張磊，王彩波

（吉林大學(xué)，吉林長(zhǎng)春 130012）

中國(guó)政府環(huán)境保護(hù)的縱向研究
——關(guān)于集權(quán)與分權(quán)的爭(zhēng)論

張磊，王彩波

（吉林大學(xué)，吉林長(zhǎng)春 130012）

中央政府與地方政府對(duì)于環(huán)境治理權(quán)的劃分是個(gè)政治問(wèn)題，這意味著政府有沒(méi)有保護(hù)和治理環(huán)境的動(dòng)力與意愿。通常來(lái)講，中央政府與地方政府在環(huán)境治理權(quán)上的界限是依據(jù)環(huán)境這一公共物品外部性的覆蓋范圍來(lái)界定的，但學(xué)界關(guān)于中央政府集權(quán)抑或地方政府分權(quán)的爭(zhēng)論也從來(lái)沒(méi)有停止過(guò)。從目前中國(guó)環(huán)境治理的現(xiàn)狀來(lái)講，應(yīng)當(dāng)跳出必然集權(quán)與分權(quán)的爭(zhēng)論，實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理主體的多元化，賦予非政府環(huán)保組織更多的功能性，以彌補(bǔ)縱向分權(quán)的不足，實(shí)現(xiàn)有效環(huán)境治理，真正改善中國(guó)的環(huán)境。

集權(quán)；分權(quán)；環(huán)境保護(hù)；中央政府；地方政府

生態(tài)環(huán)境問(wèn)題是一個(gè)政治問(wèn)題。表面上是污染防治技術(shù)滯后的問(wèn)題，而深層次則是政府包括中央政府和地方政府有沒(méi)有動(dòng)力和意愿去保護(hù)和治理的問(wèn)題。從這一層面上講，生態(tài)治理涉及中央與地方的關(guān)系，而如果從權(quán)力、利益與責(zé)任配置的視角來(lái)看，通常是指生態(tài)環(huán)境治理和保護(hù)的集權(quán)和放權(quán)?！八^集權(quán)就是由中央政府統(tǒng)一管理全國(guó)所有地方的環(huán)境保護(hù)事務(wù)，而各級(jí)地方政府只有執(zhí)行中央政府命令就可以了；分權(quán)是指由地方政府根據(jù)其所轄區(qū)域環(huán)境和社會(huì)發(fā)展的實(shí)際狀況自主地管理所在地區(qū)的環(huán)境保護(hù)事務(wù)，中央政府只負(fù)責(zé)對(duì)全國(guó)性的環(huán)境保護(hù)進(jìn)行管理”。[1](p165)

一、溯源：中央與地方關(guān)系之集權(quán)與分權(quán)

中國(guó)一直是一個(gè)泱泱大國(guó)，不僅民族眾多，且地域差異甚大；但自從秦朝以來(lái)，中國(guó)基本上都是中央集權(quán)的國(guó)家，決策機(jī)構(gòu)和管理機(jī)構(gòu)具有同一性的特點(diǎn)。這種多樣化與同一性的矛盾如何化解，就成為歷代王朝認(rèn)真考慮和對(duì)待的政治問(wèn)題，其實(shí)質(zhì)乃是權(quán)力如何在中央和地方政府之間分配的問(wèn)題。

