大中型水庫移民后期扶持監(jiān)測評估行為的分析

鄭瑞強，沈順生

（1.江西農業(yè)大學 經濟管理學院，江西 南昌 330045；2.江西贛水移民咨詢評估有限公司，江西 南昌 330045）

1 移民后期扶持監(jiān)測評估意義與作用

監(jiān)測評估工作是貫徹落實國發(fā) [2006]17號文件的一項基礎性工作，也是全面了解和掌握大中型水庫移民后期扶持政策實施情況的重要手段。建立監(jiān)測評估機制，開展監(jiān)測評估工作，對后期扶持政策實施情況進行跟蹤監(jiān)測，可以獲得完整、客觀、長時序性資料，及時掌握情況，評估實施效果，總結經驗教訓，發(fā)現并糾正實施中存在的問題；從而為政府相關部門及實施機構提供事實依據和典型案例，為水庫移民后期扶持科學決策提供技術支持，保障資金使用安全和后期扶持政策順利實施。這對維護移民群眾合法權益、促進庫區(qū)和移民安置區(qū)經濟發(fā)展和社會穩(wěn)定[1]具有重要意義。

移民后期扶持監(jiān)測評估，隸屬水庫移民監(jiān)測評估范疇，是依據監(jiān)測評估合同以及國家法律法規(guī)和技術標準等文件對大中型水庫移民后期扶持工作管理者和參與者的行為進行的監(jiān)測、評價，其工作質量關系到移民后期扶持工作目標的有效達成。但目前，我國水庫移民監(jiān)測評估主要指向水庫移民前期與移民安置階段，大中型水庫移民后期扶持監(jiān)測評估尚處于摸索階段，且對移民后期扶持工作中的規(guī)劃編制、實施監(jiān)督和移民生產生活水平恢復的監(jiān)測評價尚缺乏系統(tǒng)科學的手段和方法，導致大中型水庫移民后期扶持監(jiān)測評估研究的現實基礎基本屬于空白，在一定程度上影響了我國水庫移民后期扶持監(jiān)測評估工作水平的進一步提升，使得我國水庫移民監(jiān)測評估缺失最后一個環(huán)節(jié)。為此，開展大中型水庫移民監(jiān)測評估，有助于水庫移民全過程監(jiān)測評估工作理念的完善與實現。

2 水庫移民后期扶持監(jiān)測評估與其他監(jiān)督手段的異同

世界銀行和一些國際金融組織的有關專家經長時間探索、研究和實踐之后，對水庫移民監(jiān)測評價的認識逐步統(tǒng)一，在世行業(yè)務手冊中對監(jiān)測、評價給出了如下定義: “監(jiān)測是連續(xù)不斷的評價。它既是根據既定時間表對項目實施情況的評價，又是對項目投入的使用、基礎設施以及項目受益人服務方面的評價”[2]。據此，移民監(jiān)測評估包括移民實施機構進行的內部監(jiān)測活動和由獨立的移民監(jiān)測評估機構進行的外部評估活動。我國對大中型水庫移民后期扶持工作的監(jiān)督主要涵蓋兩個方面:一是內部監(jiān)督，包括業(yè)務針對性較強的大中型水庫移民后期扶持規(guī)劃實施稽查、移民后期扶持資金審計；二是外部監(jiān)督，包括水庫移民后期扶持監(jiān)測評估。大中型水庫移民后期扶持規(guī)劃實施稽查、移民后期扶持資金審計、工程移民監(jiān)理與大中型水庫移民后期扶持監(jiān)測評估的區(qū)別在于法規(guī)依據、執(zhí)行主體、工作重心、目標指向、工作頻率等方面的不同。

在法規(guī)依據上，水利部移民開發(fā)局印發(fā)的 《大中型水利水電工程移民規(guī)劃實施稽察暫行辦法》（移稽審 [2008]17號）對包括大中型水庫移民后期扶持規(guī)劃的大中型水利水電工程規(guī)劃實施稽察行為進行了規(guī)范； 《水利部關于加強水利工程移民資金審計工作的通知》對移民資金審計的重要性、審計程序等內容進行了明確；指導工程移民監(jiān)理工作開展的文件為國家能源局頒發(fā)的 《水電工程移民綜合監(jiān)理規(guī)范》；大中型水庫移民后期扶持工作開展的法理性文件是三部委 《關于開展大中型水庫移民后期扶持政策實施情況監(jiān)測評估工作的通知》 （發(fā)改農經 [2011]1033號）文件。

