforcement；system of urban management；urban management；urban governance；flexible law enforcement

D922．1

A

1009－1971（2013）06－0037－10

［責(zé)任編輯：張蓮英］

2013－09－27

教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目“‘參與式行政’與中國行政法制模式變革研究”（10JJD820012）

莫于川（1956—），男，重慶人，教授，博士生導(dǎo)師，法學(xué)博士，中國人民大學(xué)憲政與行政法治研究中心執(zhí)行主任，中國行政法研究所所長，從事憲法學(xué)、行政法學(xué)、中國行政法治理論與實(shí)踐問題研究。