晉 海，韓 雪

(河海大學(xué)環(huán)境法研究所,江蘇 南京 210098)

美國水環(huán)境保護(hù)立法在美國水環(huán)境保護(hù)中發(fā)揮了巨大的作用。自從1972年《清潔水法》實(shí)施以來,工業(yè)污水排放量大幅度下降,濕地面積銳減的趨勢得到有效控制,在一些地區(qū),濕地面積甚至不降反升。盡管生活在設(shè)有污水處理廠的城市人口已經(jīng)翻了一番,但是,城市生活污水負(fù)荷卻下降了近50%。原先許多已被嚴(yán)重污染、魚蝦絕跡的河流、湖泊,也恢復(fù)了往昔的清澈[1]。與1972年《清潔水法》實(shí)施10多年就取得顯著成就相對照,我國水環(huán)境保護(hù)立法顯得相形見絀。自從1984年頒布《水污染防治法》以來,我國通過專門立法對水環(huán)境進(jìn)行保護(hù)已有30多年的歷史,但是,我國的水環(huán)境形勢依然嚴(yán)峻:[2]我國的江河水系70%受到污染,40%嚴(yán)重污染;流經(jīng)城市的河段普遍受到污染,3億多農(nóng)民喝不到干凈的水;與水污染相關(guān)的事故層出不窮。兩國水環(huán)境保護(hù)立法緣何顯示出如此巨大之差距?個(gè)中原因值得認(rèn)真研究。筆者擬在介紹美國水環(huán)境保護(hù)立法的基礎(chǔ)上,評析美國水環(huán)境保護(hù)立法的成功經(jīng)驗(yàn),并且探討其對我國水環(huán)境保護(hù)立法的啟示。

1 美國水環(huán)境保護(hù)立法的體系

美國水環(huán)境保護(hù)立法起始于1899年《垃圾法》(Refuse Act),這個(gè)以清理航道為目的的法律規(guī)定:禁止對通航水道排放任何妨礙航運(yùn)的廢物。之后,鑒于水污染日益嚴(yán)重,美國國會于1948年頒布了《聯(lián)邦水污染控制法》,著手控制地表水污染。后該法經(jīng)過多次重大修訂,形成了至今仍在美國水環(huán)境保護(hù)中發(fā)揮重要作用的《清潔水法》。此后,美國國會又陸續(xù)頒布了《海洋傾倒法》、《海岸帶管理法》、《安全飲用水法》、《油污法》等法律。至此,美國水環(huán)境保護(hù)立法體系基本形成。

在美國水環(huán)境保護(hù)立法體系中,《清潔水法》的主要目的在于控制地表水污染。它是美國最成功的環(huán)境保護(hù)立法之一。它不僅對各種不同類型的點(diǎn)源污染源規(guī)定了以污染控制技術(shù)為基礎(chǔ)的排放限制,還對面源污染控制、疏浚和填埋物質(zhì)管理、雨水排放管理和油類物質(zhì)和危險(xiǎn)物質(zhì)泄漏事故管理作出了規(guī)定。

為了進(jìn)一步保護(hù)海洋環(huán)境,美國國會于1972年頒布了《海洋傾倒法》。該法是對《聯(lián)邦水污染控制法》的一種重要補(bǔ)充。該法禁止在海上傾倒放射性、化學(xué)和生物武器媒介、高水平放射性廢物和醫(yī)療廢物,并規(guī)定凡向美國海域傾倒疏浚物質(zhì)須向陸軍部長申請疏浚物質(zhì)傾倒許可證,凡向美國海域傾倒除上述禁止傾倒的物質(zhì)和疏浚物質(zhì)以外的物質(zhì),均須各聯(lián)邦環(huán)保局申請傾倒許可證。

