我國城市防洪規(guī)劃與實踐研究

彭 佩，禹華謙，袁 浩

(西南交通大學土木工程學院，四川成都610031)

隨著改革開放的不斷深入和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)步伐的加快，城市化水平的提高在帶來了巨大經(jīng)濟效益和社會效益的同時，也因城市人口驟增，城市建設(shè)用地面積的不斷擴展和城市財富的高度集中，增加了暴雨洪水的敏感性及城市對洪災的脆弱性。城市防洪工程建設(shè)若滯后于經(jīng)濟建設(shè)，一旦發(fā)生洪災，必然對廣大城市居民的生命和財產(chǎn)安全帶來巨大的威脅。近年來發(fā)生在部分城市的各種洪水災害，特別是2011年夏秋季節(jié)發(fā)生在泰國首府曼谷的洪水災害告訴我們，只有在科學的防洪理念指導下進行城市防洪規(guī)劃與實踐才能最大程度發(fā)揮防洪功效，保障國民安全和社會穩(wěn)定。

1 我國古代城市防洪規(guī)劃與實踐

1.1 我國古代城市防洪方略

我國的防洪工程起源較早，并且是歷代政府的重要政務，在政治和社會生活中居重要地位。古代防洪方略［1］主要可歸納為以下幾點。

1.1.1 避洪

在建城選址時盡量選地勢較高處，以減少洪水帶來的安全隱患。如在江陵城池的規(guī)劃中，最初城址的選擇是位于長江北岸河床穩(wěn)定之處，選在河流的凸岸;在平地上修筑高臺基，使房屋建于高臺之上;讓江河改道，遠離城市，以避讓洪水等均屬避洪方案。避讓洪水在部分人看來可能是面對洪水時的無奈，但筆者認為，這種順應自然，不與洪水爭地的思想對于現(xiàn)代防洪來說具有很高的借鑒價值。

1.1.2 御洪

以堅實的筑城、筑堤、筑海塘等防御洪水入侵城區(qū)，保障城市安全。實踐證明，御洪作為一種重要的防洪手段，在古、現(xiàn)代城市防洪中均被廣泛采用，是我國城市防洪的傳統(tǒng)方法。

1.1.3 導洪

疏導城市所在流域的江河，降低洪水水位，使城區(qū)免受城外洪水的威脅。大禹治水所采用辦法即是“疏川導滯”。導洪同御洪一樣，不僅是江河流域防洪的重要方略，也是城市防洪的重要方法。

1.1.4 蓄洪

利用城市上游或城內(nèi)外湖池及低洼地帶調(diào)蓄洪水，降低洪水水位，減少外洪灌城、內(nèi)澇成災的隱患。蓄洪標志著古代治洪方略的進步，不再是一味退讓、躲避洪水，而是利用工程措施調(diào)蓄洪水。明清紫禁城之所以建城近500年未受雨潦之災就是由于其壕池蓄水量達118.56×104m3。

1.2 我國古代城市防洪規(guī)劃措施

我國古代的城市防洪規(guī)劃措施大致有國土整治和流域治理、城市規(guī)劃、建筑設(shè)計、城墻的工程技術(shù)、城市防洪設(shè)施的管理、非工程措施、搶險救災及善后措施等諸方面［2］。其中最重要的是城市規(guī)劃上的防洪措施，主要有如下兩點。

(1)在城市選址時主要遵循幾點經(jīng)驗:建城時應居高而避水;在河流的凸岸建城可以少受洪水沖刷;臨河建城時，必須保證河床穩(wěn)定性;用地盡量選在洪水無法到達的地方，讓洪水寬松而平坦的下泄;必要時遷城以避水患。

(2)規(guī)劃設(shè)計好防洪體系。我國古城的防洪體系由障水、排水、交通、調(diào)蓄四個系統(tǒng)組成。

障水系統(tǒng)主要用于防御外部洪水侵入城內(nèi)，系統(tǒng)主要包括城墻、堤防、門閘等;排水系統(tǒng)主要用于向城外排出城內(nèi)漬水，系統(tǒng)主要包括環(huán)城壕池、明渠、暗溝、涵洞等;交通系統(tǒng)主要用于保證汛期交通順暢，系統(tǒng)主要包括城內(nèi)外道路、橋梁及避水安全通道等;調(diào)蓄系統(tǒng)主要用于是調(diào)蓄城內(nèi)洪水，系統(tǒng)主要包括湖池、河池等。

