張艾妮

(廣東海洋大學(xué)法學(xué)院，廣東湛江 524025)

一、漁業(yè)資源性質(zhì)之爭(zhēng)

英美等西方國(guó)家的學(xué)者近年熱烈爭(zhēng)辯的學(xué)術(shù)話題之一乃是漁業(yè)資源的法律屬性，也即:漁業(yè)資源到底屬于公有之物還是私有之物?之所以有漁業(yè)資源屬性的公產(chǎn)與私產(chǎn)之爭(zhēng)是由兩個(gè)層面的因素造成的:一是漁業(yè)資源的有用性，即漁業(yè)資源對(duì)人類(lèi)具有食物、觀賞、休閑、生態(tài)等多重功能;二是漁業(yè)資源被過(guò)度開(kāi)發(fā)引起的資源衰退日顯嚴(yán)重。資源的稀缺性激起了學(xué)者們的研究興趣。我國(guó)《漁業(yè)法》一貫將漁業(yè)的保護(hù)、增值、開(kāi)發(fā)與合理利用作為其指導(dǎo)思想。漁業(yè)資源的日益枯竭并非中國(guó)獨(dú)有的問(wèn)題。就是在養(yǎng)殖業(yè)和捕撈業(yè)極其發(fā)達(dá)的當(dāng)今美國(guó)也面臨相同困局。美國(guó)有學(xué)者曾于2003年撰文指出，諸如金槍魚(yú)、馬林魚(yú)和旗魚(yú)之類(lèi)的掠食性魚(yú)類(lèi)減少了約90%〔1〕Ransom A.Myers ＆ Boris Worm，Rapid Worldwide Depletion of Predatory Fish Communities，NATURE，2003(428)，pp.280，282.。2006年又有學(xué)者再次警告——若現(xiàn)行的捕撈形勢(shì)任其發(fā)展，世界魚(yú)資源必將走向枯竭〔2〕Boris Worm et al.，Impacts of Biodiversity Loss on Ocean Ecosystem Services，SCI. ，2006(314)，pp.787，790.。學(xué)者的憂憤吸引了理論界和政府界的眼球。

看似取之不盡用之不竭的漁業(yè)資源何以面臨枯竭之威脅?本文認(rèn)為有兩個(gè)因素起到了決定性作用:一是“漁業(yè)公地悲劇”(Tragedy of the Commons)使然〔3〕Garrett Hardin，The Tragedy of the Commons，SCI.，1968(168)，p.1243.“公地悲劇”最初源自著名生物學(xué)家G·哈丁(GarrettHardin)1968年在《公地悲劇》一書(shū)中一個(gè)形象的比喻。他描述的是一個(gè)公共牧場(chǎng)的命運(yùn)。這個(gè)牧場(chǎng)不為任何人擁有但卻可以為任何一個(gè)人使用。在此種情形下，每一個(gè)牧人基于自利，以犧牲整個(gè)共同體的利益為代價(jià)，使自己對(duì)公地的利用最大化。每一個(gè)牧人每多放牧一頭牲畜都可以從共同體的福利中獲益，而過(guò)度放牧的成本卻被分?jǐn)偨o了牧場(chǎng)的每一個(gè)使用者。若所有牧人都對(duì)公共牧場(chǎng)的開(kāi)放性創(chuàng)造的激勵(lì)做出反應(yīng)，該牧場(chǎng)就會(huì)被過(guò)度放牧。。建基于漁業(yè)資源屬于公有之物的傳統(tǒng)觀念之上，人們得出的結(jié)論便是漁業(yè)資源被無(wú)節(jié)制地開(kāi)發(fā)了。二是“競(jìng)爭(zhēng)性捕撈”(Race to the Fish)〔4〕Jonathan H.Adler，Conservation Through Collusion:Antitrust as an Obstacle to Marine Resource Conservation，WASH. ＆ LEE L.REV.，2004(3)，p.61.。設(shè)立禁漁期和設(shè)置捕撈限額是通行于世界的行政措施，但是，作為“理性經(jīng)濟(jì)人”之捕撈者千方百計(jì)要捕撈較大比例的漁獲物或在較短的捕撈期內(nèi)盡可能多地捕撈。惡性競(jìng)爭(zhēng)必然導(dǎo)致惡劣后果。