由于人口的快速增長和經(jīng)濟(jì)發(fā)展,沿海地區(qū)的資源和生態(tài)系統(tǒng)正在受到破壞。因此,美國國會于1972年通過《海岸帶管理法》,對國家海岸帶的自然資源開發(fā)和土地利用予以管理。由于絕大部分海岸土地處于各州的管轄之下,因此,《海岸帶管理法》規(guī)定了以聯(lián)邦政府的補(bǔ)助和貸款刺激和促進(jìn)州政府保護(hù)和管理海岸帶的管理機(jī)制。該法對海洋環(huán)境保護(hù)也起到了重要作用。

為了控制飲用水質(zhì)和保護(hù)地下飲用水源,彌補(bǔ)《聯(lián)邦水污染控制法》在地下水污染控制方面的缺陷,美國國會于1974年制定了《安全飲用水法》。該法通過公共供水系統(tǒng)的飲用水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定了初級飲用水和二級飲用水中的各種污染物的最大水平。該法還通過地下灌注控制和單一含水巖層保護(hù)對地下飲用水源進(jìn)行保護(hù)。1986年,美國國會對《安全飲用水法》增補(bǔ)了一項(xiàng)關(guān)于水源保護(hù)區(qū)的規(guī)定。

除了上述狹義上的水環(huán)境保護(hù)立法外,廣義上的美國水環(huán)境保護(hù)立法體系還應(yīng)包括《國家環(huán)境政策法》等綜合性立法和《鼓勵自我管理:發(fā)現(xiàn)、報(bào)告、糾正和預(yù)防違法行為》等美國環(huán)境保護(hù)署所頒布的綜合性規(guī)章。

2 美國水環(huán)境保護(hù)立法的主要內(nèi)容

2.1 立法目的和政策

美國水環(huán)境保護(hù)立法的目標(biāo),在《清潔水法》中得到了清晰的闡述。《清潔水法》第101條宣布了其立法目的、目標(biāo)和5項(xiàng)國家政策。該法的立法目的是“恢復(fù)和維護(hù)國家水域化學(xué)的、物理的、生物的完整性”,為實(shí)現(xiàn)上述目的,該法宣布了2項(xiàng)國家目標(biāo)和5項(xiàng)國家政策。2項(xiàng)國家目標(biāo)是:①到1983年7月1日,實(shí)現(xiàn)關(guān)于保護(hù)魚類、水生貝殼類和野生動物繁殖和人類水上娛樂活動的中期水質(zhì)目標(biāo);②到1985年,消除對通航水體排放污染物。5項(xiàng)國家政策是:①禁止以有害數(shù)量排放有毒物質(zhì);②對公共污染處理廠的建設(shè)提供聯(lián)邦財(cái)政援助;③制訂并實(shí)施區(qū)域性的廢物處理管理規(guī)劃;④努力發(fā)展水污染排放控制技術(shù);⑤盡快制訂并實(shí)施控制非點(diǎn)源污染的計(jì)劃[3]。

2.2 管理體制

國家干預(yù)是環(huán)境法的基本原則,但是,哪一個(gè)層級的政府進(jìn)行干預(yù)更為合理?這就是各項(xiàng)環(huán)境立法所面臨的環(huán)境管理體制問題。

