環(huán)境保護部大氣污染防治歐洲考察團

(環(huán)境保護部，北京 100035)

2013年3月21日至3月27環(huán)境保護部大氣污染防治歐洲考察過程中，詳細了解歐盟大氣環(huán)境標準體系和環(huán)境監(jiān)測主要做法以及其空氣質(zhì)量管理經(jīng)驗，其詳細內(nèi)容如下。

1 環(huán)境標準體系

歐盟的大氣環(huán)境標準大致劃分為環(huán)境空氣質(zhì)量標準、大氣污染物排放標準和大氣環(huán)境監(jiān)測方法標準三大類。其中，環(huán)境空氣質(zhì)量標準依據(jù)環(huán)境基準制定，重點關(guān)注環(huán)境空氣中主要污染物含量對人體健康及生態(tài)環(huán)境的“劑量-反應(yīng)”關(guān)系，不強調(diào)達標的技術(shù)可行性和經(jīng)濟成本;大氣污染物排放標準依據(jù)各相關(guān)行業(yè)技術(shù)經(jīng)濟發(fā)展水平制定，不從健康要求“倒推”;環(huán)境空氣質(zhì)量標準和大氣污染物排放標準是直接具有法律約束力的環(huán)保技術(shù)法規(guī)，而大氣環(huán)境監(jiān)測方法標準是由技術(shù)人員研發(fā)、經(jīng)過實驗驗證的技術(shù)方法，強調(diào)數(shù)據(jù)獲取方式的規(guī)范性、準確性。

1.1 標準的原理和基礎(chǔ)

2008年歐盟理事會和歐洲議會聯(lián)合批準的《歐洲環(huán)境空氣質(zhì)量與清潔空氣指令》(AAQD，Directive 2008/50/EC)集中體現(xiàn)了過去數(shù)十年歐洲環(huán)境健康調(diào)查和環(huán)境基準研究成果，2005年世界衛(wèi)生組織(WHO)提出的全球環(huán)境空氣指南的前身就是歐洲環(huán)境空氣指南。在排放標準方面，2010年歐盟制定的《工業(yè)排放(污染綜合預(yù)防與控制)指令》(IED，Directive 2010/75/EC)對各成員國依據(jù)該指令制定排放標準的最佳可行技術(shù)(BAT)原則做了全面、詳細的規(guī)定，包括如何制定BAT文件(BREFs)，并發(fā)布了一系列適用歐盟全境的BREFs。與先進經(jīng)濟、科技水平相適應(yīng)，歐盟境內(nèi)的CEN、DIN、VDI等標準化組織在制定環(huán)境監(jiān)測方法標準方面實力雄厚，有能力配合歐盟及其成員國通過立法及時研發(fā)相應(yīng)的配套監(jiān)測方法標準。

1.2 標準的結(jié)構(gòu)和體例

歐洲環(huán)境標準結(jié)構(gòu)主要體現(xiàn)在三點，一是大致分為質(zhì)量、排放、監(jiān)測三類標準;二是環(huán)境質(zhì)量標準統(tǒng)一性，AAQD規(guī)定的環(huán)境空氣中各類污染物標準值、目標值、評價方法適用于各成員國全境;三是排放標準層次性，IED規(guī)定的一般工業(yè)污染預(yù)防與控制要求適用于六大類76小類行業(yè)，但僅對50MW以上的大型燃燒設(shè)施、廢棄物焚燒設(shè)施、有機溶劑使用、鈦白粉行業(yè)等少數(shù)具有顯著跨國環(huán)境影響的行業(yè)、領(lǐng)域規(guī)定了排放限值，各成員國可以依據(jù)IED對其他行業(yè)補充規(guī)定排放限值或?qū)ι鲜?類行業(yè)、領(lǐng)域規(guī)定更嚴格排放限值。在體例方面，AAQD和IED均以歐洲議會和歐盟理事會聯(lián)合批準的法律形式發(fā)布，內(nèi)容除了規(guī)定限值指標外，還大量規(guī)定了監(jiān)測、評價、許可、報告、監(jiān)督等相關(guān)管理要求，同時排放標準圍繞影響環(huán)境質(zhì)量的主要污染物規(guī)定相關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域排放控制要求。