如何破解漁業(yè)公地悲劇和消除競(jìng)爭(zhēng)性捕撈的激勵(lì)因素?美國(guó)理論界目前基本上有兩條思路:一是建立“漁業(yè)財(cái)產(chǎn)權(quán)”(Property Rights in Fisheries)制度。持此一主張的學(xué)者主要是“索利曼學(xué)派”(Soliman School)，主張以財(cái)產(chǎn)權(quán)概念為據(jù)創(chuàng)造“個(gè)人可轉(zhuǎn)讓漁業(yè)配額”(Individual Transferable Quotas，ITQ)概念〔5〕Soliman，Adam，Individual Transferable Quotas in World Fisheries:A Legal Analysis and the Property Right Dimension，WASH.＆ LEE L.REV.，2006，p.124.。近年，我國(guó)也有學(xué)者持類(lèi)似見(jiàn)解:漁業(yè)財(cái)產(chǎn)權(quán)概念作為破解我國(guó)漁業(yè)公地悲劇的有效回應(yīng)，可以從多個(gè)方面彌補(bǔ)漁業(yè)行政管理的制度性缺陷〔6〕周立波.漁業(yè)財(cái)產(chǎn)權(quán)與海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)制度的構(gòu)建［J］.中國(guó)漁業(yè)經(jīng)濟(jì)，2011，(1):91-96.。二是倡導(dǎo)漁業(yè)資源的私產(chǎn)化(Privatization)〔7〕在這里，“私產(chǎn)”(Private Property)是相對(duì)于“漁業(yè)為公有資源”的傳統(tǒng)概念而言的。在經(jīng)濟(jì)學(xué)家看來(lái)，漁業(yè)之類(lèi)的自然資源之所以被過(guò)度開(kāi)發(fā)，其原因乃是人們把“魚(yú)”當(dāng)作“共同的、公有的”資源，由此導(dǎo)致競(jìng)爭(zhēng)性捕撈現(xiàn)象，從而造成漁業(yè)的可得利潤(rùn)喪失。。持此一觀點(diǎn)的學(xué)者主要是“戈登學(xué)派”(Gordon School)。戈登最早于1954年發(fā)表了有關(guān)具有公有財(cái)產(chǎn)性質(zhì)的資源之經(jīng)濟(jì)原理的論文〔8〕H.Scott Gordon，The Economic Theory of a Common-Property Resource:The Fishery，J.POL.ECON.，1954(62)，pp.130，131.。受到戈登的啟發(fā)，斯哥特(Scott)教授于1955年在其著名論文中首創(chuàng)“單獨(dú)所有制”(Sole Ownership)概念，對(duì)漁業(yè)資源的單獨(dú)所有問(wèn)題進(jìn)行了經(jīng)濟(jì)分析。他比戈登走的更遠(yuǎn)，甚至認(rèn)為只要實(shí)行私產(chǎn)化，漁業(yè)資源的現(xiàn)值就會(huì)獲得最大化。當(dāng)然，前提是漁業(yè)資源的利用者在一定時(shí)期內(nèi)能夠確定無(wú)疑地?fù)碛袑?duì)該資源的財(cái)產(chǎn)權(quán)利〔9〕Anthony Scott，The Fishery:The Objectives of Sole Ownership，J.POL.ECON. ，1955(63)，p.116.。

雖然上述兩派學(xué)者的徑路各有其價(jià)值取向，但無(wú)論是索利曼學(xué)派還是戈登學(xué)派均以排除“魚(yú)為公有之物、漁業(yè)為公共資源”之傳統(tǒng)公產(chǎn)觀念為出發(fā)點(diǎn)，著力探尋靈活而富有市場(chǎng)激勵(lì)因素的漁業(yè)管理制度。與這一思潮形成鮮明對(duì)比的是，我國(guó)上世紀(jì)80年代中期出臺(tái)的《漁業(yè)法》絲毫沒(méi)有顧及市場(chǎng)方法對(duì)漁業(yè)行政管理的巨大意義。

不過(guò)，需要指出的是，美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)是根據(jù)美國(guó)漁業(yè)管理的實(shí)踐總結(jié)而來(lái)的，不可照搬。換言之，對(duì)于漁業(yè)資源推行市場(chǎng)管理手段，即使在美國(guó)也有爭(zhēng)議。雖然2004年美國(guó)聯(lián)邦政府建議國(guó)會(huì)對(duì)1976年“美國(guó)漁業(yè)養(yǎng)護(hù)與管理法”(Magnuson-Stevens Act，2000年修正)再次作出修正，以此確認(rèn)漁業(yè)管理者被授權(quán)創(chuàng)設(shè)專(zhuān)有介入權(quán)(Dedicated Access Privileges)，2006年國(guó)會(huì)通過(guò)的《馬格努遜—斯迪文漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)與管理再授權(quán)法》將此種介入特權(quán)命名為“有限介入權(quán)計(jì)劃”(LAPPs)，允許州政府設(shè)計(jì)各種基于市場(chǎng)的管理工具，但是，環(huán)保主義者、捕撈者和科學(xué)家隨即擔(dān)心政府很可能把公有的漁業(yè)資源轉(zhuǎn)化為私產(chǎn)，不再盡職管理。

公共信托原則再度成為美國(guó)漁業(yè)法學(xué)界熱議的話題。傳統(tǒng)上，按照公共信托原則，某些資源——特別是可航行的和漲潮的水域及水下土地，是由政府為人民受托管理，政府是人民的受托人。它對(duì)政府施加了不得分割這些公共信托資源的不作為義務(wù)，也要求政府履行保護(hù)與保全此類(lèi)資源以供公眾之用的積極義務(wù)〔10〕Jeffrey W.Henquinet＆ Tracey Dobson，The Public Trust Doctrine and Sustainable Ecosystems:A Great Lakes Fisheries Case Study，N.Y.U.ENVTL.L.J. ，2012(14)，pp.322，347.。經(jīng)過(guò)州和聯(lián)邦最高法院的多個(gè)經(jīng)典判例，公共信托理論擴(kuò)大了其適用的空間范圍，涉足漁業(yè)資源的管理領(lǐng)域，進(jìn)而演變成為美國(guó)現(xiàn)代漁業(yè)管理法的基礎(chǔ)理論，支撐起整個(gè)漁業(yè)法治。

