姜 麗,桂 靜,羅婷婷,王 群

(國家海洋信息中心 天津 300171)

公海保護(hù)區(qū)問題初探*

姜 麗,桂 靜,羅婷婷,王 群

(國家海洋信息中心 天津 300171)

公海自由原則是 《聯(lián)合國海洋法公約》確立的重要制度。20世紀(jì)90年代以后,隨著管轄范圍以內(nèi)海域確權(quán)的完成及海洋環(huán)境與海洋資源問題的不斷出現(xiàn),國家管轄范圍以外海洋的保護(hù)問題被廣泛討論。公海保護(hù)區(qū)就是一種全新的公海保護(hù)方法。盡管目前在公海建立海洋保護(hù)區(qū)仍然存在諸多亟待解決的問題,各國關(guān)于公海保護(hù)區(qū)建設(shè)的立場也不盡相同,但公海保護(hù)區(qū)作為一種全新的生物多樣性就地保護(hù)形式已經(jīng)付諸國際實踐。我國歷來重視公海事務(wù),也在公海保護(hù)領(lǐng)域做出諸多努力。在公海保護(hù)區(qū)問題上,我國應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)公海保護(hù)區(qū)制度研究,促進(jìn)公海資源的有效保護(hù)與可持續(xù)利用,既能履行一個負(fù)責(zé)任大國在國際海洋事務(wù)中應(yīng)盡的義務(wù),又能最大限度地維護(hù)我國在公海的利益。

公海;保護(hù)區(qū);生物多樣性保護(hù)

1 公海保護(hù)區(qū)的提出背景

依據(jù) 《聯(lián)合國海洋法公約》(以下簡稱 《公約》)關(guān)于公海的定義, “公海是指不包括在任何國家的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、領(lǐng)海或者內(nèi)水或者群島國的群島水域內(nèi)的全部海域”[1]。根據(jù) 《公約》的規(guī)定,公海只用于和平目的,對所有國家開放,不受任何國家的支配和管轄。

公海自由原則是 《公約》確立的重要制度,然而隨著捕魚技術(shù)的迅速提高和捕撈活動的急劇增加、氣候變化和其他人類活動的影響,公海生物多樣性面臨的風(fēng)險也不斷增加。世界漁業(yè)的現(xiàn)狀也引起了人們的普遍焦慮。這就迫切需要沿海國采取行動,通過開展國際合作以促進(jìn)公海生物多樣性的保護(hù)與可持續(xù)利用,而其中一項重要的手段就是建立公海保護(hù)區(qū)。

所謂的公海保護(hù)區(qū)是指為保護(hù)和有效管理海洋資源、環(huán)境、生物多樣性或歷史遺跡等而在公海設(shè)立的海洋保護(hù)區(qū)。20世紀(jì)90年代以后,沿海國逐漸完成國家管轄范圍以內(nèi)的海域確權(quán)問題。隨著海洋環(huán)境和海洋資源問題的不斷出現(xiàn),國際社會的關(guān)注點開始從國家管轄以內(nèi)海域擴(kuò)展到國家管轄以外的海域制度的修改和調(diào)整上,國家管轄范圍以外海洋生物多樣性的保護(hù)問題也逐漸浮出水面并引起廣泛討論,公海保護(hù)區(qū)問題開始進(jìn)入人們的視閾。進(jìn)入21世紀(jì),國家管轄外海域生物多樣性保護(hù)問題更是得到國際社會和各國的高度重視,公海保護(hù)區(qū)也逐漸成為國際熱點問題。在2000年舉行的第二屆世界保護(hù)大會、2002年的可持續(xù)發(fā)展世界峰會、2003年的第五屆世界自然保護(hù)聯(lián)盟世界保護(hù)區(qū)大會以及2006年舉辦的聯(lián)合國第八屆《生物多樣性公約》締約方大會等大量的國際會議上均明確提出了要 “建立公海保護(hù)區(qū)”的議題[2]。其中,2003年1月15-17日在西班牙的馬加拉舉辦的 “國際自然與自然資源保護(hù)聯(lián)合會(IUCN)、世界保護(hù)區(qū)委員會(WCPA)以及世界野生動物基金會 (WWF)關(guān)于公海保護(hù)區(qū)專家研討會”上,專家工作組討論后,確定了6個比較具體的自然條件適合且具有政治可行性的公海保護(hù)區(qū)候選區(qū)。尤其是2008年的《生物多樣性公約》締約方第九次大會通過的《確定公海水域和深海生境中需要加以保護(hù)的具有重要生態(tài)或生物意義的海域的科學(xué)準(zhǔn)則》和《建立包括公海和深海生境在內(nèi)的代表性的海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)的選址的科學(xué)指導(dǎo)意見》,對建立公海保護(hù)區(qū)具有重要的科學(xué)指導(dǎo)意義[3]。