1.3 空氣質(zhì)量標準

歐盟對各項空氣污染物設(shè)定了極限值，是硬性的空氣質(zhì)量標準要求。歐洲空氣質(zhì)量標準中對SO2、NO2、PM10和O3設(shè)定了一年或三年內(nèi)允許超標的天數(shù)或小時數(shù)，從而在評價空氣質(zhì)量是否達標上具有一定的彈性空間;相反，對某些污染物的要求非常嚴格，例如PM10和PM2.5的年均值，不允許出現(xiàn)任何超標天數(shù)。在適用范圍上，歐洲空氣質(zhì)量標準的各項污染物極限值適用于歐盟成員國的任何區(qū)域，無論清潔鄉(xiāng)村地區(qū)還是工業(yè)和城市群集中區(qū)，即無“功能區(qū)”的劃分。在監(jiān)測數(shù)據(jù)有效性判斷上，不包括因儀器校準和維修而導致的數(shù)據(jù)損失。在歐盟2008/50/EC指令中除規(guī)定各項污染物的極限值外，還針對部分污染物設(shè)定了其他限制值，這些限制值的設(shè)定目的不同。例如對部分污染物設(shè)定了目標值(target value)，即在一定時間內(nèi)需要達到的一種方向性的濃度限值，例如要求PM2.5的年均值在2020年達到20?g/m3。在正式生效之前，目標值僅是一項改善空氣質(zhì)量的軟性要求，不作為空氣質(zhì)量評價的依據(jù)。除此之外，2008/50/EC中還有針對保護植物設(shè)定的污染物限值(例如以植物保護為目的SO2年均限值為20?g/m3)、人體暴露濃度限值、空氣質(zhì)量警報閾值(例如連續(xù)三小時SO2濃度超過500?g/m3需向公眾發(fā)布警報)、以區(qū)分污染物監(jiān)測方式的評價上下限值等。歐盟2008/50/ EC指令關(guān)于PM2.5濃度限值規(guī)定中，主要包括極限值、目標值和責任暴露濃度(exposure concentration obligation)等三項限值，從三方面綜合控制，逐漸降低PM2.5濃度。

1.4 實施方式

歐盟環(huán)境標準充分體現(xiàn)了其對環(huán)境管理戰(zhàn)略的重視。歐盟環(huán)境質(zhì)量目標約束性強，AAQD確定了PM2.5的一系列“軟”、“硬”濃度限值，而不是簡單規(guī)定一個標準值，對控制PM2.5的目標指向是努力達到全面保護人體健康的WHO指導值，而不是局限于階段性過渡目標。TV、AEI、MoT等“軟”目標都是為了指導各成員國按期達到標準值這個“硬”目標。歐盟委員會負責監(jiān)督成員國將AAQD轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法律及其實施情況。在AAQD規(guī)定的實施標準值最后期限臨近時，歐盟委員會將對預(yù)期無法按時達標的成員國提出警告及建議，敦促其采取措施按期達標;對于到期無法達標的，歐盟委員會將向歐盟法院(ECJ)提起訴訟，由ECJ判決未達標者采取措施限期達標(2010年以來ECJ對這種情況也曾采取部分處罰);首次訴訟后仍然無法實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量達標的，歐盟委員會將向ECJ提起第二次訴訟，ECJ將判決超標者將按超標時間繳納罰金，視超標環(huán)境功能區(qū)大小、人口數(shù)量不同，每超標1天處罰1.37～82.3萬歐元。污染控制緊密圍繞質(zhì)量目標展開。圍繞保護和改善環(huán)境質(zhì)量，歐盟的政策措施就像一把老虎鉗子，一邊是層層加碼的AAQD，另一邊是以IED為代表的各類污染控制措施。IED是對工業(yè)設(shè)施即固定源的排放控制要求;對移動源，歐盟以條例(regulation)形式發(fā)布了統(tǒng)一的機動車排放標準，以及與之配套的油品標準(指令)。IED未直接規(guī)定排放限值的行業(yè)、領(lǐng)域，由成員國通過國內(nèi)立法補充制定排放標準，如德國將歐盟排放指令轉(zhuǎn)化為《聯(lián)邦污染控制法》(BImSchG)及其系列實施條例(BImSchV)，并配套制定了技術(shù)法規(guī)TA Luft，規(guī)定了240多種污染物排放限值。由于立法層次較高，歐盟指令及其轉(zhuǎn)化的國內(nèi)法涵蓋工業(yè)、農(nóng)業(yè)、交通、消費等各個領(lǐng)域，對環(huán)境影響較大的生產(chǎn)環(huán)節(jié)、末端治理、產(chǎn)品特征(如油品質(zhì)量、溶劑成分等)等均可作出統(tǒng)一規(guī)定。與此同時，環(huán)境信息公開貫穿始終。歐盟早在1993年就成立了歐洲環(huán)境署(EEA)，專門負責收集、匯總、發(fā)布成員國環(huán)境數(shù)據(jù)信息。AAQD和IED都有多處內(nèi)容對環(huán)境報告等信息公開問題做出規(guī)定，對需要面向社會公眾公開的環(huán)境信息內(nèi)容、公開方式更是設(shè)立專門章節(jié)做了全面、詳細的規(guī)定(AAQD:ANNEX XVI;IED: ANNEX IV)，NEC也對成員國政府和歐盟委員會報告主要污染物總量情況提出了明確要求。依據(jù)這些指令，EEA在各國報告信息的基礎(chǔ)上建設(shè)的AirBASE等環(huán)境空氣信息系統(tǒng)提供了大量空氣質(zhì)量和大氣污染物排放信息，包括開展環(huán)境空氣監(jiān)測的點位、具體原始數(shù)據(jù)及其測試方法、年度匯總統(tǒng)計報告、關(guān)鍵問題分析報告等大量具體信息可以隨時下載、查閱各種格式的電子件。歐盟及其成員國政府卻敢于根據(jù)企業(yè)自行上報的排放達標情況制定環(huán)境政策，其成因除了加大違法成本、強化社會信用外，最重要的是建立了比較完善的環(huán)境信息公開制度，使社會監(jiān)督到位、有力。