除一些跨州、跨境的水環(huán)境問題外,許多水環(huán)境問題具有地方性和復(fù)雜性。如果想最大限度地利用環(huán)境容量,以最小成本獲得最大的環(huán)境改善效果,顯然應(yīng)當(dāng)由最可能具有充分信息的地方政府來進(jìn)行管理和干預(yù)。例如,河流的環(huán)境容量與以下諸多因素有關(guān):①河水的流速和流量;②當(dāng)?shù)氐臍夂驐l件,特別是周圍氣溫和風(fēng)速;③河道特征;④產(chǎn)生廢物排放的時(shí)間周期;⑤這個(gè)地區(qū)污染源的數(shù)量、規(guī)模和位置;⑥其他用水者的數(shù)量、位置類型等[4]。對于如此復(fù)雜的問題,只有地方政府最有可能具有充分的信息并有效地實(shí)施干預(yù)[5]。因此,1948年《水污染控制法》僅提出聯(lián)邦政府應(yīng)當(dāng)調(diào)查和研究水污染問題。1956年《水污染控制法修正案》僅規(guī)定聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)發(fā)起“執(zhí)行會議”處理跨州污染問題和對市政污水處理進(jìn)行財(cái)政支持。1965年《水質(zhì)法案》要求各州建立本州境內(nèi)河流的最低水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn),并制訂計(jì)劃負(fù)責(zé)實(shí)施。但是,由于各州為吸收“工業(yè)投資”,在制定與實(shí)施相關(guān)水環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)時(shí)行動十分遲緩,美國國會于1972年頒布《清潔水法》,該法規(guī)定由聯(lián)邦政府制定全國統(tǒng)一的水質(zhì)目標(biāo)、政策和排放標(biāo)準(zhǔn),并由州政府實(shí)施的新管理體制,州可制定更為嚴(yán)格的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。換言之,該法確定了聯(lián)邦政府在制訂國家水環(huán)境目標(biāo)、水環(huán)境政策、基本管理制度和環(huán)境法規(guī)實(shí)施方面的主導(dǎo)地位,同時(shí)承認(rèn)州和地方政府在環(huán)境法規(guī)實(shí)施方面的重要地位。

2.3 主要管理制度

《清潔水法》是美國水環(huán)境保護(hù)立法的龍頭法,由于篇幅所限,本文僅對《清潔水法》一些主要管理制度作一介紹。

a.現(xiàn)有直接點(diǎn)源污染物排放控制制度?！肚鍧嵥ā芬?guī)定,在1977年7月1日之前,除公共水污染處理廠以外的所有現(xiàn)有點(diǎn)源,應(yīng)達(dá)到應(yīng)用當(dāng)前可得最佳可行控制技術(shù)(BPT)為基礎(chǔ)的出水限度[5]。 BPT被定義為“每一種或每一類工業(yè)中運(yùn)行良好的工廠現(xiàn)在執(zhí)行的最佳平均值”。該技術(shù)僅強(qiáng)調(diào)排放管道終端的處理。1989年3月31日之前,所有排放有毒污染物和非常規(guī)污染物的現(xiàn)有直接排放點(diǎn)源應(yīng)達(dá)到經(jīng)濟(jì)上可實(shí)現(xiàn)的最佳可得控制技術(shù)(BAT)為基礎(chǔ)的出水限度[5];公共污染處理廠除外的排放常規(guī)污染物的點(diǎn)源,應(yīng)達(dá)到以最佳常規(guī)污染物控制技術(shù)(BCT)為基礎(chǔ)的出水限度。BAT是指“已經(jīng)或者可能達(dá)到的最佳控制和處理措施”,它包括末端處理措施之外的工廠內(nèi)部的工藝革新。在一般情況下,現(xiàn)有直接點(diǎn)源應(yīng)遵守上述各類出水限度,但是,如果點(diǎn)源能夠證明改變了的出水限度將代表在點(diǎn)源的經(jīng)濟(jì)能力限度之內(nèi)最大程度地應(yīng)用控制技術(shù)和向消除污染物排放的方向合理的進(jìn)步,該點(diǎn)源可提出修改BCT和BAT出水限度的申請[5]。

b.新源直接點(diǎn)源污染物排放控制制度。新源是指法律規(guī)定了新源執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)條例公布之后開始興建的污染物排放源。美國國會認(rèn)為,嚴(yán)格控制新源污染的經(jīng)濟(jì)代價(jià)比控制現(xiàn)有源的代價(jià)小得多,因此主張嚴(yán)格控制新源污染?！肚鍧嵥ā芬?guī)定,新源直接點(diǎn)源排放污染物應(yīng)執(zhí)行新源執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)(NSPS),新源執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)反映了通過應(yīng)用經(jīng)證實(shí)了的最佳可得控制技術(shù)(BADT)所能達(dá)到的最大出水削減,包括零排放[5]。新源不得以經(jīng)濟(jì)代價(jià)為由要求改變有關(guān)的新源執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。這是新源執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)同前述BCT和BAT出水限度的一個(gè)區(qū)別。