回顧中國(guó)幾千年的發(fā)展歷程，無(wú)不存在著國(guó)家集權(quán)統(tǒng)一和地方諸侯割據(jù)的歷史循環(huán)，這正是集權(quán)與分權(quán)在政治領(lǐng)域的典型表現(xiàn)，而自新中國(guó)成立以來(lái)，雖然也在重復(fù)著分權(quán)與集權(quán)、放權(quán)與授權(quán)，但歸結(jié)起來(lái)，是具有一定的規(guī)律和特征的。經(jīng)過(guò)了新中國(guó)成立初期中央集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)、黨和國(guó)家權(quán)力的完全集中化，自20世紀(jì)60、70年代，中央政府開(kāi)始向地方政府進(jìn)行行政性分權(quán)和責(zé)任的分擔(dān)，以使基本公共服務(wù)能夠快速傳遞到基層?！坝捎谡芜\(yùn)動(dòng)不斷，這種行政分權(quán)時(shí)常被體制性混亂所打斷”。[2](p79)在此之前，無(wú)論中國(guó)是集權(quán)還是分權(quán)，政府的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制仍表現(xiàn)出集權(quán)化的特征。從1978年至今，中央政府在多方面進(jìn)行了權(quán)力的下放，主要包括行政性分權(quán)、政治性分權(quán)、經(jīng)濟(jì)性分權(quán)和社會(huì)性分權(quán)。其中，“政治性分權(quán)包括政策執(zhí)行或政治代表選舉中公民參與的程序增加，將權(quán)力和權(quán)威轉(zhuǎn)移到地方政府，支持社會(huì)組織提供社會(huì)化公益服務(wù)。”[2](p79)無(wú)論是集權(quán)抑或分權(quán)，都各有利弊，如學(xué)者金太軍等人所歸納的，集權(quán)能有效地提供全國(guó)性公共物品和服務(wù)，可以將跨地區(qū)外部效應(yīng)內(nèi)部化。[3](p30-31)當(dāng)然集權(quán)也可能加劇中央政府與地方的矛盾、中央政府成為社會(huì)各種矛盾沖突的中心，及決策過(guò)程非理性化等問(wèn)題；而分權(quán)特別是縱向分權(quán)，最大的優(yōu)勢(shì)就是有利于調(diào)動(dòng)地方的積極性，但也會(huì)形成“弱中央強(qiáng)地方”的局面。當(dāng)然，“中央與地方關(guān)系的一個(gè)重要特點(diǎn)是如何理清中央和地方在行政權(quán)力分割上的不穩(wěn)定的收放循環(huán)”。[3](p30-31)換言之，任何絕對(duì)的集權(quán)和分權(quán)都無(wú)法滿足現(xiàn)代國(guó)家的發(fā)展，無(wú)論集權(quán)還是分權(quán)都是必要的，應(yīng)在二者之間實(shí)現(xiàn)某種均衡。在角色分配上，中央政府主要負(fù)責(zé)全國(guó)性的公益事業(yè)、公共工程、宏觀的經(jīng)濟(jì)調(diào)控及外交國(guó)防等事權(quán)；而地方政府則因地制宜地處理地方事務(wù)，這是因?yàn)槿缢沟俑窭乃J(rèn)為的，地方政府存在的理由在于它比中央政府更加接近民眾，即比中央政府更加了解所管轄的民眾的需求和效用。孫中山先生也指出：“權(quán)力之分配，不當(dāng)以中央或地方為對(duì)象，而當(dāng)以權(quán)力之性質(zhì)為對(duì)象，權(quán)之宜屬于中央者，屬之中央可也，權(quán)之宜屬于地方者，屬之地方可也?！盵3](p45)

二、焦點(diǎn)：環(huán)境治理集權(quán)抑或分權(quán)的爭(zhēng)論

從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角來(lái)看，環(huán)境可以看作是一種典型的公共物品。基于環(huán)境質(zhì)量的這種公共性，對(duì)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)自然被視為政府的基本職能之一。但在政府履行環(huán)境保護(hù)責(zé)任過(guò)程中需要解決的一個(gè)問(wèn)題是，由于許多國(guó)家都存在著不同層級(jí)的政府，環(huán)境保護(hù)責(zé)任應(yīng)在中央政府和地方政府之間如何適當(dāng)分配、各級(jí)政府在環(huán)境管理中各自應(yīng)扮演何種角色。