反觀我國(guó)，漁業(yè)資源被過(guò)度開(kāi)發(fā)的問(wèn)題得不到有效遏制。雖有實(shí)行近三十年的漁業(yè)法但是制度實(shí)效較為低下。美國(guó)的漁業(yè)法治也絕非完美無(wú)缺，也并非放之四海皆準(zhǔn)，但是，其通過(guò)司法判例和國(guó)會(huì)立法確立起來(lái)的漁業(yè)公共信托理論確實(shí)可以作為我國(guó)借鑒的制度文明成果，為我所用。本文基于歷史的視角，從司法判例的解釋方法出發(fā)，對(duì)美國(guó)漁業(yè)公共信托理論進(jìn)行述評(píng)，旨在激起人們變革漁業(yè)管理法的熱情，深入或持續(xù)跟進(jìn)研究公共信托法，希望我國(guó)對(duì)漁業(yè)法作第三次修正時(shí)將之轉(zhuǎn)化為法律條款，確實(shí)起到調(diào)整人之行為的法律規(guī)范的作用〔11〕張文顯.法哲學(xué)范疇研究［M］.北京:法律出版社，2001.40.。

二、公共信托原則在美國(guó)的歷史演進(jìn)

(一)古典公共信托理論

古羅馬時(shí)代的《查士丁尼法典》(Justinian Code)曾經(jīng)以法律條文的形式記載了這樣一段文字:“按照自然法，空氣、流動(dòng)的水、大海及海岸諸物，屬于共同所有?！薄?2〕J.INST.2.1.1(J.B.Moyle trans.).這種將海洋識(shí)別為公有之物的觀念被認(rèn)為發(fā)端于古典公共信托原則。1225年《英國(guó)大憲章》(Magna Carta)承繼了《查士丁尼法典》的規(guī)定，迫使當(dāng)時(shí)的約翰國(guó)王廢除了其王室排他性的捕魚(yú)權(quán)和狩獵權(quán)。因?yàn)檫@一權(quán)利侵害了公眾對(duì)此類(lèi)公共資源的利用權(quán)。英格蘭普通法后來(lái)極大地發(fā)展了公共信托理論。據(jù)美國(guó)學(xué)者阿奇爾(Archer)教授的考證，北美殖民地獨(dú)立之后，英格蘭的普通法制度為美國(guó)各個(gè)司法管轄區(qū)的最高法院乃至聯(lián)邦最高法院所堅(jiān)持，凡涉及海洋和海岸管理的案件莫不援引公共信托理論作為裁決依據(jù)〔13〕JACK H.ARCHER ET AL.，THE PUBLIC TRUST DOCTRINE AND THE MANAGEMENT OF AMERICA’S COASTS，B.C.ENVTL.AFF.L.REV.，1994，p.126.。

就古典公共信托理論融入美國(guó)普通法的進(jìn)程而言，有數(shù)個(gè)經(jīng)典案例值得回顧。以時(shí)間為序，不得不提的是1821年美國(guó)新澤西州最高法院審判的阿諾德訴穆迪案(Arnold v.Mundy)。它在美國(guó)司法史上第一次通過(guò)州法院判例的形式解說(shuō)了公共信托原則，認(rèn)為:州政府不得剝奪公眾利用公共資源的共有權(quán)利(Common Right)，如果州政府否定公眾的此種利用之權(quán)，必將導(dǎo)致公眾遭遇痛苦〔14〕Arnold v.Mundy，N.J.L. ，1821，p.78.。本案中法院限制州政府對(duì)公有牡蠣養(yǎng)殖場(chǎng)行使處分之權(quán)。雖然這一判例沒(méi)有正面和直接提及“公共信托”的概念，但是它至少表明州政府對(duì)公共資源的處分權(quán)必須與公眾的利用權(quán)進(jìn)行權(quán)衡。換言之，州政府在此種權(quán)利結(jié)構(gòu)之中充當(dāng)?shù)氖鞘苄磐腥说慕巧?。真正直接論述公共信托理論的判例?842年美國(guó)最高法院審判的馬丁訴瓦德?tīng)柊?Martin v.Waddell)。法院解釋說(shuō):海岸、河流、水灣、海灣以及水體覆蓋下的土地，為整個(gè)共同體的福利而被設(shè)立了“公共信托”(Public Trust)，供所有人自由地航行和漁牧之用——即使政府已將該土地劃撥個(gè)人，也是如此〔15〕Martin v.Waddell，U.S.，1842，pp.367，411.。在法院看來(lái)，某些公共資源之存在，其功能是為了不特定多數(shù)人之利益。即使該資源已經(jīng)在法律上成為私人所有權(quán)的客體，在其上也承載者公共利益，不得濫用。即使美國(guó)有法官造法的普通法傳統(tǒng)，但是公共信托理論適用范圍的拓展仍顯緩慢。有關(guān)信托利益控制權(quán)的移轉(zhuǎn)問(wèn)題直到美國(guó)最高法院1892年審理的伊利諾斯州中央鐵路公司訴伊利諾斯州政府案(Illinois Central Railroad Company v.Illinois)才有深入的論述〔16〕Ill.Cent.R.R.Co.v.Illinois，U.S.，1892，p.146.。此案爭(zhēng)議的焦點(diǎn)是:州立法機(jī)關(guān)是否有權(quán)將芝加哥港水體覆蓋之下的土地劃撥給一家私人公司。該州法院認(rèn)為州政府對(duì)可航行水道水下之土地?fù)碛械男磐欣婵刂茩?quán)僅當(dāng)符合下列情形之一的，始可轉(zhuǎn)讓:一是轉(zhuǎn)讓將有利于增大公眾對(duì)被轉(zhuǎn)讓土地的利益;二是轉(zhuǎn)讓不會(huì)實(shí)質(zhì)性地?fù)p害公眾對(duì)剩余土地和水體享有的利益。該案最突出的歷史貢獻(xiàn)在于美國(guó)最高法院承認(rèn)各州有權(quán)設(shè)計(jì)各自的公共信托理論，使之形成與各州的實(shí)際情況相適符合的內(nèi)涵。1894年謝弗萊訴鮑爾比案(Shively v.Bowlby)與之類(lèi)似，法院堅(jiān)持認(rèn)為私人土地所有者對(duì)毗鄰的可航行水域的海岸的利用，當(dāng)由州政府自由酌定〔17〕Shively v.Bowlby，U.S. ，1894，p.57，58.。1899年夏威夷州最高法院在金訴奧弗萊土地公司案(King v.Oahu Ry.＆Land Co.)中就確認(rèn)公共信托適用于一切可航行的水道及水下土地〔18〕King v.Oahu Ry. ＆ Land Co.，Haw.，1899，pp.717，723.。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，夏威夷州最高法院作出的判決充分地反映了普通法和州憲法對(duì)公共信托原則的支持〔19〕In re Water Use Permit Applications，Haw.，2000，pp.409，442.。特別值得一提的是，夏威夷州憲法明文要求對(duì)該州所有的公共資源——特別是水資源，設(shè)立公共信托。自此，古典公共信托理論通過(guò)司法判例進(jìn)入了美國(guó)州憲法和部分州的制定法。