c.間接排放點(diǎn)源的預(yù)處理制度。所謂“間接排放”,指的是將污染物排入污水處理廠而非直接排入環(huán)境的排放行為。為預(yù)防污水干擾公共污水處理設(shè)施的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和降低公共處理設(shè)施的出水質(zhì)量,《清潔水法》對間接排入點(diǎn)源規(guī)定了預(yù)處理標(biāo)準(zhǔn)。預(yù)處理標(biāo)準(zhǔn)要求點(diǎn)源在將污水排入公共污水處理廠之前對污水進(jìn)行一定程度的凈化處理[3]。

d. 國家消除污染物排放制度。國家消除污染物排放制度是《清潔水法》實(shí)施各項(xiàng)點(diǎn)源排放標(biāo)準(zhǔn)的重要制度。它的核心是污染物排放許可證(NPDES許可證)。美國聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)署制定了關(guān)于NPDES許可證的專門條例,該條例規(guī)定頒發(fā)NPDES許可證,申請者須滿足兩類條件:一般條件和特定條件。前者指所有申請者須遵守的一般性義務(wù),如:遵守許可證規(guī)定條件的義務(wù)、接受檢查的義務(wù)、監(jiān)測和記錄的義務(wù)、報(bào)告義務(wù)等。后者指針對于申請人的法律義務(wù),如出水限度或標(biāo)準(zhǔn)、通知水平、最佳管理慣例、達(dá)標(biāo)計(jì)劃等。此外,該條例還對NPDES許可證的申請和審批的程序和要求作出了具體規(guī)定。

e.面源污染排放控制制度。鑒于面源污染問題的日益嚴(yán)重,1987年《清潔水法》修正案首次要求各州識別因沒有面源污染控制措施而不能達(dá)到水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的水體,各州應(yīng)針對這些水體制定管理計(jì)劃。這些計(jì)劃應(yīng)包括最佳管理實(shí)踐和措施、實(shí)施方案和期限等內(nèi)容,并向聯(lián)邦環(huán)保署提交報(bào)告[6]。

3 美國水環(huán)境保護(hù)立法的實(shí)施機(jī)制

a.通過規(guī)定嚴(yán)厲的刑事責(zé)任保證企業(yè)排污申報(bào)制度的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。美國《清潔水法》管理著35萬多個(gè)排放數(shù)百種不同污染物質(zhì)的點(diǎn)源。只有有限人力和物力的行政機(jī)關(guān)面臨著對污染源進(jìn)行監(jiān)察以及及時(shí)發(fā)現(xiàn)環(huán)境違法行為的巨大難題。為此,《清潔水法》對排污企業(yè)規(guī)定了自我監(jiān)測和主動申報(bào)排污情況的排污申報(bào)制度。《清潔水法》規(guī)定,“任何點(diǎn)源的所有者或操作者應(yīng)當(dāng):建立并保護(hù)監(jiān)測記錄，制作該報(bào)告，裝設(shè)、使用并保持該監(jiān)測設(shè)備或方法，取樣調(diào)查排水，提供需要的其他信息?！盵5]為保證企業(yè)真實(shí)申報(bào)排污情況,該法還規(guī)定,管理機(jī)構(gòu)有權(quán)進(jìn)入排放源所在地點(diǎn)或記錄所在地點(diǎn),可“在合理的時(shí)間接觸并復(fù)印各種記錄,視察監(jiān)測設(shè)備或方法,并取樣調(diào)查該污染的所有人或操作人被要求取樣的排水?！盵5]同時(shí),該法還對違法者規(guī)定了嚴(yán)格的刑事責(zé)任:“故意作虛假記錄、報(bào)告、計(jì)劃或其他上報(bào)或保存文件者,或者故意偽造、破壞、篡改監(jiān)測設(shè)施和方法者,經(jīng)審判應(yīng)處以1萬美元以下罰金或2年以下監(jiān)禁,或者二者并罰。對于累犯者,處以每違法日2萬美元以下罰金或4年以下監(jiān)禁,或者二者并罰”[5]。

