李靜，南京大學(xué)政府管理學(xué)院，江蘇南京210093

龔瑩，云南大學(xué)滇池學(xué)院，云南昆明650228

殘疾人是一個由于身體殘缺與功能障礙而有著特殊困難的社會弱勢群體［1］，關(guān)心殘疾人，為殘疾人提供福利與服務(wù)，是社會文明進步的重要標(biāo)志［2］，也是實踐科學(xué)發(fā)展觀，建成小康社會，實現(xiàn)包容性發(fā)展的客觀需要。就業(yè)福利的供給與滿足，是推動殘疾人群體拋棄“福利污名”標(biāo)簽，由“問題視角”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皟?yōu)勢視角”，由被動接受轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極參與，由消極福利轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極福利的重要一環(huán)。筆者將在考察西方發(fā)達國家在實現(xiàn)殘疾人就業(yè)福利方面先進做法的基礎(chǔ)上，重構(gòu)我國殘疾人就業(yè)福利政策，實現(xiàn)具體政策與價值取向的耦合。

一、我國殘疾人就業(yè)政策的現(xiàn)狀考察

據(jù)統(tǒng)計，我國殘疾人已超過8 500萬，其中就業(yè)年齡段(男16－59歲，女16－54歲)殘疾人約3 200萬。“十一五”末，我國城鎮(zhèn)實際在業(yè)殘疾人達到441萬，農(nóng)村1 750萬殘疾人從事生產(chǎn)勞動，殘疾人就業(yè)工作取得了明顯成績，同時據(jù)《2010年全國殘疾人狀況及小康進程監(jiān)測報告》顯示，我國城鎮(zhèn)殘疾人調(diào)查就業(yè)率為34.0%，農(nóng)村殘疾人調(diào)查就業(yè)率為49.2%，殘疾人就業(yè)形勢依然嚴(yán)峻［3］。在一定意義上，造成我國殘疾人就業(yè)形勢嚴(yán)峻的根本原因在于未能正確認(rèn)識殘疾人自身具有的潛能與優(yōu)勢，未能創(chuàng)造足夠條件充分發(fā)揮殘疾人的自身優(yōu)勢，未能創(chuàng)設(shè)科學(xué)合理的政策體系來實現(xiàn)殘疾人的就業(yè)福利，以致殘疾人群體大多處于被動受助的弱勢地位，無法用自己的雙手實現(xiàn)共建共享以及包容性發(fā)展。

黨和政府歷來非常重視殘疾人保障工作，為提高殘疾人生活水平，進一步實現(xiàn)殘疾人平等、參與、共享做了大量工作，也取得了令世人矚目的成績。以殘疾人就業(yè)工作而論，新中國成立以來就曾采取官辦福利企業(yè)就業(yè)等方式安置了一部分有勞動能力的殘疾人，改革開放以后，政府又鼓勵社會辦福利企業(yè)解決殘疾人就業(yè)問題。但由于長期堅持“問題視角”，并以之指導(dǎo)我國殘疾人工作，使得在很長一段時期內(nèi)，僅僅是以“實現(xiàn)基本保障”這一較低水平的價值目標(biāo)來統(tǒng)領(lǐng)我國殘疾人工作，注重生活救助，忽視就業(yè)支持，在殘疾人就業(yè)政策制定與實施方面未能做到與時俱進，導(dǎo)致殘疾人就業(yè)情況一直不甚樂觀，殘疾人就業(yè)福利一直難以充分實現(xiàn)。

1.就業(yè)率低，失業(yè)率高，整體就業(yè)形勢嚴(yán)峻。2003—2011年我國城鎮(zhèn)15—59歲的殘疾人就業(yè)率保持在13%左右，殘疾人就業(yè)者占中、輕度殘疾人口比例還不到 8%［4］。另據(jù)《2009年度全國殘疾人狀況及小康進程監(jiān)測報告》顯示，2009年度我國城鎮(zhèn)殘疾人登記失業(yè)率高達13.6%，是全國城鎮(zhèn)登記失業(yè)率4.2%的3.2倍［5］。農(nóng)村殘疾人大多從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動，就業(yè)情況稍好①。