(二)公共信托理論對(duì)美國(guó)漁業(yè)資源的適用

古典公共信托理論漸次融入美國(guó)司法判例體系之后，其基本內(nèi)涵逐步擴(kuò)張，形成了現(xiàn)代公共信托理論，其中最突出的法律特征是它在空間范圍上的延伸。1892年伊利諾斯州中央鐵路公司一案曾經(jīng)指出:我國(guó)有一條既定的法律準(zhǔn)則——潮汐水域下覆土地之所有權(quán)、統(tǒng)治權(quán)和主權(quán)，若土地在多個(gè)州的界限之內(nèi)者，由土地延伸所至的各州政府行使。法院當(dāng)時(shí)還就公共信托原則在英美兩國(guó)適用的空間范圍的差異作了一番粗淺的對(duì)比。在美國(guó)，州政府擁有對(duì)潮汐水面之下土地的所有權(quán)，但要根據(jù)潮汐的起落來(lái)最終確定。在英國(guó)，普通法僅允許將該原則適用于潮汐水域，但美國(guó)早期的法院判決就已經(jīng)將該原則擴(kuò)大適用于可航行的水道。而且，州政府對(duì)此類(lèi)水域下覆土地之權(quán)利必然承載著對(duì)此類(lèi)土地上覆水體的控制之權(quán)——此類(lèi)土地作何用途，在所不問(wèn)〔20〕王建廷.正義原則與國(guó)際合作應(yīng)對(duì)氣候變化的激勵(lì)機(jī)制——從法哲學(xué)與經(jīng)濟(jì)學(xué)的交叉視角［J］.現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討，2011，(5):101.。因此，美國(guó)版的公共信托原則被擴(kuò)大適用于州政府控制的各類(lèi)水域，包括可航行的水域、潮汐形成的水域及其下覆土地。

自1892年判例以來(lái)，州法院已經(jīng)將公共信托原則此前適用的空間范圍作了極大的擴(kuò)張，甚至允許對(duì)湖泊、支流、河岸、含水土層、沼澤、濕地、泉水、地下水設(shè)立公共信托〔21〕Zachary C.Kleinsasser，Public and Private Property Rights:Regulatory and Physical Takings and the Public Trust Doctrine，B.C.ENVTL.AFF.L.REV.，2005(32)，pp.421，425.。有美國(guó)學(xué)者呼吁將公共信托進(jìn)一步擴(kuò)大適用于其他的一些資源，如對(duì)諸如電子頻譜之類(lèi)的無(wú)體物設(shè)立公共信托〔22〕Patrick S.Ryan，Application of the Public-Trust Doctrine and Principles of Natural Resource Management to the Electromagnetic Spectrum，MICH.TELECOMM.＆ TECH.L.REV.，2004(10)，p.285.。有些州甚至走得更遠(yuǎn)，主張對(duì)水以外的資源(如公園、森林、野生動(dòng)物及生態(tài)系統(tǒng))也要求設(shè)立公共信托。法律是利益的衡器。因此，若無(wú)節(jié)制地適用公共信托原則很可能導(dǎo)致私人土地所有者的抗議，因?yàn)樗麄儞?dān)心其財(cái)產(chǎn)權(quán)益受到過(guò)大的威脅。這種抵制情緒必然催生限制性立法。愛(ài)荷華州立法機(jī)關(guān)直接頒布了制定法，禁止將公共信托適用于州托管之土地及取水權(quán)〔23〕Michael C.Blumm et al.，Renouncing the Public Trust Doctrine:An Assessment of the Validity of Idaho House Bill，ECOLOGY L.Q. ，1997(24)，pp.461，473.。