實踐證明，以上幾大防洪方略對于我國古城免受洪水災害起著決定性的作用，同時，對于我國現(xiàn)代防洪工作也是一種警示和指導，我們可以以歷史經(jīng)驗為鑒，吸取古代人民的智慧，少走彎路，避免或最大程度降低洪災帶來的損失。

2 我國現(xiàn)代城市防洪規(guī)劃與實踐

2.1 規(guī)劃理念的演變

2.1.1 與洪水斗爭并戰(zhàn)而勝之

“讓高山低頭，河水讓路”是我國曾經(jīng)有過的防洪規(guī)劃所遵循的理念，把人與自然放在對立面，以為依靠先進的科學技術(shù)就可以無所不能，戰(zhàn)勝一切，但往往事與愿違。

1975年8月8時，一場大暴雨導致板橋水庫崩潰，隨即引發(fā)了豫南地區(qū)石漫灘水庫、宿鴨湖水庫等60座水庫接連潰壩，近60億m3的洪水肆意橫流，釀成世界最大最慘烈的水庫垮壩慘劇。洪水過后，國家要求各地研究史上最大洪水，校核當?shù)胤篮闃藴?，預防洪水再次來襲時能將水全部收入水庫中，徹底消除洪水。

1991年，揚州市遭受到百年未遇外洪內(nèi)澇的嚴重夾擊，直接經(jīng)濟損失達400億元。此次災害中沒垮一座壩，骨干堤防沒決一個口，但事后的規(guī)劃方案中仍然是建壩修堤、疏浚河道等沒必要的措施。

2.1.2 與洪水和諧相處

頻繁爆發(fā)的洪水災害證明人與社會都只是自然的一部分，不能對立。學屆及實務界均意識到應重新面對洪水，改變以往觀念，在這個背景下提出:人們不能徹底消除洪水，應重新審視洪水災害的雙重性的現(xiàn)代防洪理念。

2000年汪恕誠在全國水利科技工程會議上強調(diào)指出:“要堅持人類與自然和諧發(fā)展的理念……而在防洪減災方面，要開展現(xiàn)代防洪減災保障體系的理論研究”。

2003年原水利部汪恕誠部長在《中國防洪減災的新策略》［3］一文中指出:“洪水并非完全有害，它還是江河物質(zhì)輸移的載體，是維系流域生態(tài)系統(tǒng)平衡的重要條件。在像中國這樣缺水的國度里，洪水還是可利用水資源的重要組成部分。為此，近年來洪水調(diào)度由單純的防洪減災向結(jié)合洪水資源利用方向轉(zhuǎn)變，利用洪水資源，回灌補充地下水”。這也是我國防洪新理念的表現(xiàn)。

2005年朱思誠［4］提出:要用以人為本的觀念指導城市防洪規(guī)劃，防洪堤的建設(shè)要人性化，河灘地的環(huán)境建設(shè)應體現(xiàn)人民群眾文化生活的需要，將生態(tài)型河流環(huán)境融入城市生活中。

2006年于衛(wèi)紅、崔毅［5］結(jié)合濟南市總體規(guī)劃——城市防洪規(guī)劃的編制，采用科學發(fā)展觀為指導的新型防洪理念，以求人與洪水和諧相處。

2007年蔣如愿［6］介紹了“反規(guī)劃”理論的概念及生態(tài)學內(nèi)涵，并指出“反規(guī)劃”理論在防洪規(guī)劃中的應用。從本質(zhì)上講，即是先規(guī)劃完善非建設(shè)用地的布局，在此基礎(chǔ)上再安排建設(shè)用地布局。

2011年黃乘富［7］指出了可持續(xù)發(fā)展理念在城市防洪中的應用，指出洪水保險是分散洪水風險，促進城市社會福利提高的有效措施。

2.2 城市防洪規(guī)劃與實踐實例

我國現(xiàn)代城市防洪水平在經(jīng)歷了歷史經(jīng)驗借鑒、治洪新理念的探索后，有了顯著的提高，已有不少城市根據(jù)自身特點，結(jié)合相關(guān)規(guī)范做出了合理的防洪規(guī)劃，現(xiàn)以下面幾個城市為例，簡要介紹我國現(xiàn)代城市防洪規(guī)劃與實踐。

