食品安全監(jiān)管中政府責(zé)任認(rèn)知

孔令兵

KONG Ling-bing

（鄭州師范學(xué)院，河南 鄭州 450044）

(Zhengzhou,Henan Zhengzhou Country,450044 China)

近年來，食品安全事件頻頻發(fā)生。面對一日三餐，人們疑慮重重。為遏制食品安全領(lǐng)域的侵害行為，中國已經(jīng)陸續(xù)制定了多部法律，諸如，《消費者權(quán)益保護法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》等等。其中以2009年2月28日頒布實施的《食品安全法》為標(biāo)志，這部法律被認(rèn)為是中國食品安全監(jiān)管法治化進程中的重要里程碑。如何保障食品安全，維護人們的身心利益，已經(jīng)成為考驗政府“善管”和“善治”能力的重要方面。學(xué)者們更是從不同的學(xué)科背景，運用不同的專業(yè)知識進行研究和關(guān)注。如有從食品質(zhì)量檢測技術(shù)和標(biāo)準(zhǔn)進行研究[1]；有從政府監(jiān)管體制和監(jiān)管模式進行研究[2]；有從食品安全法律責(zé)任角度進行研究[3]等等。但鮮有從政府責(zé)任角度來探索食品安全問題的。對食品安全監(jiān)管者責(zé)任設(shè)置理念不準(zhǔn)，責(zé)任規(guī)定不明，問責(zé)制不立，責(zé)任追究程序缺失，是導(dǎo)致政府監(jiān)管不力，食品安全問題頻發(fā)的重要原因。明確食品安全監(jiān)管中的政府責(zé)任，對完善中國食品安全監(jiān)管體制，增強監(jiān)管實效性，保障食品安全有重要意義。

1 政府責(zé)任的內(nèi)涵

無論是在政治學(xué)領(lǐng)域還是在法學(xué)領(lǐng)域，“責(zé)任”一直是被廣泛運用的詞語。古羅馬時代的政治學(xué)家、法學(xué)家西塞羅[4]認(rèn)為“生活中一切有德之事均由履行某種責(zé)任而生，而一切無德之事皆因忽視責(zé)任而致”，說明責(zé)任已經(jīng)被用作考量道德的重要依據(jù)。究竟何為責(zé)任？學(xué)界[5]一般認(rèn)為，責(zé)任是指主體應(yīng)做的份內(nèi)之事，包括積極助成份內(nèi)之事和沒助成份內(nèi)之事而應(yīng)承擔(dān)的否定性評價和不利性后果。責(zé)任的內(nèi)涵可以概括為兩個方面：第一，主體主觀上承擔(dān)的一定價值指向方面的義務(wù)。第二，主體客觀上的職位承載的義務(wù)或擔(dān)當(dāng)。

對政府責(zé)任的界定，學(xué)者們依照不同的學(xué)科背景理解稍有差異。在西方，最早研究政府責(zé)任的是英國哲學(xué)家洛克，他認(rèn)為政府責(zé)任就是保護個人及臣民的財產(chǎn)，自然狀態(tài)是充滿著恐懼和經(jīng)常危險的完備無缺的自由狀態(tài)，所以，政府的責(zé)任就在于保護私有財產(chǎn)[6]。在當(dāng)代，西方研究者[7]對政府責(zé)任的理解包括兩層含義：一是主體主觀上基于某種價值或理念在社會化過程中形成的責(zé)任，即主觀責(zé)任；二是主體伴隨著職位而產(chǎn)生的客觀責(zé)任。中國學(xué)者對政府責(zé)任的理解也稍有差異。行政法學(xué)者[8]認(rèn)為，政府責(zé)任也就是政府及其公務(wù)人員在行政過程中應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。筆者認(rèn)為政府責(zé)任是指政府及其工作人員，在做出行政決策時或?qū)嵤┬姓袨檫^程中以及在行政行為結(jié)束后，對其行為過程及結(jié)果所應(yīng)承擔(dān)的主觀責(zé)任和客觀責(zé)任，包括積極的作為和消極的不作為。主觀責(zé)任主要指政府作為公共權(quán)力的代理人所應(yīng)承擔(dān)的道德責(zé)任，是一種現(xiàn)代政府應(yīng)該具有的觀念上責(zé)任；客觀責(zé)任主要指政府所應(yīng)該承擔(dān)的賠償責(zé)任以及其工作人員所應(yīng)承擔(dān)的內(nèi)部行政處分和外部法律責(zé)任，屬于一個法治政府應(yīng)該具有的政治責(zé)任和法律責(zé)任。