公共信托原則適用范圍的擴(kuò)張對(duì)于“漁業(yè)管理”(Fishery Management)具有重要的制度價(jià)值。之所以如此是因?yàn)檫@些州表示愿意將之適用于那些關(guān)系國(guó)計(jì)民生的環(huán)境資源——當(dāng)然包括了漁業(yè)資源。1971年加利福尼亞州法院在馬克斯訴維特尼案(Marks v.Whitney)中極力主張擴(kuò)大適用公共信托原則，理由是它十分靈活，足以滿足變化中的公共需要。這意味著法院要限制州政府創(chuàng)設(shè)過(guò)多的“基于市場(chǎng)的工具”，〔24〕所謂“基于市場(chǎng)的工具”是指通過(guò)在此類(lèi)公共資源中創(chuàng)設(shè)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)利的方式，實(shí)現(xiàn)對(duì)公共資源的管理。旨在保護(hù)公共漁業(yè)資源。然而，在公共信托原則語(yǔ)境下，州政府負(fù)有保護(hù)某些公共資源的“肯定性義務(wù)”，所以，法院盡管知道政府的努力可能對(duì)私產(chǎn)業(yè)主造成潛在的負(fù)面沖擊但也愿意支持政府的做法〔25〕李良才.氣候變化條件下海洋環(huán)境治理的跨制度合作機(jī)制可能性研究［J］.太平洋學(xué)報(bào)，2012，(6):71.。就此而論，對(duì)于漁業(yè)管理制度的設(shè)計(jì)而言，“有限介入權(quán)計(jì)劃”將會(huì)受到公共信托原則的嚴(yán)格審查，以確保漁業(yè)資源中的公共利益得到了保護(hù)。因此，公共信托理論由土地、水體、海岸的適用延伸至無(wú)體之物，甚至漁業(yè)資源，其適用客體或?qū)ο蟮牟粩鄶U(kuò)張證明了它的靈活性和適應(yīng)性。

近海水域一直屬于沿海國(guó)國(guó)內(nèi)法意義上的公共信托的客體，而專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)水域在1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》出臺(tái)之前卻一直被看作“全球公地”(Global Commons)〔26〕“公海自由”的傳統(tǒng)觀念至少可以追溯到格勞修斯的《海洋自由論》，其著名論斷為“所有國(guó)家的人民享有捕魚(yú)和航行自由”。。1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》誕生以來(lái)，若干沿海國(guó)家的單邊聲明，以及通過(guò)各自的國(guó)內(nèi)立法，極力主張對(duì)各自的專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)水域擁有某些權(quán)利，包括但不限于“排他性捕魚(yú)權(quán)”(Exclusive Fishing Rights)。事實(shí)上，此前適用于專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的公海自由觀念原本內(nèi)在地含有這樣一條原則——某些資源(包括魚(yú))屬于“無(wú)主物”(Res Nullius):“不屬于任何人之物——只要它們是野生的、自由自在的?！薄?7〕HUGO GROTIUS，MARE LIBERUM(Ralph Van Deman Magoffin trans.，Batoche Books Ltd.2004)(1609).這種公開(kāi)獲取漁業(yè)資源的做法與公共信托原則背道而馳。后者實(shí)質(zhì)上將漁業(yè)確立為“公共池塘資源”(Common Pool Resource)，僅供有限的群體使用，也即設(shè)立了公共信托制度的州政府所管轄之下的人民才能共享此類(lèi)漁業(yè)資源。“全球公地”概念雖然可能永久存在，但是它并沒(méi)有一般性地要求世界各國(guó)承擔(dān)保護(hù)公海漁業(yè)資源的國(guó)家責(zé)任。目前僅通過(guò)國(guó)際條約在有限的程度上對(duì)之進(jìn)行保護(hù)。因此，雖然公共信托原則從近海潮汐地向?qū)俳?jīng)濟(jì)區(qū)的擴(kuò)張看起來(lái)似乎是自然而然的結(jié)果，但是，公海制度的發(fā)展史表明這是對(duì)過(guò)去的實(shí)踐的一種顛覆。在某些方面，美國(guó)調(diào)整專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)漁業(yè)的聯(lián)邦法律已經(jīng)與公共信托原則的要求趨于一致。2006年美國(guó)《漁業(yè)養(yǎng)護(hù)與管理法》(Magnuson-Stevens Act)設(shè)立的“國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)”就明文禁止對(duì)來(lái)自不同的州的居民實(shí)施歧視性漁業(yè)養(yǎng)護(hù)與管理措施?！敖蛊缫曉瓌t”是與州法院創(chuàng)設(shè)的“公共信托理論”保持一致的，允許本地漁業(yè)管理當(dāng)局對(duì)利用其海灘之人收取合理的費(fèi)用，但“不得區(qū)別本州居民和非本州居民而予以歧視”。〔28〕Borough of Neptune City v.Borough of Avon-by-the-Sea，N.J.，1972，p.245.該案僅以公共信托理論為依據(jù)裁判案件，沒(méi)有根據(jù)平等保護(hù)或商業(yè)條款作為判決基礎(chǔ)。據(jù)此可以斷言，漁業(yè)公共信托理論在美國(guó)的發(fā)展是不可逆轉(zhuǎn)的，有在美國(guó)管轄水域普遍適用的可能。