2.工種技術(shù)含量低，工資收入不高，且就業(yè)渠道單一。據(jù)第二次全國殘疾人抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，絕大多數(shù)在業(yè)殘疾人(約96.6%)從事體力勞動，而盲人主要從事按摩業(yè)，就業(yè)單一性更為突出［4］。在按比例安排就業(yè)的企業(yè)中，大多為私營和港澳臺外商投資企業(yè)［6］。農(nóng)村殘疾人則主要在家從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。不難看出，目前殘疾人就業(yè)渠道狹窄，多從事技術(shù)含量不高、易受歧視的簡單體力勞動，這也直接導(dǎo)致其工作穩(wěn)定性差，工資性收入低，生活水平不高。

3.職業(yè)教育培訓(xùn)滯后，形式和內(nèi)容單一，職業(yè)技能不強。與就業(yè)掛鉤的、有效的職業(yè)技能培訓(xùn)對提高殘疾人就業(yè)能力及競爭力，加速其全面參與社會生活至關(guān)重要。但當(dāng)前的殘疾人職業(yè)教育培訓(xùn)存在大量問題，如培訓(xùn)內(nèi)容單一，多集中于家電維修、保健按摩;民間私營培訓(xùn)機構(gòu)管理不規(guī)范，培訓(xùn)效果不佳，影響殘疾人職業(yè)技能的提高;無證培訓(xùn)等。

4.職業(yè)保護不夠，社會保險參保情況不理想。由于自身的特殊情況，殘疾人較常人更易受到職業(yè)傷害，更需要社會保險來為其撐起一把保護傘。但長期以來，我國殘疾職工社會保險參保率還不到66%，而作為我國殘疾人主要就業(yè)形式的個體就業(yè)，社保參保率更低，尚不足參保城鎮(zhèn)殘疾職工總數(shù)的35%②。除參保率低外，殘疾人“四險”的參保情況也不一致，多注重醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險，而忽視失業(yè)保險和工傷保險③。這充分反映殘疾人群的職業(yè)保護水平較低，對其個人的健康安全及社會的穩(wěn)定發(fā)展都是一大隱患。

二、殘疾人就業(yè)政策的國際經(jīng)驗

西方發(fā)達國家為應(yīng)對“福利國家危機”，紛紛致力于推到由“福利被動依賴”向“主動工作福利”的價值轉(zhuǎn)向，非常重視殘疾人就業(yè)福利的實現(xiàn)，建構(gòu)了從就業(yè)及再就業(yè)前的職業(yè)培訓(xùn)到復(fù)合就業(yè)支助等一整套完善、科學(xué)、合理的殘疾人就業(yè)支持服務(wù)體系。

1.職業(yè)培訓(xùn)教育

西方發(fā)達國家針對殘疾人進行的職業(yè)培訓(xùn)教育，總體而言，具有以下幾個特點:

系統(tǒng)性。西方國家將殘疾人就業(yè)支持視為一項系統(tǒng)工作，除了職業(yè)技能的系統(tǒng)培訓(xùn)外，更注重社會“助殘、親殘”氛圍的營造，將殘疾人就業(yè)福利的實現(xiàn)置于社會大系統(tǒng)中加以推進。如日本實施的“殘疾人日(周)”、“人權(quán)周”、“促進殘疾人就業(yè)月”等制度，通過媒體的大力宣傳，為殘疾人實現(xiàn)平等參會營造良好的社會氛圍。

人本性，或者說是人道性。如英、法等國都實行以融合教育為主的模式，規(guī)定所有殘疾兒童都必須在普通教育機構(gòu)注冊并首選在普通學(xué)校接受教育，學(xué)校要根據(jù)教學(xué)對象的殘疾狀況及變化制定教學(xué)方案，實行個性化、動態(tài)化教學(xué)。“融合教育”的特殊教育理念和成熟的特殊教育方法，有效避免了在專門特殊學(xué)校學(xué)習(xí)易致的“殘障”標(biāo)簽性習(xí)得。

福利性。如美國殘疾人在成年之前，就可享受政府免費提供的各種康復(fù)、培訓(xùn)項目。韓國對殘疾人實行從幼兒園到高中的義務(wù)教務(wù)，學(xué)費均由國家承擔(dān)。英國殘疾人除接受免費教育外，還可免費獲得相應(yīng)的餐飲及交通補貼。在巴基斯坦，殘疾人可以在國家殘疾人培訓(xùn)中心接受免費教育和培訓(xùn)，經(jīng)費由1980年成立的國家殘疾人信托基金提供。