2 食品安全監(jiān)管領(lǐng)域政府道德責(zé)任

政府道德責(zé)任源于古典自然法學(xué)派的道義責(zé)任論，該理論認(rèn)為，責(zé)任的本質(zhì)是道義的非難，即一個人之所以應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任是因為其行為違背了自然法，而自然法是正當(dāng)行為的道德命令。

當(dāng)前，中國食品安全監(jiān)管領(lǐng)域中政府必須承擔(dān)的道德責(zé)任表現(xiàn)在兩個方面，一是政府及其執(zhí)法人員因監(jiān)管不為或不力或不當(dāng)而招致的“否定性評價”。政府一旦背負(fù)這種否定性的道德評價，其直接后果就是導(dǎo)致人們對政府的不信任。二是在政府及其工作人員引領(lǐng)下構(gòu)建一個崇尚生產(chǎn)安全、健康食品的社會風(fēng)尚。一個可以信賴的責(zé)任政府，必定是能夠樹立一種以公共利益為依歸的社會正義精神，并在涉及食品安全領(lǐng)域發(fā)揮必要的啟發(fā)和引領(lǐng)作用的政府。

實踐中，中國食品安全問題之所以頻頻發(fā)生，與政府及其工作人員的道德責(zé)任意識缺失息息相關(guān)。首先表現(xiàn)在某些地方政府盛行一種狹隘的發(fā)展觀，為了地方財政或地方GDP，把經(jīng)濟增長視為發(fā)展的全部，面對本地食品生產(chǎn)企業(yè)的違規(guī)違法行為，總以保護經(jīng)濟增長為由而施之庇護。其次是行政執(zhí)法人員道德責(zé)任觀念淡薄，無視民眾利益，變手中的權(quán)力資源為自我效益的最大化利用；踐踏行政倫理和道德底線，放縱食品生產(chǎn)中的違規(guī)違法行為，甚至與不良食品從業(yè)者合謀以求得一己之利。政府狹隘的發(fā)展觀和執(zhí)法者的道德缺失不僅破壞了基本行政倫理道德，還造就了一股為謀求本位利益而漠視他人生命健康之社會風(fēng)氣。因為“可以說，對社會道德秩序的破壞，影響力最大，波及面最廣的莫過于政府權(quán)利的濫用和腐敗，它不僅可能敗壞社會風(fēng)氣，而且可能扭曲社會的道德心理、道德意識、道德判斷和道德評價機制”[9]。因此，在食品安全監(jiān)管中，政府有義務(wù)阻止道德衰落；政府執(zhí)法部門應(yīng)該秉持基本的人道關(guān)懷去為民眾食品安全負(fù)責(zé)，并去積極弘揚和建立一種健康的、有益的食品生產(chǎn)風(fēng)尚。

需要說明的是，在食品安全的監(jiān)管中，政府除承擔(dān)道德責(zé)任外，必須承擔(dān)政治責(zé)任。所謂政治責(zé)任，是指政府及其執(zhí)法人員行使行政權(quán)時因違反其政治義務(wù)而向選民（人民）承擔(dān)的政治上的否定性后果。行政問責(zé)制是這種否定性后果的主要追究制度。對這種否定性后果的承擔(dān)上往往是行政首腦或直接責(zé)任人員喪失行使政治權(quán)力的資格。要求政府及其行政執(zhí)法人員承擔(dān)政治責(zé)任，旨在要求其強化政治敏銳性，將關(guān)涉人民生命健康的食品安全置放于政治的高度來細(xì)化管理，嚴(yán)格執(zhí)法。