在這里，還要深入論述的一個(gè)問(wèn)題是:聯(lián)邦政府是否可以對(duì)專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)水域設(shè)立其他類(lèi)型的公共信托。美國(guó)個(gè)人捕撈配額審核委員會(huì)〔29〕該委員會(huì)是在美國(guó)國(guó)會(huì)的指導(dǎo)下成立的，其法律依據(jù)是1996年《漁業(yè)養(yǎng)護(hù)與管理法修正案》，成員有科學(xué)家、法學(xué)家和有漁業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)的政府職員。曾經(jīng)總結(jié)道:主權(quán)權(quán)力(Sovereign Authority)必然伴隨主權(quán)責(zé)任(Sovereign Responsibility)〔30〕李良才.氣候變化的損害賠償與國(guó)家責(zé)任問(wèn)題研究［J］.東北亞論壇，2012，(1):65.。然而，聯(lián)邦政府對(duì)專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的資源有“支配權(quán)”(Dominion)未必就可以據(jù)此認(rèn)定此類(lèi)資源當(dāng)然就成為了公共信托的對(duì)象。不過(guò)加利福尼亞州一案的法院判決意見(jiàn)表明，對(duì)領(lǐng)海的資源可以成立某種其他形式的公共信托關(guān)系。加州政府辯稱(chēng):聯(lián)邦政府以往的行動(dòng)發(fā)出的信號(hào)是聯(lián)邦政府喪失了對(duì)聯(lián)邦水域的資源享有的權(quán)利。法院駁斥了此種辯解，認(rèn)為美國(guó)“在這里就像在其他地方一樣”以信托方式使全體美國(guó)人對(duì)之享有利益，因此，它不得因其政府職員的錯(cuò)誤行動(dòng)而導(dǎo)致其喪失權(quán)利。盡管這些措辭并沒(méi)有清楚地表達(dá)出公共信托理論實(shí)際上在聯(lián)邦水域得到了適用這一層含義，但是法院對(duì)“信托”(Trust)一詞的使用確實(shí)表明聯(lián)邦政府負(fù)有某種保全資源的義務(wù)。不過(guò)，即使加利福尼亞州法院論及信托，此處的“信托”也未必就是公共信托理論所指的“信托”。本案中法院言及對(duì)領(lǐng)水——擴(kuò)及專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)——的資源之信托，也可以指對(duì)聯(lián)邦公共土地之信托〔31〕Jack H.Archer＆ M.Casey Jarman，Sovereign Rights and Responsibilities:Applying Public Trust Principles to the Management of EEZ Space and Resources，OCEAN ＆ COASTAL MGMT. ，1992(17)，pp.253，255.。這兩種信托之間確有區(qū)別。在兩種信托情形下，“資源開(kāi)采”均占據(jù)主導(dǎo)地位，但是，公共土地承載著聯(lián)邦政府設(shè)定的一系列獨(dú)特的政策目標(biāo):開(kāi)墾荒地，建立家園，擴(kuò)大城鎮(zhèn)面積，開(kāi)發(fā)西部地區(qū)。專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)所在的土地不適合設(shè)立人類(lèi)居住點(diǎn)，不利于開(kāi)發(fā)，且不具備西部土地具有的多種其他用途。然而，它對(duì)于通商、航海及捕撈三合一的利用，是陸地土地難以實(shí)現(xiàn)的。這正是公共信托理論所要保護(hù)的用途。再者，絕大多數(shù)公共土地是聯(lián)邦政府通過(guò)收購(gòu)方式直接獲得的，聯(lián)邦政府是唯一的所有權(quán)人和處分權(quán)人。聯(lián)邦政府對(duì)專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的權(quán)利，卻要受到自由通過(guò)和飛越之權(quán)的限制。美國(guó)雖然不是《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的成員國(guó)，但是它默示承認(rèn)公約編撰的有關(guān)專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的習(xí)慣國(guó)際法規(guī)范〔32〕George D.Haimbaugh，Jr.，Impact of the Reagan Administration on the Law of the Sea，WASH. ＆ LEE L.REV.，1989(46)，p.151.。因此，美國(guó)政府對(duì)專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的控制少于對(duì)西部公共土地的控制。由于專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)更像公共信托理論所適用的潮汐地，對(duì)之適用公共信托理論比適用聯(lián)邦公共土地信托理論，更有意義〔33〕美國(guó)學(xué)者賈曼教授指出:聯(lián)邦公共土地信托來(lái)自“憲法的財(cái)產(chǎn)條款”(Property Clause of the Constitution)，而《外大陸架土地法》(Outer Continental Shelf Lands Act)的立法史表明國(guó)會(huì)相信其對(duì)大陸架的礦產(chǎn)資源的權(quán)力也來(lái)自財(cái)產(chǎn)條款。由于公海的資源在專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)概念誕生之前被視為“共同財(cái)產(chǎn)”(Common Property)，而現(xiàn)在聯(lián)邦政府對(duì)其中的資源為全體美國(guó)人民設(shè)立了信托，所以，按照賈曼的觀點(diǎn)，對(duì)之適用潮汐地信托理論，更為合理。Casey Jarman，The Public Trust Doctrine in the Exclusive Economic Zone，OR.L.REV.，1986(65)，p.1.。盡管這樣的推理并非終結(jié)性的，但是它可能說(shuō)服法官將公共信托理論的適用空間擴(kuò)大到聯(lián)邦水域。法院無(wú)權(quán)廢除國(guó)會(huì)批準(zhǔn)的聯(lián)邦漁業(yè)管理措施，但是它可以通過(guò)適用公共信托理論影響此類(lèi)措施的形式，對(duì)公眾在漁業(yè)資源中應(yīng)有的公共利益進(jìn)行保護(hù)。