雖然作為全新的就地保護(hù)形式,公海保護(hù)區(qū)的建立為公海生物多樣性保護(hù)提供了一個全新的視閾,但由于公海保護(hù)區(qū)會在一定程度上限制傳統(tǒng)意義上的公海自由,因此建立公海保護(hù)區(qū)也勢必影響到公認(rèn)的公海自由原則,因而也導(dǎo)致各國的主權(quán)自由與公海保護(hù)區(qū)的新環(huán)境政策之間產(chǎn)生了一定的矛盾[4]。正是這種矛盾引發(fā)了國際社會關(guān)于公海上能否設(shè)立海洋保護(hù)區(qū)的爭論。

2 相關(guān)國家和組織關(guān)于公海保護(hù)區(qū)的立場和態(tài)度

公海保護(hù)區(qū)制度自提出之日起就因其在公海海洋生物多樣性保護(hù)上的固有優(yōu)勢以及自身對公海自由這一基本原則的沖擊與挑戰(zhàn)而備受國際社會的關(guān)注與討論,對公海保護(hù)區(qū)制度合理性、可行性的探討不斷。各國出于自身利益及國內(nèi)安排的考慮,處理公海保護(hù)區(qū)問題所持的立場也不盡相同。聯(lián)合國海洋事務(wù)不限成員名額非正式磋商程序(UNICPOLOS)的一份非正式文件摘要表明參加該程序的國家和組織就建立公海保護(hù)區(qū)問題的一般態(tài)度[5]。其中:澳大利亞政府高度重視海洋環(huán)境的保全,在若干文件中提出設(shè)立公海保護(hù)區(qū)的建議,并提議在設(shè)立公海保護(hù)區(qū)之前,可先行設(shè)立公海海洋保護(hù)示范區(qū)。

美國政府擁護(hù)基于生態(tài)系統(tǒng)對海洋區(qū)域(包括公海)進(jìn)行管理的方法,制定了保護(hù)區(qū)與保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)標(biāo)準(zhǔn),指出這些保護(hù)區(qū)應(yīng)當(dāng)以科學(xué)為基礎(chǔ)、注重效果且具備實施性,并符合生態(tài)系統(tǒng)方法及國際法的相關(guān)規(guī)定。

日本政府則強(qiáng)調(diào)公海保護(hù)區(qū)的建立必須基于最佳的科學(xué)證據(jù),并應(yīng)當(dāng)符合國際法尤其是《公約》的相關(guān)規(guī)定。

荷蘭政府則表明目前并不存在任何能夠以一種綜合性的方法確定與保護(hù)國家管轄范圍以外所有脆弱生態(tài)系統(tǒng)的條約。另外,荷蘭建議對公海保護(hù)區(qū)建設(shè)問題做出如下考慮:如何在聯(lián)合國現(xiàn)有的框架下解決保護(hù)脆弱的生態(tài)系統(tǒng)的問題;如何通過現(xiàn)有的相關(guān)手段保護(hù)國家管轄范圍以外的脆弱海洋區(qū)域;如何使生態(tài)系統(tǒng)方法在這樣的海洋區(qū)域內(nèi)具有可操作性。荷蘭的這些建議獲得參會國家的普遍支持。