追究政府官員的政治責(zé)任是現(xiàn)代民主政治的內(nèi)在要求，民主的基本原則是主權(quán)在民，政府權(quán)力的行使必須回饋和反應(yīng)公民的意志。因為在一個實行民主政治的國家，只有遵循國家服務(wù)于公民而不是公民服務(wù)于國家，政府為人民而存在而不是相反時，才有民主制度存在[10]。在民主政治體制中，政府及其組成人員應(yīng)該具備對選民負(fù)責(zé)的政治品格。在食品安全監(jiān)管中，能夠切實的代表人民利益，為人民負(fù)責(zé)，就是講政治的表現(xiàn)。政府能及時制定符合民意的調(diào)控政策和法律制度，并保證其執(zhí)行人員能貫徹執(zhí)行，是政府政治責(zé)任落實的表現(xiàn)。

反觀中國的某些地方政府，行政本位主義觀念極為嚴(yán)重，在這種觀念下，一方面，食品安全監(jiān)管中表現(xiàn)為權(quán)力過分集中，行政首長一言堂導(dǎo)致部門其他有監(jiān)管職責(zé)的主體人浮于事，缺乏監(jiān)管積極性，也不愿履行職責(zé)；即使有些監(jiān)管權(quán)也缺乏監(jiān)管創(chuàng)造能動性，也不愿意進行食品安全監(jiān)管的技術(shù)革新[11]。另一方面，一些地方政府自覺充當(dāng)本地域內(nèi)食品行業(yè)的政治保護傘。出于財政增收和可支配收入增長的本能，政府忽略或放縱食品企業(yè)短期不合理擴張中的安全隱患，甚至通過各種手段為企業(yè)創(chuàng)造條件，提供便利。還有一些政府，由于面對一些諸于就業(yè)壓力大、失業(yè)增多、治理成本高等治理困境，也對本區(qū)域食品企業(yè)放任甚至暗中保護。而企業(yè)的本性決定其也會利用各種手段俘獲政府，為其謀取利益尋求合法性依據(jù)。在政企合謀下，所有的道德底線和政治責(zé)任意識都被統(tǒng)統(tǒng)拋棄。

3 食品安全監(jiān)管中政府法律責(zé)任的考察

中國現(xiàn)行食品安全領(lǐng)域中政府的法律責(zé)任，主要規(guī)定在《食品安全法》第95條、《產(chǎn)品質(zhì)量法》第65條、《進出口商品檢驗法》第38條和《生豬屠宰管理條例》第31條之中。這些條款所規(guī)定的責(zé)任承擔(dān)主體都是針對濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的行政執(zhí)法人員；責(zé)任承擔(dān)方式也主要是記大過、降級、撤職或開除等行政處分，當(dāng)然，也有規(guī)定對構(gòu)成犯罪的依法追究刑事責(zé)任。但縱觀這些法律法規(guī)，在食品安全監(jiān)管中政府責(zé)任的規(guī)定呈現(xiàn)如下缺陷。

3.1 問責(zé)的主體僅僅針對了行政執(zhí)法人員，政府沒有作為問責(zé)對象

雖然政府承擔(dān)的責(zé)任最終還是要轉(zhuǎn)移到具體的執(zhí)法工作人員身上，但政府還依然應(yīng)該是問責(zé)的客體。作為機關(guān)法人，政府是能夠以自己名義行使行政職權(quán)并獨立承擔(dān)責(zé)任的組織。在西方國家，當(dāng)議會對政府提出不信任案時，采取的倒閣可以看作是政府承擔(dān)責(zé)任的最后方式。在中國的食品安全法律法規(guī)中，大部分條文都僅僅規(guī)定政府監(jiān)管部門及其工作人員的責(zé)任?！妒称钒踩ā冯m然有規(guī)定“縣級以上地方人民政府在食品安全監(jiān)督管理中未履行職責(zé)，本行政區(qū)域出現(xiàn)重大食品安全事故、造成嚴(yán)重社會影響的，依法對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他責(zé)任人員，給予記大過、降級、撤職或者開除的處分?！钡梢钥闯觯淇霖?zé)對象依然是主管人員或直接責(zé)任人員，對于政府應(yīng)該承擔(dān)何種責(zé)任并沒提及。當(dāng)前，依法行政，建設(shè)法治政府是中國政府改革的目標(biāo)，政府只有積極承擔(dān)責(zé)任才能展現(xiàn)一個法治政府、責(zé)任政府的形象。