實用性。為提高殘疾人的就業(yè)成功率與薪資水平，其職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)大多具有很強的實用性。一方面是學(xué)時安排上突出實踐性，如韓國的職業(yè)技術(shù)教育非常注重實踐，實際操作部分一般占培訓(xùn)時間的70%以上，在畢業(yè)時，殘疾學(xué)生一般能取得二級“技能士”資格，達到一般工廠的技術(shù)要求。另一方面是培訓(xùn)項目上體現(xiàn)實用性，如巴基斯坦在對殘疾兒童進行焊接、電工、縫紉等培訓(xùn)的基礎(chǔ)上，擴大培訓(xùn)范圍至打字、機器及汽車維修、手工業(yè)、印刷、攝影、蔬果儲存等。

2.就業(yè)支助服務(wù)

西方國家針對適齡殘疾人群提供的就業(yè)服務(wù)，并非單一的工作崗位安排及報酬給付，而是包括諸多內(nèi)容、涵蓋不同層次、依附多樣形式的綜合性的服務(wù)體系。

人性化的服務(wù)機構(gòu)。西方國家設(shè)置了非常多樣的殘疾人服務(wù)機構(gòu)，為特定人群提供人性化服務(wù)。英國主要通過非盈利組織(NPO)，如隆納濟世助殘之家，為殘疾人就業(yè)提供服務(wù)，NPO與政府簽訂外包合同，為殘疾人提供就業(yè)服務(wù)及相關(guān)評估。與英國相比，法國殘疾人就業(yè)服務(wù)機構(gòu)的政府色彩更濃，法國各地均建立由公務(wù)員及相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜医M成的為殘疾人提供綜合性服務(wù)的組織——殘疾人之家(MDPH)，負(fù)責(zé)殘疾人職業(yè)融入、培訓(xùn)跟蹤及評估等。

多樣化的就業(yè)渠道。瑞典通過實施“殘疾求職者勞動力市場計劃”，幫助殘疾求職者實現(xiàn)就業(yè)資助、保護性就業(yè)、扶持性就業(yè)。德國則開創(chuàng)了按比例安排殘疾人就業(yè)的先河，并將殘疾人職業(yè)康復(fù)和培訓(xùn)就業(yè)緊密而又科學(xué)地結(jié)合起來，這一做法堪稱典范［7］。

經(jīng)濟性的輔助扶持。以美國對殘疾人實施的收入支持計劃為典型代表。美國通過“社會保障傷殘保險計劃(SSDI)”、“補充保障收入計劃(SSI)”、“勞工補償計劃(WCP)”、“事故和傷害預(yù)防計劃(AIPP)”、“職業(yè)訓(xùn)練、康復(fù)、返回工作崗位計劃(VTRRWP)”等一系列政策對殘疾人就業(yè)提供輔助性扶持。

三、我國殘疾人就業(yè)福利的政策重構(gòu)與耦合

黨的“十八大”提出了“全面建成小康社會”的宏偉目標(biāo)，具體而論，我們矢志追求的“小康社會”必然是包括8500多萬殘疾同胞在內(nèi)的、覆蓋全面的小康社會。要實現(xiàn)這一宏偉而艱巨的目標(biāo)，就殘疾人事業(yè)而言，迫切需要轉(zhuǎn)變我國殘疾人就業(yè)福利政策，不僅要實現(xiàn)從“問題視角”到“優(yōu)勢視角”的理念創(chuàng)新，還要完成發(fā)展型、積極性、責(zé)任性福利取向的頂層設(shè)計，更重要的是要在路徑安排上，充分體現(xiàn)政策設(shè)計與價值目標(biāo)的耦合。

(一)殘疾人就業(yè)福利政策的理念創(chuàng)新:從“問題視角”到“優(yōu)勢視角”

我國殘疾人就業(yè)率不高、就業(yè)福利難以實現(xiàn)以致整體福利水平低下的根本原因，就在于殘疾人工作領(lǐng)域長期堅持的“問題視角”。所謂“問題視角”，即專注于主體的脆弱性與缺陷，并將其無限放大，忽視其潛能與優(yōu)勢，而殘疾人工作領(lǐng)域的“問題視角”即將殘疾人視為無法自立而需要救助的弱勢群體。這一視角既不利于社會正確認(rèn)識殘疾人，也不利于殘疾人進行客觀的自我認(rèn)知，帶來極大的認(rèn)知偏差，導(dǎo)致我國殘疾人福利事業(yè)在很長一段時期均以實施生活救助為主，立足于最低生活的維持，是一種滿足基本生存需要的保障。