歐盟高度重視海洋環(huán)境的保全,提出由于海山生態(tài)系統(tǒng)和深水種群已受到嚴(yán)重威脅,應(yīng)對海洋進(jìn)行持續(xù)的監(jiān)測,因此可考慮設(shè)立海洋保護(hù)區(qū)[6]。歐盟還提議制定 《公約》的第3個執(zhí)行協(xié)定,明確指出該執(zhí)行協(xié)定重點應(yīng)當(dāng)是在公海建立海洋保護(hù)區(qū)。

另外,一些非政府的國際組織也一直積極主張設(shè)立公海保護(hù)區(qū)。自然保護(hù)同盟與世界自然基金會近年來一直都在發(fā)布關(guān)于公海自然資源狀況的年度報告,明確主張設(shè)立公海保護(hù)區(qū),以保護(hù)海洋生物多樣性。

綠色和平組織迫切要求考慮 《生物多樣性公約》締約國大會的科學(xué)、技術(shù)和工藝咨詢附屬機(jī)構(gòu)在第八次會議上做出的關(guān)于在國家管轄范圍以外建立海洋保護(hù)區(qū)的決議。世界野生動物基金會則提請海洋事務(wù)磋商程序推動公海保護(hù)區(qū)示范的建立。

從以上國家和組織關(guān)于建設(shè)公海保護(hù)區(qū)問題的表態(tài)來看,總體而言,目前國際社會普遍希望尋求共同合作以探討解決保護(hù)公海脆弱生態(tài)的問題,但對設(shè)立公海保護(hù)區(qū)問題卻大多持比較謹(jǐn)慎的觀望態(tài)度。值得注意的例外是挪威。該國政府認(rèn)為在公海設(shè)立海洋保護(hù)區(qū)的行為是與1982年 《公約》關(guān)于公海自由的規(guī)定相違背的,也不滿足習(xí)慣國際法的基本精神,因此挪威明確反對設(shè)立公海保護(hù)區(qū)。

3 公海保護(hù)區(qū)建設(shè)的國際實踐

盡管各國對設(shè)立公海保護(hù)區(qū)的態(tài)度不盡一致,目前也較難從技術(shù)角度對公海保護(hù)區(qū)的覆蓋情況達(dá)成共識,但隨著沿海國和國際社會對此問題的重視程度日益提高,關(guān)于潛在公海保護(hù)區(qū)的建議不斷被提出。經(jīng)過國際社會、區(qū)域組織及相關(guān)國家的不懈努力,目前在公海上已經(jīng)建立了3個公海保護(hù)區(qū)。另外,在很多尚未達(dá)到建設(shè)海洋保護(hù)區(qū)條件的海域也采取了某種措施以防止有人類活動對公海生物多樣性造成的影響。

世界上第一個公海保護(hù)區(qū)是法國、意大利與摩洛哥基于1999年11月25日簽署的《為海洋哺乳動物建立地中海保護(hù)區(qū)的條約》而共同建立起的地中海派拉格斯海洋保護(hù)區(qū)[7]。該保護(hù)區(qū)約53%的水域位于法國、意大利和摩納哥管轄海域范圍之外。三國根據(jù)協(xié)議合作協(xié)調(diào)監(jiān)管該海域,并加強(qiáng)對保護(hù)區(qū)內(nèi)污染源的控制,以為鯨類和海豚等海洋瀕危物種提供良好的保護(hù)。

此后,在世界自然保護(hù)聯(lián)盟、區(qū)域海洋組織的積極推動下,國際社會又相繼建立起兩個公海保護(hù)區(qū),即2009年11月通過的南奧克尼群島南大陸架海洋保護(hù)區(qū)[8]以及2010年9月通過的大西洋中央海脊海洋保護(hù)區(qū),并采取相應(yīng)的保護(hù)措施,以保護(hù)脆弱的公海海洋環(huán)境和海洋生態(tài)。

從現(xiàn)有的實例分析,目前地中海三國公海保護(hù)區(qū)是較為成功的一例公海特別保護(hù)區(qū)。在該公海特別保護(hù)區(qū)內(nèi),意大利、摩納哥和法國三國通過協(xié)議對該海域進(jìn)行協(xié)調(diào)監(jiān)管,表明并對公海特別保護(hù)區(qū)的規(guī)制并不一定必須依靠普遍性的國際公約,而是可以由各相關(guān)利益國家就公海保護(hù)區(qū)的設(shè)立自行商討、制定協(xié)議或達(dá)成條約,從而使相關(guān)利益國家致力于共同管理,由締約國通過履行義務(wù)的形式保護(hù)公海生物多樣性,以此來解決與公海自由的固有矛盾。