按照水利部人事司 《關于水利部水庫移民開發(fā)局主要職責內設機構和人員編制方案的批復》 （人事機 [2008]22號）和 《關于調整水利部水庫移民開發(fā)局部分內設機構的批復》 （人事機 [2011]8號）文件，大中型水庫移民后期扶持規(guī)劃實施的稽查和資金審計分別由水利部移民開發(fā)局稽查處和審計處負責組織實施，在資金審計工作的具體執(zhí)行過程中也可以委托具有專業(yè)審計資質的社會審計機構承擔。開展水電工程移民監(jiān)理和大中型水庫移民后期扶持監(jiān)測評估工作的單位一般為社會上具有相應資質和工作能力的第三方評估機構。

在工作內容上，工程移民監(jiān)理主要圍繞控制工程移民的投資、進度、質量，進行合同管理、信息管理和協調各方關系等內容開展工作；移民后期扶持規(guī)劃實施稽查則包括三個層面:一是，對大中型水庫移民后期扶持規(guī)劃實施的稽察；二是，對大中型水庫庫區(qū)和移民安置區(qū)基礎設施建設和經濟發(fā)展規(guī)劃的稽察；三是，根據實際情況確定的專項稽察。移民后期扶持資金審計則主要審查和評價移民資金內部控制情況，移民資金管理使用的質量、進度和效益。移民后期扶持監(jiān)測評估的主要任務是對后期扶持政策實施情況、后期扶持資金使用管理情況、后期扶持政策實施效果進行跟蹤監(jiān)測和系統(tǒng)評估，尤其關注政策實施后移民生產生活水平是否得到了恢復和提高。

在目標指向上，這些監(jiān)督行為在 “貫徹落實國家后期扶持政策，保護移民合法權益，維護社會穩(wěn)定大局，實現和諧移民安置”等方面具有很大程度的統(tǒng)一性，但同時又各有側重:移民后期扶持規(guī)劃實施稽查關注保障移民后期扶持規(guī)劃實施質量，移民后期扶持資金審計突出移民資金安全、合法、有效使用；工程移民監(jiān)理重點在于檢查資金、進度、質量和機構運行情況；移民后期扶持監(jiān)測評估強調的是移民社會經濟狀況的改善、政策實施結果及對結果的評價與預測。

此外，根據各種監(jiān)督活動的內涵與目標指向，其工作開展時間階段與頻率也不盡相同。

3 大中型水庫移民后期扶持監(jiān)測評估工作現狀與問題

三部委 《關于開展大中型水庫移民后期扶持政策實施情況監(jiān)測評估工作的通知》 （發(fā)改農經[2011]1033號）頒發(fā)以來，各地積極貫徹落實，選擇監(jiān)測評估機構，制定監(jiān)測評估大綱，大中型水庫移民后期扶持政策實施情況監(jiān)測評估工作全面展開。但就目前情況來看，還存在以下一些問題:

（1）大中型水庫移民后期扶持法規(guī)體系不夠健全。目前，國家開展大中型水庫移民后期扶持監(jiān)測評估指導性文件是發(fā)改農經 [2011]1033號文，最根本的依據是國務院471號令；但在我國的法律體系中，尚無對大中型水庫移民后期扶持工作從總體上要求進行強制評估的法律規(guī)定。換言之，在大中型水庫移民后期扶持政策實施過程中，如果三部委不作監(jiān)測評估的規(guī)定，也不存在不作為或違法的問題。同時僅從發(fā)改農經 [2011]1033號文件來看，其嚴謹性、可操作性和科學性也存在一定的問題。比如在承擔主體的選擇上，僅規(guī)定 “依法確定有資質的單位承擔監(jiān)測評估工作業(yè)務”。從法理視角看，這樣的規(guī)定并不周全，不能很好地保證選擇過程中的客觀與公正。

（2）承擔主體資質認證缺失。大中型水庫移民后期扶持監(jiān)測評估突出了第三方評估的價值，確保了監(jiān)測評估結果的可信性。公共選擇理論堅信，在政治實踐或者公共管理的活動中，沒有絕對客觀的主體，所有人 “包括選民、納稅人、候選人、立法官、官僚、利益集團、政黨、政治團體和政府，都和在市場中一樣，追求個自利益的最大化”[3]。但目前，國家并沒有開展對大中型水庫移民監(jiān)測評估資質的認證工作，只有工程移民監(jiān)理資質認證，所以各地在進行移民后期扶持監(jiān)測評估主體的選擇時，缺乏標準，致使大中型水庫移民后期扶持監(jiān)測評估工作承擔主體多樣化，具有工程咨詢資質和無工程咨詢資質的單位均納入選擇范圍。由于這些單位工作經驗與能力水平存在差異，而委托單位不可能在短時間內對這些信息全面了解，致使大中型水庫移民后期扶持監(jiān)測評估工作質量難以得到保證。比如，作為第三方的評估方有著自身的利益訴求，需要有足夠的項目來維持組織的運行。尤其是在缺乏資格認定標準的前提下，評估方為了能夠順利進入競爭程序，有可能在一些條款上遷就委托方。