3.2 在歸責(zé)原則上，只采取過錯原則，忽略其他情形

可以看出，在以《食品安全法》為代表的中國食品安全領(lǐng)域中行政主體或監(jiān)督主體承擔(dān)責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)采取過錯責(zé)任原則，這就縮小了行政執(zhí)法人員的責(zé)任范圍。實踐中，食品安全監(jiān)管執(zhí)法人員可能是因為主觀上疏忽或不作為導(dǎo)致食品安全事故的發(fā)生，也有可能是因為客觀上的違法行為而致。僅僅依據(jù)過錯責(zé)任原則顯然難以完全追究監(jiān)管執(zhí)法人員的責(zé)任，反而弱化了他們的責(zé)任意識，為他們推脫責(zé)任“網(wǎng)開一面”。相比之下，中國《國家賠償法》中采取違法原則較之先進，違法原則不需考慮監(jiān)管主體或其工作人員在實施監(jiān)管過程中的主觀狀況如何，只需看其行政行為是否違法，以此作為其擔(dān)負(fù)責(zé)任的依據(jù)。

3.3 責(zé)任承擔(dān)方式規(guī)定不周全，不利于全面落實監(jiān)管者的責(zé)任

在責(zé)任承擔(dān)方式的規(guī)定上，《食品安全法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》等相關(guān)法律法規(guī)，都明確的規(guī)定了食品安全監(jiān)管者違法行政要承擔(dān)懲罰性的后果，即行政處分。食品安全監(jiān)管者大多是公務(wù)員，所以，一旦他們在食品安全監(jiān)管中違法行政，就應(yīng)該在行政組織內(nèi)部依法承擔(dān)相應(yīng)的行政處分，是行政法治原則的基本要求。但是，對于食品安全監(jiān)管者是否應(yīng)該承擔(dān)補救性后果——行政賠償卻沒有規(guī)定。而且，在現(xiàn)實的食品安全監(jiān)管領(lǐng)域會出現(xiàn)各種復(fù)雜行政違法與不當(dāng)行為，如果僅僅給予其行政處分顯然不能很好的抑制和規(guī)范監(jiān)管者的行政行為，不利于落實監(jiān)管者應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任。

3.4 追究責(zé)任的程序規(guī)范缺失

在中國，行政法律法規(guī)的程序規(guī)定大多與實體規(guī)定混在一起。多年來，學(xué)術(shù)界一直在研究制定一部統(tǒng)一的行政程序法，以保證行政行為的合法有序與正當(dāng)，但始終沒能如愿[12]。在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域的法律中，對監(jiān)管主體及其責(zé)任人員的責(zé)任追究程序更是缺失。即使有個別國務(wù)院的行政規(guī)章，如國務(wù)院《特別重大事故調(diào)查程序暫行規(guī)定》，雖然是關(guān)于事故調(diào)查程序的特別規(guī)定，卻也沒有就事故處理的具體程序做出規(guī)定。缺失責(zé)任追究程序的規(guī)定，凸顯了中國在食品安全領(lǐng)域的法律法規(guī)的不足，遺失程序正義的精神。

4 食品安全監(jiān)管領(lǐng)域政府責(zé)任的落實

致力于改善民生、保障民生是中國政府正積極籌建的基礎(chǔ)性工程，治理食品安全是保障民生的重要內(nèi)容，也是一個責(zé)任政府的應(yīng)有之義。在食品安全領(lǐng)域政府責(zé)任的落實應(yīng)該從以下幾個方面著手。