4 我國關(guān)于公海保護(hù)區(qū)的立場

迄今為止,建立海洋保護(hù)區(qū)已成為全球海洋保護(hù)區(qū)工作極為重要的組成部分[3]。盡管無論從理論層面還是從實踐層面講,公海保護(hù)區(qū)制度發(fā)展歷程都十分短暫,但公海保護(hù)區(qū)業(yè)已成為保護(hù)國家管轄以外海域海洋環(huán)境和資源可持續(xù)利用的重要手段,得到國際社會和相關(guān)國家的高度重視并將之付諸實踐。公海保護(hù)區(qū)這一國際海洋法律制度的新前沿、新熱點與新實踐,不得不引起我國的應(yīng)有重視。

4.1 我國關(guān)于公海保護(hù)區(qū)問題的態(tài)度

在國際社會對于公海環(huán)境和資源問題日益重視的大背景之下,我國政府積極開展生物資源開發(fā)和保護(hù)的國際合作,并在多個國際會議場合表明和闡述我國關(guān)于國家管轄以外海域(包括公海與 “區(qū)域”)環(huán)境保護(hù)和資源開發(fā)利用的立場和態(tài)度,這對指導(dǎo)我國與其他國家及國際組織在公海保護(hù)區(qū)方面的合作無疑起到積極作用。

4.1.1 積極支持并密切關(guān)注與公海保護(hù)相關(guān)的海洋事務(wù)

我國政府對開展公海保護(hù)事務(wù)所持的態(tài)度一直是積極的。早在1973年,我國代表團(tuán)參加聯(lián)合國海底委員會會議時提交的 《關(guān)于國際海域的一般原則的工作文件》中就指出,關(guān)于國際海域捕魚以及海洋生物資源的養(yǎng)護(hù),在成立統(tǒng)一的組織以前,可以由各個海域的國家組成區(qū)域性委員會,制定適當(dāng)?shù)囊?guī)章進(jìn)行管理,其他區(qū)域國家的漁船,在遵守該區(qū)域有關(guān)規(guī)章的條件下,可以進(jìn)入該區(qū)域進(jìn)行捕魚活動[9]。當(dāng)時,“公海保護(hù)區(qū)”一詞還并未進(jìn)入公共視野。但是中國代表團(tuán)提及的 “該區(qū)域”,可以視作是公海保護(hù)區(qū)的前身。這也表明了我國政府在公海保護(hù)區(qū)建設(shè)方面的積極態(tài)度。

4.1.2 主張兼顧資源養(yǎng)護(hù)與可持續(xù)利用

“利用中保護(hù)”是我們目前在公海生物多樣性研究水平和技術(shù)手段以及樣品采集儲備等方面所遵從的原則,該原則同樣適用于公海保護(hù)區(qū)問題。我國常駐聯(lián)合國副代表劉振民大使在2006年第61屆聯(lián)大審議海洋和海洋法議題時的發(fā)言表示,國家管轄范圍以外海域生物多樣性養(yǎng)護(hù)與可持續(xù)利用問題關(guān)系到海洋生態(tài)保護(hù)以及人類醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展、科技進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)繁榮。我們應(yīng)著眼于尋求資源養(yǎng)護(hù)與可持續(xù)利用之間的平衡,而不是簡單禁止或限制利用海洋[10]。可見,在包括公海在內(nèi)的國家管轄以外海域生物多樣性養(yǎng)護(hù)問題上,我國政府主張妥善處理養(yǎng)護(hù)與利用之間的矛盾,主張利用中保護(hù)。這一基本主張對于我國參與公海保護(hù)區(qū)事務(wù)具有指導(dǎo)意義。

4.1.3 主張以《公約》為基礎(chǔ)的國際法框架規(guī)范公海事務(wù)