（3）監(jiān)測評估指標和評價方法的科學性缺乏系統(tǒng)論證。國家 《大中型水庫移民后期扶持政策實施情況監(jiān)測評估工作綱要 （試行）》中公布的大中型水庫移民后期扶持監(jiān)測評估指標體系，包含資金發(fā)放、項目實施、后期扶持政策實施保障體系、后期扶持政策實施效果4個一級指標，分列16個二級指標41個三級指標。這種指標體系偏重于移民后期扶持工作過程、移民生產生活水平恢復的描述，卻忽視了移民后期扶持環(huán)境組成因素間的互動、其他關鍵利益相關者行為嬗變影響等方面的認識與評價，不利于全面了解大中型水庫移民后期扶持工作；同時，在各指標的權數確定時，由于各地移民后期扶持工作開展情況各異，多采用專家評分法確定指標權數，對各指標科學賦值存有一定困難；再者，由于指標體系覆蓋面廣，如果沒有明確的監(jiān)測評估技術路線與方法，那么各個指標與評價結果的相關關系以及由此而得出的完善后期扶持工作的諸多建議缺乏科學性和系統(tǒng)性，不利于移民后期扶持工作主線把握和資源整合。

（4）監(jiān)測評估信息獲取方式存在缺陷。大中型水庫移民后期扶持監(jiān)測評估獲取信息的方式主要為文獻收集、座 （訪）談、問卷調查、現場勘察以及數據的二次分析等。在移民后期扶持監(jiān)測評估第一手監(jiān)測評估信息獲取的過程中，由于受到移民管理部門工作人員的 “績效目標考慮”影響、扶持項目難以全面勘測、移民戶調查信息誤差較大等影響，導致監(jiān)測評估所獲信息失真。其中，又以移民戶調查數據信息失真為甚。比如，由于大中型水庫移民后期扶持監(jiān)測評估中的移民戶調查數量以區(qū)域移民總量為基數，故調查樣本量一般較大，而現在農村中的絕大多數中青年一般出外打工，留守的多為老人、婦女和兒童，由于調查對象的身份特征，所獲信息的可信度因而受到影響；再如，很多地方從事移民后期扶持工作的管理人員可能出現更換，其對于資金發(fā)放、項目建管等時序性的移民后期扶持信息提供可能存有誤差。

4 建議

（1）完善大中型水庫移民后期扶持監(jiān)測評估政策法規(guī)?？山梃b發(fā)達國家政策評估經驗，在宏觀層面上制定 “國家公共政策 （項目）評估法”，以法律的形式確定評估的基本價值、基本程序、基本方法、責任主體和評估結果的運用[4]。同時，建立與法律相適應的監(jiān)測評估機制，實施相關獨立的專業(yè)化管理，明確責任追究機制，保障評估組織管理和法律法規(guī)的有效執(zhí)行。在此基礎上，建立大中型水利水電移民監(jiān)測評估 （含后期扶持）實施細則，最終使得移民后期扶持監(jiān)測評估工作有法可依，得以規(guī)范實施。

（2）強化移民后期扶持監(jiān)測評估機構的能力建設。政策評估強調獨立第三方的價值是20世紀60年代以來的傳統(tǒng)。政策評估的傳統(tǒng)確信，由于政策所涉及的利益關系，由政策系統(tǒng)內部或者是利益相關方進行的評估，都有可能失去政策評估的公正性，導致政策評估結論的失真[5]；而促成這一目標實現的基礎是第三方的能力。為此，應嚴格監(jiān)測評估機構的資質認證和人員評定、考核、審查制度，尤其是強化對總監(jiān)測評估師的考核和認定。通過移民監(jiān)測評估行業(yè)監(jiān)管體系和規(guī)制的完善，建立健全完整的規(guī)章制度，具體詳細地規(guī)定移民后期扶持監(jiān)測評估的工作內容、工作程序、工作方式及監(jiān)督評估成果的檢查、驗收、考核，保障大中型水庫移民監(jiān)測評估活動有序高效運轉，從而避免監(jiān)測評估機構成為“內部人”的某種可能[6]。