首先，殘疾人以接受救助為主要生活來源。在“問題視角”下，社會不能正確認(rèn)識殘疾人的潛能，殘疾人亦無法正視自身優(yōu)勢，殘疾人大多處于無業(yè)及低生活水平狀態(tài)。政府基于公共職能需要及人道主義考量，對弱勢殘疾人群體進行以物質(zhì)救助為主的社會救助，社會救助成為大多殘疾人生活的主要來源。其次，不利殘疾人生活質(zhì)量的根本改善。“問題視角”下的生活救助容易使殘疾人安于現(xiàn)狀而產(chǎn)生“救助依賴”，期望通過政府救助而非自身努力滿足生存需要。但救助水平偏低，僅能滿足救助對象最低層次的生存需要，更遑論生活質(zhì)量的提高。再次，增加殘疾人返貧的可能性。在物價水平持續(xù)走高的社會背景下，依靠生活救助的殘疾人因無其他主要收入來源，很可能會因救助水平的相對降低而返貧。最后，不利社會的整體發(fā)展與社會和諧。我們矢志追求的社會發(fā)展與社會和諧是包括廣大殘疾人在內(nèi)的整體發(fā)展與整體和諧，依靠生活救助的殘疾人，自我保障能力極為低下，很難依靠自己的能力提升生活質(zhì)量，無法充分有效、公平公正的分享經(jīng)濟社會發(fā)展成果，無法真正體現(xiàn)出“平等、參與、共享”之殘疾人事業(yè)發(fā)展原則。

有鑒于此，必須引入新的考察視角，進行理念創(chuàng)新，實現(xiàn)從“問題視角”到“優(yōu)勢視角”的轉(zhuǎn)變，重新思考我國殘疾人事業(yè)?！皟?yōu)勢視角”是由美國著名學(xué)者Dennis Saleebey提出的一個社會工作領(lǐng)域的概念。這一視角強調(diào)每個人都有尊嚴(yán)和價值，不再專注于問題，而是把目光投向可能性，探索和利用案主的優(yōu)勢和資源，在創(chuàng)傷、痛苦和困難的荊棘之中，尋找希望和轉(zhuǎn)變的種子，并面對他們生命中的挫折和不幸，抗拒社會主流的控制，最終協(xié)助案主達成自己的目標(biāo)，實現(xiàn)其夢想?！皟?yōu)勢視角”超越傳統(tǒng)“問題視角”的理論范式，實現(xiàn)對殘疾人群體的重新認(rèn)識，是發(fā)展殘疾人事業(yè)的合理視角，是促進殘疾人平等參與、實現(xiàn)殘疾人就業(yè)福利的理論依據(jù)。首先，這一視角體現(xiàn)了殘疾人的尊嚴(yán)與價值，強調(diào)其有權(quán)利通過就業(yè)實現(xiàn)福利;其次，突出殘疾人的優(yōu)勢和資源，強調(diào)其有能力通過就業(yè)實現(xiàn)福利;最后，這一視角幫助殘疾人重新認(rèn)識自己，有助其積極地通過就業(yè)實現(xiàn)自身福利。

要實現(xiàn)由“問題視角”向“優(yōu)勢視角”的轉(zhuǎn)變，一方面，要在全社會推廣“優(yōu)勢視角”理論，引導(dǎo)民眾正確、合理、科學(xué)地看待殘疾人，平等、友善地對待殘疾人，認(rèn)識到殘疾人群體具有的優(yōu)勢與潛能，為其平等參與勞動力市場，通過自身努力實現(xiàn)福利水平的提高，營造“公正、平等、共享、和諧”的社會氛圍;另一方面，要對殘疾人群進行“優(yōu)勢視角”教育，幫助其準(zhǔn)確定位自身。促進殘疾人就業(yè)，首先必須引導(dǎo)其對自身進行準(zhǔn)確定位。一是要賦權(quán)(empowerment)，要教育他們認(rèn)識自身尚不為人知的強大力量和潛能，引導(dǎo)他們無視或拋棄社會強加的歧視性標(biāo)簽，幫助他們樹立信心，接觸社會，融入社會。二是要激發(fā)并培養(yǎng)他們的抗逆力。引導(dǎo)其分析逆境，認(rèn)識逆境，在逆境中展示自己的力量，培養(yǎng)他們抗壓與抗逆的能力，以探尋自身優(yōu)勢。