4.1 推進道德教育，提升道德素質(zhì)

加強道德教育關(guān)鍵在于強化食品安全監(jiān)管者堅守公民生命健康權(quán)利至上價值觀念，不斷地對食品安全監(jiān)管者進行道德教育，強化其道德責(zé)任意識，構(gòu)建崇尚人文關(guān)懷道德文化氛圍，使食品安全監(jiān)管者樹立一種自我約束的道德規(guī)范。黑格爾[13]曾極力主張對政府官員進行道德教育，他說，為了使大公無私、奉公守法及溫和敦厚成為一種習(xí)慣，就要進行直接的倫理教育和思想教育。無疑，對食品安全監(jiān)管者進行道德教育，提升其道德素質(zhì)，不僅可以強化其履職履責(zé)，還可以進一步帶動全社會形成共同的理想信念和道德規(guī)范，這正是政府承擔(dān)道德責(zé)任的重要形式。

4.2 完善行政問責(zé)制，強化政治責(zé)任

當(dāng)前，在中國對政府官員追究政治責(zé)任的制度主要是行政問責(zé)制。行政問責(zé)制作為政府回應(yīng)民主政治的訴求和責(zé)任政府理念的實體表現(xiàn)形式，雖然獲得了中國政府的高度重視，但是還處于初建階段，相關(guān)制度還不完善。目前中國還沒有統(tǒng)一的原則性行政問責(zé)法律，通常所見的只是省、市政府規(guī)章，不僅其法律位階低，而且在問責(zé)主體、問責(zé)內(nèi)容、問責(zé)程序等均有差異。無法發(fā)揮實際的威懾和教育作用。一個全面的、完整的行政問責(zé)制度才能保證行政問責(zé)的有效性和公正性。姜民安[14]教授認(rèn)為，非制度化、非規(guī)范化的問責(zé)制不僅對當(dāng)事官員不公正，對非當(dāng)事官員也起不到有效震懾作用，難以使他們在其任職崗位上謹(jǐn)慎從政。因此，要完善政府責(zé)任，促進食品安全監(jiān)管者，包括領(lǐng)導(dǎo)職官員在食品安全決策和履職過程中以人為本，以公民生命健康安全和公共利益為重，而不是以GDP增長和提高自己政績?yōu)橹?，防止重大食品安全事故發(fā)生，必須建立和完善制度化的行政問責(zé)制，以此強化監(jiān)管者的政治責(zé)任。具體而言，首先應(yīng)通過法律法規(guī)和執(zhí)法慣例確立政治責(zé)任問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)；其次，應(yīng)通過改革和完善人大的質(zhì)詢、審議、罷免、撤職、免職制度建立和規(guī)范政治責(zé)任問責(zé)的形式和程序。

4.3 完善食品安全監(jiān)管法律責(zé)任機制

食品安全監(jiān)管者責(zé)任機制的實現(xiàn)是實體規(guī)范和程序規(guī)范的統(tǒng)一。所以，在實體法層面上，①要完善食品安全監(jiān)管中政府責(zé)任的對象及其職責(zé)內(nèi)容?，F(xiàn)代政府是責(zé)任政府，行政監(jiān)管問責(zé)的對象不僅僅是政府工作人員，政府同樣也是問責(zé)對象，這有利于強化集體責(zé)任意識，樹立政府的公信力。②確立違法原則作為政府及其工作人員法律責(zé)任的承擔(dān)依據(jù)。擴大其承擔(dān)責(zé)任的范圍，促使食品安全監(jiān)管者謹(jǐn)慎執(zhí)法、不濫權(quán)、不惰政、不失職、不瀆職。③完善責(zé)任追究程序，盡快將食品安全執(zhí)法程序納入法治化軌道。明確責(zé)任承擔(dān)主體、追究責(zé)任的形式、內(nèi)容等，從而保證行政機關(guān)依法實施食品安全執(zhí)法監(jiān)督，預(yù)防和減少食品安全事故的發(fā)生。

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