2.2.1 杭州市城市防洪規(guī)劃與實踐

杭州市主城區(qū)面積約378.7 km2，京杭運河(杭州段)貫穿主城區(qū)，形成了5個水級，即西湖、中河、東河、上塘河及運河，每個水級的常水位相差1.0～2.0m。水級多、河網(wǎng)密度高、地勢差別大為主城區(qū)的自然特點。這就決定了目前主城區(qū)的排澇方向以往北進入運河水系為主。防洪工程涉及的水系有:錢塘江、東苕溪、西湖、京杭運河［8］。

規(guī)劃防洪排澇的工程措施主要有:錢塘江防洪堤工程、東苕溪防洪工程及主城區(qū)防洪工程。除此之外，規(guī)劃部門還通過重視發(fā)令、政策、行政管理、經(jīng)濟手段和非工程措施技術(shù)手段來更好發(fā)揮防洪作用。

2.2.2 昆明市城市防洪規(guī)劃與實踐

昆明市地處長江、珠江、紅河三江水系的分水嶺地帶，主城區(qū)位于滇池流域腹地，河流眾多，水網(wǎng)密布。特定的自然地理位置和氣候條件等諸多因素使昆明市洪澇災害歷來頻繁，嚴重影響居民生活和財產(chǎn)安全［9］。

昆明市城市防洪規(guī)劃的指導方針為“全面規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧、因地制宜、標本兼治、綜合治理”，在防洪標準的確定中參照了“國家城市防洪標準”、《昆明城市總體規(guī)劃》，根據(jù)經(jīng)濟和技術(shù)上的可達性，綜合考慮不同區(qū)域防洪對象及洪災嚴重程度，分區(qū)域制定不同防洪標準。

設(shè)計洪水分析時根據(jù)有關(guān)規(guī)范規(guī)程，不同地理單元采取不同推求途徑，如:實測流量資料(頻率計算法)、暴雨途徑法、城市暴雨強度公式、山坡旱地排澇模數(shù)法和水田排澇模數(shù)法。對于城區(qū)超標暴雨洪水，規(guī)劃中采用了“水平衡原理法”進行研究，方法實用可靠。

該防洪規(guī)劃構(gòu)建了一個完善而有效的城市防洪減災體系，不僅滿足了昆明城市防洪排澇的目標，也體現(xiàn)了基于新型人水關(guān)系的防洪理念。

3 我國城市防洪規(guī)劃與實踐的經(jīng)驗總結(jié)

通過對我國古、今城市防洪規(guī)劃與實踐的歸納研究，我們看到了國家在防洪規(guī)劃與實踐中的進步，同時也發(fā)現(xiàn)了其中普遍存在的一些問題。

3.1 城市防洪標準偏低

截止到2005年底，我國主城區(qū)設(shè)防標準達到或者超過100a一遇的城市有45座，占總數(shù)的7%;防洪標準達50～100a一遇的城市有157座，占24.3%;防洪標準在20～50a一遇的城市有233座，占36%;防洪標準在10～20a一遇的城市有139座，占21.5%;低于10a一遇的城市有73座，占11.3%。許多城市，特別是中小城市在防洪上甚至是“不設(shè)防”城市?，F(xiàn)有的城市防洪標準與這些城市的地位極不相稱，已不能滿足現(xiàn)在城市防洪的需要，同樣的洪水造成的災害損失是過去的幾十倍。

3.2 城市防洪規(guī)劃與城市排水規(guī)劃不協(xié)調(diào)

在我國城市規(guī)劃中，水利部門僅負責河道防洪規(guī)劃，城建部門也僅負責市區(qū)排水規(guī)劃，這就人為地將防洪規(guī)劃與城市排水規(guī)劃截然分開，兩者在標準及水文計算方法的選擇上存在較大差異，直接造成城市防洪、除澇標準和計算上的不協(xié)調(diào)，進而導致防洪設(shè)施無法合理安排。

3.3 城市防洪工程不配套［11］

城市防洪工程質(zhì)量較差，防洪工程的日常管理與維護較為薄弱，重點水庫帶病作業(yè)等均是長期以來存在的問題。由于歷史、觀念、管理以及資金短缺等原因，造成與城市防洪相關(guān)的河道行洪障礙頻頻。許多地方無規(guī)劃地搶占河灘，在河道內(nèi)采石取沙，傾倒工程及生活垃圾，這些都嚴重阻礙著行洪安全。同時我們得到如下啟示:

3.3.1 應合理確定城市防洪標準

城市防洪標準不僅關(guān)系到城市安全，而且要體現(xiàn)國家經(jīng)濟、技術(shù)政策。標準過低，不能保障城市安全，標準過高又容易造成成本增大。因此，要確定一個城市的防洪標準，必須在符合相關(guān)規(guī)范標準的前提下，綜合考慮諸多因素來確定。

3.3.2 應重視城市防洪規(guī)劃與總體規(guī)劃的關(guān)系

防洪規(guī)劃是城市總體規(guī)劃的重要組成部分，必須以總體規(guī)劃為基礎(chǔ)，遵循防洪工程措施與非工程措施相關(guān)的原則，協(xié)調(diào)城市防洪規(guī)劃與總體規(guī)劃的關(guān)系。城市防洪規(guī)劃不僅要為這些基礎(chǔ)設(shè)施提供防洪保障，又要與它們的功能相協(xié)調(diào);此外，防洪規(guī)劃中應注意如何根據(jù)城市總體規(guī)劃的要求，使防洪工程布局與城市發(fā)展總體布局相協(xié)調(diào)。

3.3.3 應重視洪水災害意識的宣傳教育

城市防洪要加強對市民的洪災預防教育。自古以來，出于普遍的“人定勝天”思想，市民常常盲目依賴于政府巨資構(gòu)建的工程體系，認為只要有高性能的防洪工程體系便能戰(zhàn)勝洪水，殊不知，某些時候的超標準洪水并不是單純的工程體系能防住的。只有通過對居民進行洪水災害的預防教育，深化市民對洪水的認識，才能讓大家意識到自身所面臨的洪災風險程度，從而在一定程度上增強我國城市防洪軟實力。

4 結(jié)束語

城市化帶來經(jīng)濟利益的同時，也帶來了更大的洪水災害風險，現(xiàn)已引起了社會普遍關(guān)注。在科學發(fā)展觀精神的感召下，人們的防洪意識逐漸提高，但是，我國現(xiàn)在脆弱的城市防洪減災體系狀況，仍需各級政府加大力度，科學規(guī)劃，快速推進城市防洪建設(shè)工作。首先，要進行更深入的城市防洪規(guī)劃研究，在現(xiàn)代防洪理念，即“人與洪水和諧相處”的指導下，本著“全面規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧、因地制宜、標本兼治、綜合治理”的原則進行各城市的防洪規(guī)劃工作。其次，要注重現(xiàn)代防洪體系的理論研究，以更加科學有效的措施應對洪水災害。最后，要加強法制建設(shè)，盡快制定相關(guān)法律及相配套的實施細則，完善城市建設(shè)防洪設(shè)施建設(shè)投入保障機制，確保城市防洪規(guī)范化。

總之，城市是我國經(jīng)濟、文化的聚集地，只有認真做好城市防洪工作才能保證城市順利發(fā)展，人民幸福安康。

［1］ 吳慶洲．中國古代城市防洪研究［M］．北京:中國建筑工業(yè)出版社，1995:169－176

［2］ 吳慶洲．中國古城防洪的歷史經(jīng)驗與借鑒(續(xù))［J］．城市規(guī)劃，2002，26(5):76－84

［3］ 汪恕誠．中國防洪減災的新策略［J］．水利規(guī)劃與設(shè)計，2003(1):1－2

［4］ 朱思誠．用以人為本的觀念指導城市防洪規(guī)劃［J］．城市道橋與防洪，2005(6):5－7

［5］ 于衛(wèi)紅，崔毅．城市防洪規(guī)劃理念的轉(zhuǎn)變——從改造到適應［J］．城市道橋與防洪，2006(2):55－58

［6］ 蔣如愿．基于反規(guī)劃理論指導下的城市防洪規(guī)劃［J］．山西建筑，2007，33(11):37－39

［7］ 黃乘富．淺析可持續(xù)發(fā)展理念在城市防洪中的應用［J］．中國水運，2011，11(6):165－166

［8］ 康瑛．杭州市防洪體系現(xiàn)狀及規(guī)劃［J］．浙江水利水電?？茖W校學報，2001，13(2):27－29

［9］ 黃英．昆明市城市防洪規(guī)劃中的若干問題．水旱災害風險管理［M］．北京:中國水利水電出版社，2005:232－236

［10］ 何玉良．鹽城市城市防洪規(guī)劃研究［D］．河海大學，2005