b.建立了企業(yè)員工保護(hù)制度,鼓勵員工揭露企業(yè)違法行為。即使通過嚴(yán)厲的刑事責(zé)任,有時(shí)也難以保證企業(yè)能真實(shí)地申報(bào)排污情況。為了彌補(bǔ)該制度的不足,《清潔水法》建立了企業(yè)員工保護(hù)制度,鼓勵員工揭露企業(yè)違法行為。該法規(guī)定,禁止給予為環(huán)境保護(hù)管理機(jī)構(gòu)或環(huán)保團(tuán)體提供企業(yè)違法信息的企業(yè)員工不平等待遇。認(rèn)為自己因此而被企業(yè)解雇或被不平等對待的任何員工,可以在30天內(nèi)向勞工部長申請復(fù)核該解雇行為或指控的不平等待遇。勞工部長若查明違章行為確有發(fā)生,就應(yīng)作出裁定,要求違章行為的一方當(dāng)事人必須采取勞工部長認(rèn)為適當(dāng)?shù)拇_認(rèn)行為停止該違章行為,包括但不限于使該雇員被重新聘用或恢復(fù)原職,并且給予補(bǔ)償[5]。

c.實(shí)現(xiàn)環(huán)境審計(jì)政策,鼓勵企業(yè)通過自查發(fā)現(xiàn)并糾正違法行為。環(huán)境管理機(jī)構(gòu)認(rèn)識到,即使通過嚴(yán)厲的刑事責(zé)任保證排污申報(bào)制度的實(shí)施和鼓勵企業(yè)員工揭露企業(yè)違法排污行為,面對眾多的污染企業(yè),在人力、物力上嚴(yán)重不足的環(huán)境管理機(jī)構(gòu)仍難以完全發(fā)現(xiàn)所有的企業(yè)違法排污現(xiàn)象。因此,環(huán)保署于1995年頒布了《鼓勵自我管理:發(fā)現(xiàn)、報(bào)告、糾正和預(yù)防違法行為》(2000年又作了修訂),從而建立了環(huán)境審計(jì)政策。根據(jù)環(huán)保署的環(huán)境審計(jì)政策,一個(gè)企業(yè)如果通過自我檢查發(fā)現(xiàn)了違法排污行為,并且報(bào)告和主動糾正了該違法行為,環(huán)境管理機(jī)構(gòu)將要求減輕對企業(yè)的民事制裁。一些企業(yè)認(rèn)為,除了減少企業(yè)罰款,更為重要的是,環(huán)境審計(jì)可以幫助加強(qiáng)環(huán)境管理、降低企業(yè)成本和風(fēng)險(xiǎn),而且還可以有助于提高員工環(huán)境意識、樹立企業(yè)良好的社會形象。因此,該項(xiàng)政策受到一些企業(yè)和環(huán)保團(tuán)體的歡迎。自2002年,至少有185家企業(yè)已發(fā)現(xiàn)457起違法行為并要求減輕民事責(zé)任[7]。一些州為了鼓勵企業(yè)進(jìn)行環(huán)境審計(jì),甚至通過地方立法規(guī)定企業(yè)對環(huán)境審計(jì)的信息享有特權(quán),任何人不得通過環(huán)境審計(jì)報(bào)告的信息對企業(yè)提起訴訟。