（3）發(fā)展多元參與評估的模式。政策評估不只是技術驗證，更包含了價值選擇。移民后期扶持監(jiān)測評估單位往往按照協議約定，依據政策目標和專業(yè)技術路線開展監(jiān)測評估工作。但這種監(jiān)測評估極具程式化，忽視了很多變化的環(huán)境因素，容易陷入專家主義的泥潭，導致以偏概全；又由于監(jiān)測評估人員素養(yǎng)的限制，可能會在監(jiān)測評估過程中機械地理解移民后期扶持政策的技術目標，而沒有綜合考慮非移民群體、社會經濟發(fā)展條件變化等因素，不能動態(tài)考察政策目標的實現程度。再者，外部監(jiān)測評估專家與具體從事移民后期扶持工作的人員相比，其對政策實施操作流程的認知存有差距，也可能導致監(jiān)測數據失真和評估結論的主題偏離。社會公平要求政策評估主體保持評估中的獨立地位，這種獨立性必須受到各種社會力量的制約。依據耗散結構理論關于組織穩(wěn)定性的 “負熵”分析[7]，應建立多元主體參與的移民后期扶持監(jiān)測評估體系，允許各種社會力量公開參與到移民后期扶持監(jiān)測評估實踐中來。以獨立第三方為主，社會審計機構、社會 （媒體）輿論、移民與非移民共同參與，構成移民政策評估主體結構，使得大中型水庫移民后期扶持監(jiān)測評估工作更加科學、合理。

（4）改進大中型水庫移民后期扶持監(jiān)測評估手段和方法。從移民管理體制機制健全、資金發(fā)放與項目管理、群眾參與及滿意度、后期扶持工作開展與區(qū)域社會經濟資源優(yōu)化、移民社區(qū)發(fā)展分析、與循環(huán)經濟和綠色發(fā)展等政策的契合性等方面考慮完善當前的移民后期扶持監(jiān)測評估指標體系。在評價方法選擇上，一方面注重選擇的分析方法能夠體現移民及區(qū)域在后期扶持政策實施前后狀況的比較，突出移民后期扶持政策效果；另一方面也要關注分析方法是否可以將諸多評價指標圍繞移民后期扶持政策目標實現這條主線進行串聯，并能夠準確反映指標之間、指標與移民后期扶持政策達成的效果之間的關系，以及更好地推進下一步移民后期扶持工作，實現體現約束理論思想的指標篩選功能。此外，還要采取先進的科學方法和手段，使信息收集、匯總準確全面，動態(tài)分析科學可靠，傳送和反饋信息及時便捷。比如，建立各級政府對移民后期扶持監(jiān)測評估管理工作的考核激勵機制；實施上級委托監(jiān)測評估單位對下級進行監(jiān)測評估，防止出現移民管理機構既是委托方又是評估對象的現象；創(chuàng)新和健全固定監(jiān)測單位、固定監(jiān)測點和固定移民戶信息員跟蹤采集信息制度；開發(fā)大中型水庫移民后期扶持監(jiān)測評估信息系統(tǒng)等，從而不斷提高移民后期扶持監(jiān)測評估成果質量和監(jiān)測評估效益。

（5）重視大中型水庫移民后期扶持監(jiān)測評估成果的運用。移民后期扶持監(jiān)測評估成果是對包括監(jiān)測評估專家、移民干部、移民與非移民群眾等諸多群體有關后期扶持政策實施信息反映的綜合分析與評價，既是對一定階段水庫移民后期扶持政策實施情況的總結；也是對未來一段時期移民后期扶持工作開展的思路梳理，為改進移民后期扶持工作提供決策參考。因此，移民管理機構要清楚手段和目的的區(qū)分，不僅要加強監(jiān)測評估工作；更要充分運用監(jiān)測評估成果，對典型經驗進行總結和推廣，對發(fā)現的問題深入調查、及時整改；并注意發(fā)現、總結規(guī)律性的問題，服務于大中型水庫移民后期扶持政策工作目標的順利達成[8]。

［1］梁福慶.非自愿性移民安置穩(wěn)定研究［J］.重慶三峽學院學報，2008， 24（4）:1-5.

［2］余文學，施國慶，荀厚平.中國工程移民監(jiān)測與評估問題探討［J］.河海大學學報: 社會科學版， 1997， 25（2）:46-50

［3］（美） 托馬斯·R.戴伊.理解公共政策［M］.10版.北京: 華夏出版社，2004:21.

［4］周建國.南水北調移民安置監(jiān)測評估的困境與完善［J］.江蘇社會科學， 2011（6）:61-65.

［5］贠杰，楊誠虎.公共政策評估:理論與方法［M］.北京:中國社會科學出版社，2006:202-210.

［6］周風，儲根焰，劉寶珍.淺談如何當好移民安置總監(jiān)督評估師［J］.人民長江， 2010， 43（23）:9-11.

［7］姜廣舉，林國標，史曉平.當代生態(tài)文明建設研究:基于生態(tài)系統(tǒng)的耗散結構視角［J］.江西農業(yè)大學學報:社會科學版，2011（3）:71-76.

［8］唐傳利.在全國大中型水庫移民后期扶持監(jiān)測評估工作座談研討會上的講話［EB/OL］.http://www.cnsym.com/ldjh/ymjld/201108/t20110817_7617.htm.