（一）環(huán)境覆蓋范圍決定環(huán)境治理權(quán)的歸屬。

如上文所論及的，中央與地方關(guān)系的劃分依據(jù)通常是按照公共物品和服務(wù)的覆蓋范圍，地方政府管轄本地區(qū)的公共事務(wù)，而全國(guó)性范圍的或者跨區(qū)域的公共事務(wù)則應(yīng)當(dāng)由中央政府統(tǒng)一管理?；氐江h(huán)境問(wèn)題上，環(huán)境這一公共物品的治理權(quán)限也應(yīng)當(dāng)遵從這一劃分標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)論中外，這是目前環(huán)境治理權(quán)集中抑或下放的共識(shí)。正如美國(guó)學(xué)者奧茨主張的，環(huán)境保護(hù)應(yīng)是一個(gè)聯(lián)合行動(dòng)，由地方政府對(duì)僅限于其轄區(qū)范圍內(nèi)的環(huán)境事務(wù)執(zhí)行規(guī)制控制，而由中央政府承擔(dān)全國(guó)性污染問(wèn)題的規(guī)制責(zé)任，并對(duì)環(huán)境科學(xué)和污染控制技術(shù)的研究和開(kāi)發(fā)活動(dòng)(這類活動(dòng)通常有正的外部性)提供支持以及對(duì)地方政府提供必要的信息和指導(dǎo)。中國(guó)學(xué)者余敏江等人也認(rèn)為，“中央政府與地方政府間的環(huán)境保護(hù)責(zé)任劃分至關(guān)重要。政府間的環(huán)境保護(hù)責(zé)任劃分總體上應(yīng)遵循‘一級(jí)政府、一級(jí)事權(quán)、一級(jí)財(cái)權(quán)、一級(jí)權(quán)益’的原則。政府環(huán)境事權(quán)范圍應(yīng)當(dāng)與環(huán)境問(wèn)題的影響范圍（外溢性范圍）相適應(yīng)。影響范圍限定于特定行政管轄區(qū)的環(huán)境問(wèn)題，屬于地方性環(huán)境服務(wù)，應(yīng)該由地方政府負(fù)責(zé)籌資和組織提供或?qū)嵤?；如果環(huán)境影響范圍是跨行政區(qū)的，甚至是全國(guó)范圍的，就是全國(guó)性公共物品，應(yīng)由中央政府負(fù)責(zé)。中央政府的環(huán)境事權(quán)主要是解決具有跨行政區(qū)、跨流域、具有明顯外部性特征的國(guó)家環(huán)境事務(wù)?！盵4](p109)謝慶奎也持有同樣的觀點(diǎn)：同居民日常生產(chǎn)密切相關(guān)的事物，盡可能由居民身邊的地方公共團(tuán)體來(lái)管理；影響全國(guó)和其他地區(qū)利益的事務(wù)，地方公共團(tuán)體不能處理的事務(wù)由國(guó)家政府部門來(lái)管理。涉及中央和地方共同管理的事務(wù)，也明確規(guī)定各自分管的程度。影響面較大的又需在地方辦的，地方無(wú)力自己完成的事務(wù)，則作為中央對(duì)地方的委辦事務(wù)。在這一原則基礎(chǔ)上，分別規(guī)定中央政府和地方政府的職能范圍。其中本地區(qū)范圍內(nèi)的文化教育、衛(wèi)生保健、體育、環(huán)保、市政建設(shè)、公用事業(yè)、地方治安等是與公眾直接相關(guān)的公共行政事務(wù)，應(yīng)由地方負(fù)責(zé)。[5](p310)盡管謝慶奎教授所強(qiáng)調(diào)的環(huán)境保護(hù)作為一項(xiàng)事權(quán)，其權(quán)限劃分并沒(méi)有真正揭示中國(guó)的現(xiàn)實(shí)，而是基于西方國(guó)家成熟的市民社會(huì)和健全的社團(tuán)組織，但他卻闡明了一個(gè)在環(huán)境治理方面應(yīng)然和實(shí)然的權(quán)限劃分及其限度問(wèn)題。

然而，環(huán)境問(wèn)題的復(fù)雜性及不同國(guó)家差異化的政治結(jié)構(gòu)使得環(huán)境治理權(quán)力的劃分問(wèn)題存在不小的爭(zhēng)議，即政府的環(huán)境治理應(yīng)當(dāng)集權(quán)于中央還是分權(quán)于地方，抑或雙方合理分權(quán)？從中國(guó)中央與地方關(guān)系的歷史經(jīng)驗(yàn)、相關(guān)法律的規(guī)定（憲法、組織法、環(huán)境保護(hù)法等）及各級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)的設(shè)置來(lái)看，地方政府負(fù)有環(huán)境保護(hù)的主要責(zé)任。環(huán)境治理權(quán)的下放已成為既定事實(shí)，然而這種環(huán)境領(lǐng)域的分權(quán)合理與否，學(xué)界并沒(méi)有形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。正所謂“它們各自的優(yōu)點(diǎn)是對(duì)方的缺點(diǎn)”。[3](p42)