2 環(huán)境監(jiān)測和空氣質(zhì)量管理

2.1 環(huán)境監(jiān)測

歐洲現(xiàn)行空氣質(zhì)量監(jiān)測與管理體系基于歐盟2008年頒布的空氣質(zhì)量標準指令2008/50/EC。該指令以明晰、簡化和高效管理為目的，在空氣質(zhì)量標準、監(jiān)測點位設(shè)置、污染物監(jiān)測方法、空氣質(zhì)量評價與管理、空氣清潔計劃、監(jiān)測信息交換和空氣質(zhì)量報告等各方面做出了技術(shù)規(guī)定，是歐盟成員國開展空氣質(zhì)量監(jiān)測、評價和管理的指導性文件。

2.2 監(jiān)測點位設(shè)置

歐洲固定監(jiān)測點位的選址原則從區(qū)域范圍上分為宏觀和微觀兩種尺度，從主要考慮因素上又分為保護人體健康和保護植物及自然生態(tài)系統(tǒng)兩大類。歐盟對監(jiān)測點位的數(shù)量有明確規(guī)定，以固定點位監(jiān)測(自動監(jiān)測或手工監(jiān)測均可)作為唯一污染物濃度獲取渠道的區(qū)域和城市群，劃分為臭氧和其他污染物(SO2、NO2、NOX、PM、CO等)兩大類分別進行數(shù)量限定，各類再劃分為面源和點源監(jiān)測兩種情況。面源監(jiān)測規(guī)定對于NO2、PM和CO，各點位中至少應(yīng)包括一個城市點和一個交通點，而且城市站和交通站的數(shù)量差別不能超過2個。如在同一個點位同時監(jiān)測PM10和PM2.5時，該點位計為兩個單獨的點位，且一個國家中PM10和PM2.5監(jiān)測點位數(shù)量差別不能超過2個。針對點源監(jiān)測，在評價點源周邊的污染時，固定監(jiān)測點位數(shù)量的多少應(yīng)同時考慮污染源密度、空氣污染擴散類型和對人體健康的潛在暴露情況。各成員國在選定固定監(jiān)測點位后上報歐盟，由歐盟進行統(tǒng)一監(jiān)督并優(yōu)化點位布設(shè)。此外，當滿足一定條件后，如當輔助方法(模型模擬或指示測量)能夠提供足夠的信息用于評價環(huán)境空氣質(zhì)量時，或前5年內(nèi)監(jiān)測到的臭氧濃度均低于長期目標值時，可視情況減少相應(yīng)的監(jiān)測點位數(shù)量。除以上最少監(jiān)測點位數(shù)要求外，PM2.5監(jiān)測中應(yīng)保證有足夠數(shù)量的城市監(jiān)測點位數(shù)據(jù)用于AEI的計算，以保護人體健康。即在城市群每100萬人口或超過10萬居民的其他城市地區(qū)內(nèi)均需設(shè)置一個點位，以上監(jiān)測點位可以和最少監(jiān)測點位中要求的點位重合。截止到2010年，歐洲共擁有SO2監(jiān)測點位2098個，NO2監(jiān)測點位3278個，氮氧化物監(jiān)測點位2431個，CO監(jiān)測點位1314個，臭氧2270，PM10監(jiān)測點位3040個，PM2.5監(jiān)測點位997個。