(二)殘疾人就業(yè)福利政策的頂層設(shè)計:發(fā)展型、積極性、責(zé)任性的綜合價值取向

“頂層設(shè)計”(Top－Down)是源于大型工程技術(shù)領(lǐng)域的一種設(shè)計理念，即針對某一具體的設(shè)計對象，運用系統(tǒng)論的方法，自高端開始的總體構(gòu)想和戰(zhàn)略設(shè)計，注重規(guī)劃設(shè)計與實際需求的緊密結(jié)合，不僅需要從系統(tǒng)和全局高度對設(shè)計對象的結(jié)構(gòu)、功能、層次、標(biāo)準(zhǔn)等進行統(tǒng)籌考慮和明確界定，而且十分強調(diào)從理想到現(xiàn)實的技術(shù)化、精確化建構(gòu)，是鋪展在意圖與實踐之間的“藍圖”［8］。殘疾人就業(yè)福利政策的頂層設(shè)計，就是要重構(gòu)現(xiàn)行殘疾人就業(yè)保障政策，建構(gòu)一種與時俱進的、適應(yīng)中國具體而特殊國情的，既符合福利政策一般原則，又充分體現(xiàn)時代具體要求的新型政策架構(gòu)。

1.發(fā)展型福利取向。堅持這一取向，就是要在制訂殘疾人就業(yè)及相關(guān)政策時，堅持將其作為一項社會投資行為，而非單純的略帶“施舍”性質(zhì)的救助;必須堅持以人為本，使政策客體由單純的接受者轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃拥膮⑴c者;必須堅持經(jīng)濟和社會的和諧發(fā)展，實現(xiàn)殘疾人群體經(jīng)濟收入與社會地位的雙提高。要實現(xiàn)這一取向絕非易事，必須從以下幾個向度入手:一是要以社會公平正義為基礎(chǔ)。公正是制度安排的一種基本價值取向，但必須通過一定的載體才能在現(xiàn)實社會中體現(xiàn)出來。就社會層面而言，公正必須通過社會政策體系才能得到具體體現(xiàn)［9］。殘疾人就業(yè)政策的重構(gòu)必須以實現(xiàn)殘疾人的機會平等、獲得正義與交易正義為政策出發(fā)點。二是以提高殘疾人整體福利、增強抗擊風(fēng)險能力為政策目標(biāo)。福利作為一種再分配方式，是維護社會公平和社會穩(wěn)定的重要手段，社會保障制度的建設(shè)關(guān)系整個社會抗風(fēng)險能力的強弱［9］。殘疾人就業(yè)福利政策的重構(gòu)必須堅持明確的價值目標(biāo)，即通過制度設(shè)計、機制創(chuàng)新、政策安排，實現(xiàn)殘疾人平等參與，發(fā)揮其潛能，通過自身努力提高福利水平，增強其在經(jīng)濟上、思想上、社會地位上抗擊風(fēng)險的能力。三是以人力資本投資為核心。發(fā)展型福利政策具有鮮明的“生產(chǎn)主義”取向，其“更多通過投資人力資本、增進社會資本來實現(xiàn)，并試圖將服務(wù)對象涵蓋整個人口”［10］57－81，這也成為其核心理論，甚至有學(xué)者認(rèn)為此乃“實現(xiàn)經(jīng)濟增長與福利國家改革良性互動”的“治本之策”［11］101。所以，必須加大對殘疾人的人力資本投資，改進特殊教育體系與培訓(xùn)機制，促使其由簡單勞動力向高級技術(shù)人才轉(zhuǎn)變。