（二）環(huán)境治理的集權(quán)、外部效應(yīng)內(nèi)化與區(qū)域協(xié)調(diào)。

究竟環(huán)境治理權(quán)力應(yīng)該下放還是向中央集中，在美國(guó)，環(huán)境聯(lián)邦主義是對(duì)這一問(wèn)題進(jìn)行了較深入闡述的典型代表理論。環(huán)境聯(lián)邦主義理論興起于20世紀(jì)六七十年代的美國(guó)，研究的主題則是在環(huán)境管理中不同層級(jí)政府間的關(guān)系以及各層級(jí)政府在設(shè)計(jì)、執(zhí)行各種環(huán)境規(guī)制措施中的角色，其發(fā)展經(jīng)歷了兩個(gè)階段：第一代環(huán)境聯(lián)邦主義理論和第二代環(huán)境聯(lián)邦主義理論。第一代環(huán)境聯(lián)邦主義即早期的環(huán)境聯(lián)邦主義理論家普遍相信，環(huán)境管理績(jī)效的提高應(yīng)依賴于聯(lián)邦法律的制定和執(zhí)行能力，如果缺乏強(qiáng)有力的中央政府，地方政府往往會(huì)出于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)競(jìng)爭(zhēng)的考慮而降低環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。斯圖爾特指出，地方政府往往認(rèn)為改善環(huán)境需要提高環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，這不僅會(huì)加大地方企業(yè)的生產(chǎn)成本，還因環(huán)境的外部性使得環(huán)境改善后的收益被低環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)地區(qū)所共享，所以不會(huì)主動(dòng)采取阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，這會(huì)導(dǎo)致地區(qū)間政府在環(huán)境問(wèn)題上轉(zhuǎn)向低層的競(jìng)爭(zhēng)（race to the bottom），造成環(huán)境的惡化。故應(yīng)由中央政府對(duì)環(huán)境事務(wù)統(tǒng)一進(jìn)行管理。從另一個(gè)角度來(lái)講，對(duì)于一個(gè)地區(qū)的政策制定者來(lái)說(shuō)，通常是沒(méi)有動(dòng)力去擔(dān)心他們破壞環(huán)境的行為是否對(duì)周圍地區(qū)產(chǎn)生了成本。加之，相較污染利益集團(tuán)，環(huán)保主義者在地方政治活動(dòng)中的劣勢(shì)地位，使其在全國(guó)層面上比在地方層面上更容易獲取充分的資源來(lái)施加有效的政治影響。美國(guó)的環(huán)境聯(lián)邦主義是基于聯(lián)邦制的政權(quán)結(jié)構(gòu)而提出的治理環(huán)境問(wèn)題的理論，并不一定適應(yīng)于單一制國(guó)家。但是第一代環(huán)境聯(lián)邦主義關(guān)于環(huán)境治理集權(quán)的主張反映出集權(quán)的優(yōu)點(diǎn)可以彌補(bǔ)分權(quán)的缺點(diǎn)。眾所周知，環(huán)境問(wèn)題的一大特征就是其外部性具有溢出效應(yīng)，某一地區(qū)環(huán)境的負(fù)面影響可以波及周邊很多地區(qū)甚至全國(guó)，而環(huán)境問(wèn)題的出現(xiàn)通常與經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式相關(guān)，所以以提高環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展必然會(huì)增加企業(yè)的生產(chǎn)成本，即“環(huán)境保護(hù)的各項(xiàng)舉措事實(shí)上會(huì)侵害經(jīng)濟(jì)和投資”。[6](p33-59)根據(jù)有限理性的觀點(diǎn)，地方政府作為一個(gè)利益團(tuán)體組織，無(wú)論是單一制國(guó)家還是聯(lián)邦制國(guó)家，都具有區(qū)別于中央政府的自己的利益訴求，特別是經(jīng)濟(jì)的發(fā)展目標(biāo)?；氐街袊?guó)，經(jīng)過(guò)三十多年的經(jīng)濟(jì)體制改革，財(cái)政權(quán)的下放使得省級(jí)及以下的地方官員有極大的動(dòng)力去發(fā)展他們的地方經(jīng)濟(jì)，而政府及全社會(huì)對(duì)于發(fā)展、消費(fèi)及經(jīng)濟(jì)利益的普遍強(qiáng)調(diào)為地方政府干預(yù)和組織環(huán)境保護(hù)的行為提供了正當(dāng)性。[7](p757-787)即財(cái)政權(quán)下放后，地方迫于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的壓力而對(duì)經(jīng)濟(jì)的重視明顯強(qiáng)于環(huán)保的行為毫無(wú)疑問(wèn)導(dǎo)致了環(huán)境質(zhì)量的退化。鄭永年教授則針對(duì)中國(guó)問(wèn)題提出了自己的主張，他認(rèn)為很多問(wèn)題因?yàn)榧瘷?quán)而產(chǎn)生，但重新放權(quán)未必就能解決問(wèn)題。最明顯的就是在社會(huì)政策領(lǐng)域，包括社會(huì)保障、醫(yī)療、教育和環(huán)保方面的政策。所有這些方面涉及社會(huì)成員的基本公民權(quán)問(wèn)題。公民權(quán)應(yīng)當(dāng)是全國(guó)范圍的?，F(xiàn)在中央具有政策制定權(quán)，但政策實(shí)施權(quán)在地方。更是因?yàn)樵谶@些領(lǐng)域往往是中央出政策，地方出錢，很多政策根本落實(shí)不下去。這就要求，中央政府在財(cái)政集權(quán)后，也要把事權(quán)（執(zhí)行政策）的一些方面收歸上來(lái)。這樣做，就可以把“地方公民權(quán)”轉(zhuǎn)型成為“國(guó)家公民權(quán)”。盡管這并不是說(shuō)，中央政府要擔(dān)負(fù)所有的責(zé)任，但必須要擔(dān)負(fù)相當(dāng)程度的責(zé)任，以實(shí)現(xiàn)最低限度的公民權(quán)。不管怎樣說(shuō)，從世界各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，中央政府在所有這些社會(huì)政策方面，必須負(fù)有不可推卸的責(zé)任。[8](p10-11)