《公約》是國際社會經(jīng)過長期談判取得的成果,奠定了現(xiàn)代海洋秩序的法律基礎(chǔ)和基本框架,較均衡地反映了各方關(guān)切,是在海洋領(lǐng)域解決新問題、處理新挑戰(zhàn)的重要依據(jù)。我國在2006年第61屆聯(lián)大審議海洋和海洋法議題時的發(fā)言中就曾指出,養(yǎng)護(hù)國家管轄范圍外海域海洋生物多樣性的措施和手段,應(yīng)在 《公約》及其他有關(guān)國際公約框架內(nèi)確定,需充分考慮現(xiàn)行公海制度和國際海底制度。可見,我國在處理公海保護(hù)事務(wù)時,主張尊重 《公約》及相關(guān)條約,尊重既有海洋法律制度,強(qiáng)調(diào)公海保護(hù)區(qū)的建立必須與國際法制度,尤其是與 《公約》的相關(guān)規(guī)定相銜接。

4.2 我國參與國際公海保護(hù)事務(wù)的實踐

近年來,我國參與和推動公海保護(hù)事務(wù)的活動日益活躍。為了保護(hù)公海漁業(yè)資源,我國積極參與了聯(lián)合國 《關(guān)于養(yǎng)護(hù)和管理跨界魚類種群和高度洄游魚類種群的協(xié)定》及 《促進(jìn)公海上漁業(yè)遵守國際養(yǎng)護(hù)和管理措施的協(xié)定》的制定工作?！笆晃濉逼陂g,我國先后批準(zhǔn)、加入美洲間熱帶金槍魚養(yǎng)護(hù)與管理公約、中西部太平洋漁業(yè)管理公約、南太平洋公海漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)與管理公約,參加了北太平洋公海漁業(yè)管理公約談判,在參與國際漁業(yè)規(guī)則制定方面的影響進(jìn)一步加大[11]。

目前,我國已加入的較有影響的國際或區(qū)域性漁業(yè)組織有:國際捕鯨委員會、亞太水產(chǎn)養(yǎng)殖中心網(wǎng)、國際大西洋金槍魚養(yǎng)護(hù)委員會、印度洋金槍魚委員會、中白令海峽鱈魚資源養(yǎng)護(hù)與管理公約管理機(jī)制、中西太平洋養(yǎng)護(hù)和管理高度洄游魚類種群委員會、美洲熱帶金槍魚委員會等。

另外,為了履行我國在公海生物資源養(yǎng)護(hù)、公海漁業(yè)管理方面的國際義務(wù),中美兩國于1993年簽署了《關(guān)于有效合作和執(zhí)行1991年12月20日聯(lián)合國大會46/215決議的諒解備忘錄》,規(guī)定了兩國在北太平洋公海上針對大型中上層流網(wǎng)捕魚船所開展執(zhí)法合作。自2002年起,我國農(nóng)業(yè)部每年調(diào)派1～2艘千噸級漁政船赴北太平洋公海進(jìn)行巡航執(zhí)法。這項舉措不僅開創(chuàng)了我國在公海獨立執(zhí)法的先河,也提高了我國在國際漁業(yè)管理中的影響力,充分表明了我國政府保護(hù)公海生物資源的決心和力度。

5 我國開展公海保護(hù)事務(wù)面臨的挑戰(zhàn)

在公海保護(hù)區(qū)問題上,我國不僅要密切關(guān)注國際海洋法律秩序的發(fā)展與趨勢,更要基于我國的具體國情與實際情況,使我國在公海保護(hù)區(qū)問題上所持有的立場與所采取的行動,既能適當(dāng)履行 《公約》為各國設(shè)定的義務(wù),又能實現(xiàn) 《公約》賦予各國的公海自由權(quán)利,最大限度地維護(hù)我國在公海應(yīng)有的海洋權(quán)益。

目前,我國對國家管轄外海域的總體研究現(xiàn)狀是科研投入力度不足、對公海和 “區(qū)域”等關(guān)鍵區(qū)域開展的科學(xué)調(diào)查尚屬起步階段,因此,如何化解海洋法中規(guī)制的各國主權(quán)自由與公海保護(hù)區(qū)的新環(huán)境政策之間的既有矛盾、盡量減少或避免受公海保護(hù)區(qū)的限制是重要課題。