d.建立了“按日計(jì)罰”的處罰制度和黑名單制度,加大了企業(yè)的違法成本。為了進(jìn)一步引導(dǎo)與促進(jìn)企業(yè)自覺遵守環(huán)境法規(guī),除實(shí)現(xiàn)環(huán)境審計(jì)政策外,美國水環(huán)境立法還建立了按日計(jì)罰的處罰制度和黑名單制度?！肚鍧嵥ā芬?guī)定,對于因過失而違反排放限額的任何人,可處以每違法日2 500美元以上、25 000美元以下的罰金;對于故意違法,可處以每違法日5 000美元以上、50 000美元以下的罰金[5]。按日計(jì)罰的處罰制度使違法者不可能因?yàn)檫`法而“獲利”。而黑名單制度的建立,則進(jìn)一步加大了企業(yè)違反環(huán)境法規(guī)的成本?！肚鍧嵥ā芬?guī)定,對于已被證明違反清潔水法相關(guān)規(guī)定,并且主觀上存在過錯(cuò)(包括過失和故意)的人,任何聯(lián)邦機(jī)構(gòu)都不得與其簽訂任何協(xié)議以取得貨物、原材料以及服務(wù)。環(huán)保局局長應(yīng)當(dāng)建立向所有的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)提供對執(zhí)行上述規(guī)定必需的通知程序[5]。上述2項(xiàng)制度的建立,對于促進(jìn)企業(yè)自覺守法具有重要意義。

e.授予環(huán)境管理機(jī)構(gòu)廣泛的執(zhí)行權(quán)。即使企業(yè)的環(huán)境違法行為被發(fā)現(xiàn),法律的執(zhí)行仍然十分耗時(shí)費(fèi)力,并且充滿不確定性。企業(yè)擁有的各項(xiàng)程序性權(quán)利,使得執(zhí)法機(jī)關(guān)在承擔(dān)舉證責(zé)任時(shí)面臨著高昂的成本。為了推動環(huán)境執(zhí)法,環(huán)境法律為環(huán)境管理機(jī)構(gòu)規(guī)定了不同舉證責(zé)任、程序要求和嚴(yán)厲程度的執(zhí)法方案:民事、行政和刑事執(zhí)法。一般而言,對于追究違法者刑事責(zé)任,舉證責(zé)任要求最高、訴訟程序復(fù)雜,但是,處罰力度最大,對違法者可判處監(jiān)禁和刑事罰款。對于故意制造危險(xiǎn)犯可處25萬美元以下罰款,或15年以下監(jiān)禁,或二者并處。如違法者系法人,則可處以100萬美元以下罰款。如違法者系累犯,則刑罰幅度應(yīng)在基礎(chǔ)上翻一翻。對于違反行政命令的違法者,環(huán)保局局長可提起民事訴訟以尋求適當(dāng)救濟(jì),包括永久禁令、臨時(shí)禁令,并可處于25 000美元以下的罰金;也可要求其遵守許可證規(guī)定,并處以行政罰款(分為一級罰款和二級罰款,數(shù)額一般低于民事罰款數(shù)額),前者的程序要求及舉證責(zé)任更為嚴(yán)格。

f.建立公民訴訟制度,督促企業(yè)和行政機(jī)關(guān)履行法定義務(wù)。充分發(fā)揮公民在環(huán)境法律實(shí)施中的作用,是保障美國環(huán)境法律成功實(shí)施的重要原因之一。根據(jù)《清潔水法》之規(guī)定,任何公民均可以對違法排放污染的企業(yè)提起民事訴訟,要求其遵守法律或追究其法律責(zé)任,或者對環(huán)境行政保護(hù)機(jī)構(gòu)提起訴訟,要求行政機(jī)關(guān)依照環(huán)境法律法規(guī)規(guī)定作為或不作為。為了推動公民訴訟,《清潔水法》還規(guī)定,法院可以裁定由任何占優(yōu)勢或主要占優(yōu)勢的當(dāng)事人承擔(dān)訴訟費(fèi)用(包括律師和專家證人的合理費(fèi)用)[5]。