2.3 污染物監(jiān)測方法

歐盟2008/50/EC指令的附錄VI中規(guī)定了各項空氣污染物的參考監(jiān)測方法。根據(jù)2010年空氣污染物監(jiān)測方法的使用情況統(tǒng)計結(jié)果，氣態(tài)污染物的參考方法被廣泛應(yīng)用，其中，O3監(jiān)測中紫外光度法占93%，SO2監(jiān)測中紫外熒光法占89%，NO2監(jiān)測中化學發(fā)光法占88%以及CO監(jiān)測中非色散紅外光譜法占86%。而針對PM的監(jiān)測中，采用參考重量法監(jiān)測PM10和PM2.5的比例分別為22%和33%，普遍使用的是以TEOM和β射線為原理、高時間分辨率的自動監(jiān)測方法。同時，歐盟還允許成員國采用等效方法，歐盟有權(quán)要求成員國提交等效方法測試報告，當成員國使用臨時因子校正以達到等效時，歐盟需要對此進行確認或修正。同時要求校正系數(shù)可追溯，為保證與以往監(jiān)測數(shù)據(jù)具有可比性。

2.4 空氣質(zhì)量評價

歐盟空氣質(zhì)量評價以區(qū)域和城市群為單位進行評價，以單項污染物評價為主，不一定涉及空氣質(zhì)量標準中規(guī)定的所有項目，以污染最嚴重的點位代表該區(qū)域或城市群的空氣質(zhì)量狀況，以標準極限值來評價其對人體健康的影響，不做等級劃分，不考慮“功能區(qū)”劃分。在評價污染物極限值是否超標的同時，考慮部分污染物是否在允許超標的小時數(shù)或天數(shù)內(nèi)。在提供充分依據(jù)的情況下，評價時可扣除自然源(如火山爆發(fā)、森林大火)的貢獻值，以及冬季沙塵和道路撒鹽對PM濃度的影響。歐盟已于2011年2月出臺以上因素貢獻值扣除方法的指導文件?？諝赓|(zhì)量未達到標準要求的地區(qū)，可向歐盟申請延期，申請報告中應(yīng)詳細寫明未來階段實現(xiàn)空氣質(zhì)量達標的具體計劃。歐盟會對成員國現(xiàn)在和未來的空氣質(zhì)量狀況或可能的變化趨勢進行評估，并綜合考慮延期申請報告中行動計劃的實效性，最后給出三種答復:同意，不同意和調(diào)整后再申請。申請被批準后，申請方將獲得最多5年的延期。延期之后仍然達不到空氣質(zhì)量標準的地區(qū)，將被歐盟起訴到法庭，并處于高數(shù)額的罰金。

2.5 空氣質(zhì)量信息發(fā)布與預(yù)報預(yù)警

按照2008/50/EC指令規(guī)定，空氣質(zhì)量信息通過各種媒介面向公眾和相關(guān)組織進行免費發(fā)布，內(nèi)容包括最新的空氣污染物濃度信息，其中要求SO2、NO2、PM (至少PM10)、O3和CO至少發(fā)布日均值，可行的話發(fā)布小時值;任何超過極限值、目標值、警報閾值或長期目標值的污染物濃度，并同時提供此種情況下的人體健康影響短期評價結(jié)果，特別是在污染物濃度超標的情況下，需要發(fā)布更為詳細的信息，如超標地點和區(qū)域、開始時間和持續(xù)時間、最高小時濃度等。發(fā)布過程中如出現(xiàn)異常值，如PM監(jiān)測中出現(xiàn)的負值，或PM2.5和PM10“倒掛”時的監(jiān)測值等，將作為無效處理，不予發(fā)布。在預(yù)報預(yù)警方面，為避免空氣質(zhì)量監(jiān)測在評價污染物超標上的滯后性，歐洲多采用氣象預(yù)報和基于污染物形成與擴散的計算機模式對空氣質(zhì)量進行預(yù)報，如出現(xiàn)重污染的預(yù)期不斷增強后，需要給出超過閾值的區(qū)域、預(yù)期的污染變化情況(改善、保持或加重)的相關(guān)信息并解釋原因;還需提供相應(yīng)的健康指引，如受污染人群、可能出現(xiàn)的癥狀，并在可預(yù)見的污染物超標情況下提前采取應(yīng)急措施。

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