三、公共信托原則對(duì)我國(guó)的借鑒意義

(一)公共信托原則納入我國(guó)漁業(yè)法的可行性分析

公共信托原則(The Public Trust Doctrine)最早可以追溯至羅馬法。在羅馬法上，物分為非財(cái)產(chǎn)物即不可作為個(gè)人財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的客體的物和財(cái)產(chǎn)物即可以作為個(gè)人財(cái)產(chǎn)構(gòu)成部分的物。其中非財(cái)產(chǎn)物又分為神法物和人法物。人法物中的共有物和公有物的規(guī)定就構(gòu)成了公共信托原則的源頭。共有物(res communes)是指供人類(lèi)共同享有的東西。對(duì)此，任何人、包括市民和外國(guó)人等都可以享用，如空氣、陽(yáng)光和海洋等，另外海岸也是共有物。如果漁民在海岸上建造漁棚，該漁棚為漁民私有，但漁民不能對(duì)其漁棚下的土地即海岸享有所有權(quán)〔34〕周枏.羅馬法原論(上)［M］.北京:商務(wù)出版社，1994.276-280.。羅馬法的共有物與公有物的思想相繼傳入西方各國(guó)。比如在13世紀(jì)的西班牙，可航行水域的公共權(quán)利已經(jīng)被確認(rèn)。這一思想在英國(guó)逐步發(fā)展為公共信托原則〔35〕R.Hall，Essay on the Right of the Crown and the Privileges of the Subject in the Sea Shores of the Realm，App.vii(2d ed.1875)，p.106.。公共信托原則被引入美國(guó)后取得了迅猛的發(fā)展，主要體現(xiàn)在公共信托原則從對(duì)王權(quán)的限制轉(zhuǎn)而成為對(duì)政府權(quán)力的限制。如前所述，美國(guó)早期最著名的公共信托原則案例——伊利諾斯中央鐵路公司訴伊利諾斯州案就是一個(gè)典型的限制政府權(quán)力的例子。上百年來(lái)，公共信托原則一直被法官作為判決的依據(jù)在案件審理中反復(fù)適用，可以說(shuō)，公共信托原則就是在案件的適用中逐漸發(fā)展而來(lái)的。美國(guó)的很多成文法，如美國(guó)《清潔空氣法》、美國(guó)密歇根州《自然資源和環(huán)境保護(hù)法》等都體現(xiàn)了公共信托原則的精神。在英美法系中存在和發(fā)展的公共信托理論形成了一套獨(dú)特的理論內(nèi)容和適用準(zhǔn)則。我國(guó)早在2001年就通過(guò)了《信托法》，在移植英美信托概念的基礎(chǔ)上建立起了我國(guó)民法意義上的信托制度。我國(guó)《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《海上交通安全法》和《漁業(yè)法》分別以制定法的形式在某種程度上形成了類(lèi)似于公共信托的理論雛形。比如，我國(guó)《信托法》第2條將“信托”界定為“委托人基于對(duì)受托人的信任，將其財(cái)產(chǎn)權(quán)委托給受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名義，為受益人的利益或者特定目的，進(jìn)行管理或者處分的行為”，可見(jiàn)，我國(guó)民法上的信托接近于本文所言的公共信托。而且我國(guó)信托法適用于在中華人民共和國(guó)境內(nèi)進(jìn)行民事、營(yíng)業(yè)、公益信托活動(dòng)。雖然此處的“信托”與本文評(píng)介的“公共信托”在內(nèi)涵上存有差異但是二者有共同的概念淵源，相互接近。又如，海洋環(huán)境是海洋漁業(yè)賴(lài)以生存與發(fā)展的載體，已經(jīng)被我國(guó)法律納入公共資源的范疇。我國(guó)《海洋環(huán)境保護(hù)法》第4條明文規(guī)定一切單位和個(gè)人都有保護(hù)海洋環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染損害海洋環(huán)境的單位和個(gè)人，以及海洋環(huán)境監(jiān)督管理人員的違法失職行為進(jìn)行監(jiān)督和檢舉;第5條規(guī)定國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)作為對(duì)全國(guó)環(huán)境保護(hù)工作統(tǒng)一監(jiān)督管理的部門(mén)，對(duì)全國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督，并負(fù)責(zé)全國(guó)防治陸源污染物和海岸工程建設(shè)項(xiàng)目對(duì)海洋污染損害的環(huán)境保護(hù)工作。在這里，我國(guó)要求“海洋環(huán)境監(jiān)督管理人員”和“國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)”接受監(jiān)督、實(shí)施指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督，履行其保護(hù)海洋環(huán)境的肯定性義務(wù)。不過(guò)，我國(guó)的立法沒(méi)有直接采用公共信托的措辭，但預(yù)留了公共信托理論適用的空間。再如我國(guó)《漁業(yè)法》第6條規(guī)定了國(guó)務(wù)院漁業(yè)行政主管部門(mén)主管全國(guó)的漁業(yè)工作?？h級(jí)以上地方人民政府漁業(yè)行政主管部門(mén)主管本行政區(qū)域內(nèi)的漁業(yè)工作?？h級(jí)以上人民政府漁業(yè)行政主管部門(mén)可以在重要漁業(yè)水域、漁港設(shè)漁政監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)。雖然漁業(yè)法沒(méi)有直接提及公共信托但“國(guó)務(wù)院漁業(yè)行政主管部門(mén)”和“縣級(jí)以上地方人民政府漁業(yè)行政主管部門(mén)”完全可以被設(shè)定為“國(guó)家”(美國(guó)為聯(lián)邦政府)和“地方”(美國(guó)為州政府)兩個(gè)層級(jí)的受信托人，分別履行信托義務(wù)，以保護(hù)和保全漁業(yè)資源。在以概念界定、邏輯演繹等大陸法系的研究方式對(duì)其進(jìn)行分析和提煉后，我們完全可以從公共信托理論中獲得若干啟示，以新的視角構(gòu)建和完善我國(guó)漁業(yè)資源法的理論體系。