2.積極性福利取向。“積極性”殘疾人就業(yè)福利取向主要針對消極性、補缺性、道德化和經(jīng)濟性福利政策取向，是相對于傳統(tǒng)的勞動就業(yè)和強調(diào)個人責(zé)任、家庭照顧型福利政策而言的。一般而論，“傳統(tǒng)性”福利政策主要適應(yīng)傳統(tǒng)社會需要，“積極性”福利政策主要適應(yīng)現(xiàn)代社會的需要［12］?？梢詮乃膫€維度來對傳統(tǒng)殘疾人就業(yè)福利政策與現(xiàn)代殘疾人積極性就業(yè)福利政策進行區(qū)分:一是福利哲學(xué)與價值觀，傳統(tǒng)框架堅持“人道關(guān)愛慈善”的價值觀與“生產(chǎn)福利增長”的理論基礎(chǔ)，積極性框架則主張“公平責(zé)任權(quán)利”的福利哲學(xué)與“福利需要發(fā)展”的理論基礎(chǔ);二是政府機構(gòu)職能與角色定位，傳統(tǒng)框架下，政府扮演“消極被動剩余”的角色，由家庭與福利企業(yè)承擔(dān)主要照顧責(zé)任，而積極性政策框架下，政府積極承擔(dān)責(zé)任，與家庭、社區(qū)實現(xiàn)多元參與;三是社會福利制度范圍內(nèi)容與優(yōu)先領(lǐng)域，傳統(tǒng)政策框架下，就業(yè)服務(wù)主要針對特定殘疾人群，服務(wù)內(nèi)容少且分割嚴(yán)重，積極性福利取向則將就業(yè)服務(wù)對象擴大至“病殘人及家庭”和“病殘貧弱受害者”，為其提供豐富而系統(tǒng)的就業(yè)支助服務(wù);四是服務(wù)供給方式，傳統(tǒng)政策僅僅是在病殘發(fā)生之后對其進行單純的經(jīng)濟管理，而積極性福利政策則是在病殘發(fā)生之前就對其進行全面、系統(tǒng)、專業(yè)的服務(wù)。

3.責(zé)任性福利取向。責(zé)任性一般定義為“當(dāng)A有義務(wù)向B通告A(過去的或?qū)?的行動和決定并證明其正當(dāng)性，并對錯誤的行為接受懲罰時，A 對 B 負(fù)責(zé)”［13］13－28。“責(zé)任性”最初起源于“會計責(zé)任”，主要運用于私人領(lǐng)域，即強調(diào)責(zé)任的經(jīng)濟性、可計算性，后逐步應(yīng)用于公共領(lǐng)域［14］。要重構(gòu)殘疾人就業(yè)福利政策，必須充分體現(xiàn)責(zé)任性取向:一是責(zé)任主體的多元性，即要在堅持政府主導(dǎo)的前提下，積極支持非營利組織、社會企業(yè)等社會組織迅速發(fā)展壯大，使其能夠與家庭、社區(qū)等共同承擔(dān)起促進殘疾人就業(yè)的責(zé)任;二是責(zé)任向度的二維性，即除了強調(diào)政策主體對殘疾人就業(yè)的責(zé)任外，還必須突出強調(diào)殘疾人自身的責(zé)任，通過人力資源投資、軟硬件環(huán)境建設(shè)等，提高殘疾人的參與能力，鼓勵、督促其積極主動地通過就業(yè)實現(xiàn)福利提升，真正在殘疾人就業(yè)福利方面做到權(quán)責(zé)的基本統(tǒng)一。

(三)殘疾人就業(yè)福利的路徑安排:政策設(shè)計與價值目標(biāo)的耦合

在“優(yōu)勢視角”的指導(dǎo)下，我國必須規(guī)劃路徑安排、創(chuàng)新政策設(shè)計，從多維度、多視角、多層次、多領(lǐng)域，使這一政策設(shè)計與殘疾人福利的現(xiàn)時價值目標(biāo)耦合，努力構(gòu)建充分體現(xiàn)發(fā)展型、積極性、責(zé)任性的殘疾人就業(yè)福利。

1.從簡單勞力到技術(shù)人才:人力資源的培訓(xùn)與開發(fā)

如果說非常規(guī)化社會流動的基本機制是體制改革，那么常規(guī)化社會流動的基本機制則將是教育［15］30。諾貝爾獎得主舒爾茨進一步指出，人力資本是當(dāng)今時代促進國民經(jīng)濟增長的主要力量［16］31。殘疾人作為人類多樣性的一種體現(xiàn)［17］，對其進行人力資本開發(fā)，既有利于促進殘疾人自身福利水平的提高，亦有助于國民經(jīng)濟的發(fā)展，更彰顯了一個國家和社會的發(fā)展水平及文明程度。