4 美國水環(huán)境保護(hù)立法的成功經(jīng)驗(yàn)對我國的啟示

美國水環(huán)境保護(hù)立法的成功經(jīng)驗(yàn)可簡單歸納為:立法體系健全,立法目標(biāo)具體明確,管理體制合理,內(nèi)容詳盡且具有很強(qiáng)的可操作性,實(shí)施機(jī)制科學(xué)、完備等。經(jīng)過30多年的建設(shè),我國水環(huán)境保護(hù)立法體系已基本健全,但是,在管理體制、制度構(gòu)架和實(shí)施機(jī)制的設(shè)計(jì)上仍存在不少問題。因此,美國水環(huán)境保護(hù)立法成功經(jīng)驗(yàn)對我國的啟示主要體現(xiàn)在以下4點(diǎn)。

a.建立科學(xué)的環(huán)境管理體制,克服地方保護(hù)主義的消極影響。根據(jù)我國現(xiàn)行環(huán)境管理體制,地方政府承擔(dān)環(huán)境法律實(shí)施的主要任務(wù)。但是,由于“GDP至上”發(fā)展觀以及地方保護(hù)主義的影響,許多地方政府缺乏真正的執(zhí)法意愿,環(huán)境法律在執(zhí)行中往往被打了“折扣”,有時(shí)甚至被完全“架空”。為了督促地方政府加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法,2006年原環(huán)保總局在全國成立了5個(gè)環(huán)境督查中心,旨在監(jiān)督與督促地方環(huán)境執(zhí)法。但是,編制只有數(shù)十人的督查中心面對數(shù)個(gè)省、數(shù)十個(gè)市、數(shù)百個(gè)縣的數(shù)萬個(gè)污染源,環(huán)境督查中心顯然“力不從心”,環(huán)境執(zhí)法不力的狀況也難以得到根本改變。如果目前不能從制度上徹底改變一些地方政府對GDP的偏愛,唯一可行的辦法只能是借鑒美國環(huán)境管理體制的經(jīng)驗(yàn),建立龐大的中央水環(huán)境管理機(jī)構(gòu),對于沒有執(zhí)法意愿的地方政府(結(jié)合地方政府的實(shí)施計(jì)劃與執(zhí)法歷史情況確定),中央政府水環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)直接承擔(dān)起執(zhí)行與實(shí)施環(huán)境法律的職能,而對于具有執(zhí)法意愿的地方政府,可授權(quán)地方政府承擔(dān)起實(shí)施環(huán)境法律的職能,中央政府可給予一定的激勵和支持政策。當(dāng)然,這一方案并非沒有缺點(diǎn),也需有其他相關(guān)制度(如公民訴訟制度)的配套,但它有相對的合理性。

b.通過制度設(shè)計(jì)進(jìn)一步加大企業(yè)的環(huán)境違法成本,引導(dǎo)與鼓勵企業(yè)自覺守法。政府的行政管制在美國水環(huán)境的保護(hù)中發(fā)揮了巨大的作用。從中美水環(huán)境行政管制的主要內(nèi)容與方法來看差別并不明顯:主要通過標(biāo)準(zhǔn)制度和許可制度來對排污企業(yè)施加義務(wù),排污權(quán)交易制度等經(jīng)濟(jì)刺激手段在美國大氣污染防治中運(yùn)用得更為廣泛。中美水環(huán)境法律之間的差別主要體現(xiàn)在引導(dǎo)、鼓勵企業(yè)自覺守法的一系列實(shí)施制度上。美國水環(huán)境保護(hù)立法中前述相關(guān)法律制度,例如,對于虛假排污申報(bào)規(guī)定刑事責(zé)任;對于違反排污規(guī)定按日處罰的制度;對于違法排污的企業(yè)規(guī)定黑名單制度;對揭露企業(yè)違法排污行為的員工進(jìn)行保護(hù)的制度;有助于改善企業(yè)環(huán)境管理、樹立企業(yè)良好社會形象的環(huán)境審計(jì)制度等,都有助于進(jìn)一步加大企業(yè)的環(huán)境違法成本,引導(dǎo)與鼓勵企業(yè)自覺守法。與美國強(qiáng)有力的水環(huán)境保護(hù)法律實(shí)施機(jī)制相比,我國水環(huán)境保護(hù)法律顯得“軟弱”與“粗糙”。借鑒美國水環(huán)境立法經(jīng)驗(yàn),完善與健全我國水環(huán)境法律實(shí)施機(jī)制乃當(dāng)務(wù)之急。