(二)根據(jù)公共信托原則改進(jìn)我國(guó)漁業(yè)捕撈配額的分配制度

我國(guó)《漁業(yè)法》的基本理念是以捕撈限額制度為基本手段，防止過(guò)度捕撈。捕撈配額制度的設(shè)計(jì)思想應(yīng)當(dāng)是將允許捕撈的額度限定在捕撈產(chǎn)能之下，使?jié)O獲物的數(shù)量低于可捕撈量，使可育性魚(yú)種魚(yú)群的繁殖能力不被破壞。在保證魚(yú)作為人類(lèi)食物的基本需求的同時(shí)，顧及下一代人對(duì)魚(yú)食物的需求，“代際公平”的觀念應(yīng)當(dāng)在捕撈限額制度設(shè)計(jì)中貫徹始終。“分配不均”是伴隨捕撈限額制度的詬病。如何防范與根除?本文建議引入美國(guó)法上的“基于市場(chǎng)的管理方法”，允許捕撈配額進(jìn)入流通市場(chǎng)。捕撈許可證不可轉(zhuǎn)讓但持證人依法獲得的年度捕撈配額應(yīng)當(dāng)允許自由交易，實(shí)現(xiàn)漁船之間的“個(gè)人捕撈額”(IFQ)的轉(zhuǎn)讓自由，作為自律性調(diào)節(jié)機(jī)制，比單純的行政強(qiáng)制措施要有效率得多。這樣，由作為公共信托人的漁業(yè)管理部門(mén)通過(guò)行政調(diào)配轉(zhuǎn)而由市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)節(jié)，可以有效地克服捕撈配額分配不均及分配權(quán)力尋租現(xiàn)象。

漁業(yè)資源歷來(lái)被界定為公共資源。對(duì)于“野生的、自由自在游動(dòng)的魚(yú)”，人們一直認(rèn)為屬于無(wú)主物。于是，捕魚(yú)自由一度成為“公地悲劇”的魔咒。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)者長(zhǎng)期進(jìn)行漁業(yè)資源的“公產(chǎn)”與“私產(chǎn)”的辯論，其實(shí)質(zhì)在于:在公共漁業(yè)資源開(kāi)發(fā)的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)引入“私人財(cái)產(chǎn)權(quán)”概念，界定清晰的產(chǎn)權(quán)，以此破解公地悲劇?！坝邢藿槿霗?quán)”(LAPP)應(yīng)運(yùn)而生并成為日漸增多的一種現(xiàn)代化漁業(yè)管理手段。它可以視為一個(gè)“空白條款”，可以包容各種基于市場(chǎng)的管理工具，應(yīng)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性捕撈。有限介入權(quán)可以與我國(guó)漁業(yè)法上已有的捕撈配額制結(jié)合起來(lái)，形成具有可轉(zhuǎn)讓性的激勵(lì)工具。

專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)水域傳統(tǒng)上被視為“全球公地”(Global Commons)。但是，通過(guò)考察美國(guó)公共信托理論的歷史演進(jìn)過(guò)程，不難發(fā)現(xiàn):近海一直屬于公共信托理論適用的范圍，為了“全體美國(guó)人民之利益”，美國(guó)聯(lián)邦政府將該理論延伸適用至3海里以外200海里以?xún)?nèi)的“漁業(yè)養(yǎng)護(hù)區(qū)”(后來(lái)為專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū))。此種擴(kuò)張是通過(guò)數(shù)個(gè)判例逐步實(shí)現(xiàn)的?？梢?jiàn)，美國(guó)雖然不是《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的成員國(guó)但它實(shí)際上行使了公約規(guī)定的實(shí)質(zhì)性權(quán)利。有鑒于此，作為公約成員國(guó)的中國(guó)更應(yīng)當(dāng)將專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的權(quán)利行使到恰當(dāng)?shù)某潭?。我?guó)漁業(yè)法規(guī)定:“在中華人民共和國(guó)的內(nèi)水、灘涂、領(lǐng)海、專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)以及中華人民共和國(guó)管轄的一切其他海域從事養(yǎng)殖和捕撈水生動(dòng)物、水生植物等漁業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，都必須遵守本法?！痹谶@里，該法設(shè)定其適用的地理范圍，包括了“專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)”，當(dāng)然為公共信托理論適用于此預(yù)留了制度空間。隨著近海污染的加劇，漁業(yè)資源幾近枯竭，我國(guó)商業(yè)漁船已經(jīng)在專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍內(nèi)進(jìn)行著“競(jìng)爭(zhēng)性捕撈”(the Race to Fish)。我國(guó)應(yīng)當(dāng)在漁業(yè)法第三次修正時(shí)增設(shè)公共信托義務(wù)條款，要求國(guó)務(wù)院漁業(yè)管理部門(mén)履行信托義務(wù)——不但要行使捕撈配額初始分配權(quán)力，而且要履行養(yǎng)護(hù)與保全專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)漁業(yè)資源的肯定性義務(wù)。