長期以來，我國的政策規(guī)劃中習(xí)慣性忽略殘疾人的人力資源開發(fā)，偶有針對殘疾人開展的人力資源開發(fā)項目也面臨不少問題，如重形式輕內(nèi)容、重培訓(xùn)輕教育、重就業(yè)輕康復(fù)，以致造成針對殘疾求職者的“隱形排斥”。就政策特性而言，殘疾人人力資源開發(fā)因其政策客體的群體特性而具有復(fù)雜性、時效性、不確定性、系統(tǒng)性、福利性等特征，必須對其進行重新定位與路徑優(yōu)化。首先，秉持“以福利為手段，以增進福利為終極目標(biāo)”的政策哲學(xué)，以“平等、參與、共享”為政策基點，重視殘疾人人力資源開發(fā)工作，提升殘疾人人力資源素質(zhì)，合理配置殘疾人人力資源，發(fā)展殘疾人就業(yè)工作，持續(xù)增進殘疾人福利。其次，堅持“兩條腿走路”，即堅持矯正型開發(fā)與創(chuàng)新型開發(fā)并舉，并立足于矯正型開發(fā)，以其為主，即利用各種醫(yī)療、康復(fù)、輔助器械及手段，通過矯正型開發(fā)，減輕殘疾人疾病程度，提高人力資源質(zhì)量。此外，以兩種創(chuàng)新型開發(fā)路徑施以輔助:殘疾人特殊能力的開發(fā)、通過殘疾人服務(wù)殘疾人。最后，大力發(fā)展特殊教育培訓(xùn)，實現(xiàn)由簡單勞動力向高級技術(shù)人才的蛻變。一方面，既要針對不同教育對象實施分類培訓(xùn)，又要根據(jù)不同用工需求實施定向培訓(xùn)，以提高教育培訓(xùn)的針對性;另一方面，既要加大普通職業(yè)教育機構(gòu)的參與力度，又要充分利用各種社會資源，以實現(xiàn)培訓(xùn)機構(gòu)的多元化。

2.從多元分治到參與共治:責(zé)任主體的協(xié)同

責(zé)任主體之間關(guān)系的重構(gòu)是一項政策重構(gòu)的重要環(huán)節(jié)。就現(xiàn)行殘疾人就業(yè)福利政策而言，在一定程度上確實實現(xiàn)了多元參與，但各責(zé)任主體大多各自為政，各行其是，處于多元分治局面。必須重構(gòu)這一主體關(guān)系，大力推動責(zé)任主體間的協(xié)同治理，實現(xiàn)參與共治。

協(xié)同，是一個系統(tǒng)科學(xué)領(lǐng)域的概念，指系統(tǒng)中諸多子系統(tǒng)或要素之間交互作用而形成有序的統(tǒng)一整體的過程［18］15。殘疾人就業(yè)福利政策主體的協(xié)同，不僅強調(diào)主體的多元化參與，更強調(diào)多元主體之間的協(xié)作、溝通、支持、配合;不僅強調(diào)多元主體在各自擅長之領(lǐng)域各展其能，更強調(diào)多元主體之間通過戰(zhàn)略性協(xié)作尋求統(tǒng)一性與多樣性的調(diào)和;不僅強調(diào)各主體創(chuàng)造性的充分發(fā)揮，更強調(diào)多元主體之間全局性、系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性、一致性的完美展現(xiàn)。通過對殘疾人就業(yè)福利的多元協(xié)同治理，“使得各種要素通過某種途徑和手段有機地組合在一起，其所發(fā)揮的整體功能總和大于各子系統(tǒng)單獨的、彼此分開時所發(fā)揮功能的代數(shù)和”［19］。

首先，社會通過文化氛圍建設(shè)，提供環(huán)境保障。一方面，通過觀念及意識的轉(zhuǎn)變，創(chuàng)造殘疾人平等充分就業(yè)的軟件環(huán)境;通過“優(yōu)勢視角”的宣傳，消除公眾認(rèn)識殘疾人的心理障礙，引導(dǎo)其理解殘疾人，幫助殘疾人。另一方面，要強化無障礙意識，完善無障礙設(shè)施，創(chuàng)造有利于殘疾人就業(yè)的硬件環(huán)境。