c.建立公民訴訟制度,積極發(fā)揮環(huán)保團(tuán)體和司法機(jī)關(guān)在水環(huán)境保護(hù)中的作用。美國水環(huán)境保護(hù)法律制度所取得的成功,與公眾、環(huán)境團(tuán)體以及司法機(jī)關(guān)在水環(huán)境保護(hù)中所發(fā)揮的作用是分不開的。公民訴訟制度的建立,不僅有利于充分發(fā)揮公眾、環(huán)保團(tuán)體和司法機(jī)關(guān)的作用,形成公民、社會團(tuán)體、司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)保護(hù)環(huán)境的合力,而且有助于提高社會各界的環(huán)境意識,推進(jìn)環(huán)境決策的民主化進(jìn)程,提高社會的法治化水平。除此以外,在我國建立公民訴訟制度,還具有特別的意義。如前所述,在目前我國的環(huán)境管理體制中,地方政府是環(huán)境法律實(shí)施的主要主體。然而由于對GDP的“鐘愛”,一些地方政府在環(huán)境執(zhí)法中往往打了“折扣”、甚至出臺地方法規(guī)企圖“架空”環(huán)境法律。在將政府干預(yù)作為環(huán)境法律基本原則和環(huán)境問題解決的主要途徑的情況下,這種現(xiàn)象的出現(xiàn)顯然是致命的,因此,迫切需要建立起對環(huán)境執(zhí)法的有效監(jiān)督機(jī)制。目前,我國主要是通過自上而下的機(jī)制來對地方政府實(shí)施監(jiān)督,然而,我國是一個(gè)幅員遼闊、人口眾多的大國，我國環(huán)境管理體制面臨的一個(gè)基本問題是:管理幅度寬,管理距離長,管理對象多,管理難度大。中央政府對企業(yè)的管理和監(jiān)控能力先天不足[8],僅僅依靠中央政府的積極性無法有效約束與監(jiān)督地方政府的失范行為。因此,建立公民訴訟制度,構(gòu)建我國自下而上的監(jiān)督機(jī)制就顯現(xiàn)出其深遠(yuǎn)的意義。

d.重視水環(huán)境法律制度運(yùn)行環(huán)境的建設(shè),奠定水環(huán)境法律有效運(yùn)行的社會基礎(chǔ)。“如果沒有必需的經(jīng)濟(jì)、法律和技術(shù)上的制度能力,以及一個(gè)合適的社會環(huán)境的支持,無論哪個(gè)政權(quán)、激勵政策或其他政策都將無所作為。而這些能力在發(fā)展中國家通常是十分有限的。因此,為了成功,激勵政策和其他政策都必須與現(xiàn)有的社會情況和制度相匹配,而且在應(yīng)用它們的同時(shí)也必須進(jìn)行能力建設(shè)?！盵9]美國水環(huán)境保護(hù)法律制度之所以取得了巨大的成功,不僅與其較完善的水環(huán)境保護(hù)立法有關(guān),也與其雄厚的各種“社會資本”密切相關(guān)。民主的政治、獨(dú)立而且公正的司法、較健全的社會保障制度、較高的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和文化教育發(fā)展水平、較高的行政效率與較少的貪污腐化現(xiàn)象等,為環(huán)境保護(hù)法律及其有效運(yùn)轉(zhuǎn)提供了良好的制度環(huán)境。我國水環(huán)境保護(hù)中出現(xiàn)的許多問題,事實(shí)上不是水環(huán)境保護(hù)法律出現(xiàn)了問題,而是水環(huán)境保護(hù)法律制度的制度環(huán)境出現(xiàn)了問題。美國水環(huán)境保護(hù)立法的成功經(jīng)驗(yàn)告訴人們:不僅要重視環(huán)境法律的建設(shè),也要重視法律環(huán)境的建設(shè),兩者建設(shè)缺一不可。

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