對我國而言,首先須以發(fā)展的眼光,從我國戰(zhàn)略利益的高度出發(fā),從制度、管轄、資源、生態(tài)、政治、科研等角度,多方位確定我國在建立公海保護(hù)區(qū)問題上的戰(zhàn)略利益之所在,維護(hù)我國分享公海和 “區(qū)域”資源的戰(zhàn)略利益。同時,厘清公海保護(hù)區(qū)制度本身對我國在公海捕魚自由、區(qū)域資源開發(fā)、國內(nèi)體制安排等問題上固有的限制與影響,通盤考慮、綜合權(quán)衡、趨利避害,從總體上把握我國建立公海保護(hù)區(qū)的限制因素之所在,加強(qiáng)公海保護(hù)區(qū)選址原則、管理體制和法規(guī)制度等的研究和知識儲備,最大限度地降低建立公海保護(hù)區(qū)對我國在公海開展相關(guān)活動及國內(nèi)海洋法律制度的影響。以此為基礎(chǔ),在國內(nèi)妥善處理加大自主調(diào)查研究力度與積極參加國際公海合作之間的關(guān)系、履行國際海洋環(huán)境保護(hù)義務(wù)與維護(hù)我國海洋權(quán)益之間的關(guān)系、協(xié)調(diào)我國相關(guān)國內(nèi)法與公海保護(hù)區(qū)國際法律制度之間的關(guān)系,在國際上正確把握公海保護(hù)區(qū)國際法律制度的發(fā)展趨勢和公海保護(hù)事務(wù)談判方向,在多邊國際場合中充分表達(dá)本國的基本利益訴求,有效維護(hù)自身利益,既最大限度維護(hù)我國在公海應(yīng)有的海洋權(quán)益,又能妥善應(yīng)對設(shè)立公海保護(hù)區(qū)而引發(fā)的 “新圈地運動”。

[1] 聯(lián)合國海洋法公約[M].北京:海洋出版社,1996.

[2] 趙薇娜.公海環(huán)境保護(hù)與公海海洋保護(hù)區(qū)之辨[C]//高之國,張海文,賈宇.國際海洋法發(fā)展趨勢研究.北京:海洋出版社,2007.

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[4] 劉惠榮,韓洋.特別保護(hù)區(qū):公海生物多樣性保護(hù)的新視閾[J].華東政法大學(xué)學(xué)報,2009(5):141-145.

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[6] 疏震婭.淺議國際海洋法若干發(fā)展趨勢,國際海洋法發(fā)展趨勢研究[C]∥高之國,等.國際海洋法發(fā)展趨勢研究.北京:海洋出版社,2007.

[7] 北半球第一個公海自然保護(hù)區(qū)成立[EB/OL]. (1999-11-27)[2013-08-11].http:// www.sina.com.cn.

[8] 南極生物資源養(yǎng)護(hù)公約在公海上設(shè)定第一個海洋保護(hù)區(qū)[J].國外極地考察信息匯編,2009(16):1.

[9] 北京大學(xué)法律系國際法教研室.海洋法資料匯編[M].北京:人民出版社,1974.

[10] 中國常駐聯(lián)合國副代表劉振民大使在第61屆聯(lián)大審議海洋和海洋法議題上的發(fā)言[EB/OL]. (2006-12-07)[2013-08-11].http:// www.fmprc.gov.cn/ceceunchn/zgylhg/flyty/hyfsw/t348882.htm.

[11] “十一五”我國遠(yuǎn)洋漁業(yè)取得長足發(fā)展[EB/OL]. (2011-02-18)[2013-08-11].http:// www.moa.gov.cnsjzzyzjzw/yyyyyzj/zhyyyy/201102 /t20110218_2717169.htm.

公益性項目“國際海底資源開發(fā)與公海保護(hù)區(qū)選劃技術(shù)支持系統(tǒng)及應(yīng)用示范”(201005003).