其次，政府通過政策供給與資金支持提供保障。這也是實現(xiàn)殘疾人就業(yè)福利最重要環(huán)節(jié)。一是政府要通過加大對特殊教育培訓(xùn)的財政支持力度，并規(guī)范其健康有序發(fā)展，對其提供制度保障。二是從資格準(zhǔn)入、稅收、行政審批等方面對福利企業(yè)及殘疾人自主創(chuàng)業(yè)提供政策支持。三是對就業(yè)市場加強規(guī)范化管理。四是鼓勵慈善團體、基金會、社會企業(yè)等社會資本積極參與。

最后，發(fā)展福利企業(yè)，鼓勵自主創(chuàng)業(yè)，提供崗位保障。實現(xiàn)福利企業(yè)舉辦者的多元化，在發(fā)展現(xiàn)有福利企業(yè)的基礎(chǔ)上，大力推動社會資本辦福利企業(yè);要貫徹落實國家針對福利企業(yè)的諸多優(yōu)惠政策措施，為其發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境，促進其為殘疾人就業(yè)提供更多崗位;要鼓勵福利企業(yè)通過自主技術(shù)創(chuàng)新，加快發(fā)展，壯大實力，通過吸納殘疾人就業(yè)來履行企業(yè)社會責(zé)任;鼓勵殘疾人在條件允許的情況下，走自主創(chuàng)業(yè)之路。

［1］鄭功成:《殘疾人社會保障:現(xiàn)狀及發(fā)展思路》，載《中國人民大學(xué)學(xué)報》2008年第1期。

［2］周沛:《殘疾人社會福利體系研究》，載《江蘇社會科學(xué)》2010年第5期。

［3］周凱、李哲:《殘疾人就業(yè)“十二五”展望》，載《中國殘疾人聯(lián)合會網(wǎng)站》，http://www.cdpf.org.cn/ywkx/content/2012－04/26/content_30389786.htm.

［4］李靜:《從生活救助到就業(yè)支持——優(yōu)勢視角下殘疾人福利的實現(xiàn)路徑》，載《南京大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)·人文科學(xué)·社會科學(xué)版)》2012年第6期。

［5］《2009年度全國殘疾人狀況及小康進程監(jiān)測報告發(fā)布 》，www.gov.cn/jrzg/2009212/02/content21478080.html.

［6］古念群:《2001年廣州市殘疾人就業(yè)崗位問卷調(diào)查與分析》，載《中國康復(fù)理論與實踐》2002年第5期。

［7］余向東:《美德日三國殘疾人社會保障法律制度概覽》，載《當(dāng)代世界》2011年第2期。

［8］許耀桐:《政治體制改革要重視頂層設(shè)計》，載《人民網(wǎng)》理論頻道2010－12－06。

［9］向德平:《發(fā)展型社會政策及其在中國的建構(gòu)》，載《河北學(xué)刊》2010年第4期。

［10］MIDGLEY J，SHERRADEN M.The Social Development Perspective in Social Policy，New York:SAGE Publications，2000.

［11］吉登斯:《失控的世界》，南昌:江西人民出版社2001年版。

［12］劉繼同、左芙蓉:《中國殘障福利政策模式的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型與“積極性”殘障福利政策框架》，載《人文雜志》2011年第3期。

［13］Schedler，Andreas.The Self－Restraining State:Power and Accountability in New Democracies，London:Lynne Rienner Publishers，1999.

［14］陸海燕:《全球治理中的責(zé)任性研究》，載《中國行政管理》2009年第3期。

［15］孫立平:《博弈:斷裂社會的利益沖突與和諧》，北京:社會科學(xué)文獻出版社2006年版。

［16］西奧多·W.舒爾茨、蔣斌、張蘅譯:《人力資本投資——教育和研究的作用》，北京:商務(wù)印書館1990年版。

［17］云鵬:《殘疾人人力資源開發(fā)的福利性分析及實施策略》，載《中州學(xué)刊》2011年第4期。

［18］赫爾曼·哈肯:《協(xié)同學(xué)——大自然構(gòu)成的奧秘》，上海:上海譯文出版社2005年版。

［19］陸世宏:《協(xié)同治理與和諧社會的構(gòu)建》，載《廣西民族大學(xué)學(xué)報(哲社版)》2006年第6期。