此外，中國(guó)分權(quán)式改革的結(jié)果是會(huì)導(dǎo)致地方保護(hù)主義抬頭進(jìn)而造成生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。所以為了抵制地方保護(hù)現(xiàn)象、實(shí)現(xiàn)區(qū)域公共管理必須加強(qiáng)中央政府的協(xié)調(diào)作用，這是基于中央政府可以作為超脫地方政府間利益爭(zhēng)端的公正裁判，在地方政府的博弈結(jié)構(gòu)中充當(dāng)信息溝通與沖突裁判的作用，對(duì)于各地方政府而言，中央政府的有力協(xié)調(diào)也能大大降低彼此協(xié)調(diào)的交易成本，提高交易的效率。[9](p102)中央集權(quán)的目的在于彌補(bǔ)和糾正地方分權(quán)的不足，因?yàn)椤暗胤秸疄榘l(fā)展本社區(qū)的經(jīng)濟(jì)，會(huì)降低環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)以減輕轄區(qū)內(nèi)企業(yè)治理污染的成本，結(jié)果轄區(qū)間政府競(jìng)爭(zhēng)會(huì)導(dǎo)致過(guò)度的環(huán)境惡化，為此有人建議環(huán)境問(wèn)題應(yīng)該由中央政府統(tǒng)一管制，以避免地方政府競(jìng)爭(zhēng)的不良影響”。[10](p47)眾所周知，環(huán)境污染首先在特定地方發(fā)生，當(dāng)?shù)鼐用褚话闶桩?dāng)其沖，因而如果地方民主發(fā)揮有效作用，地方政府對(duì)當(dāng)?shù)厝嗣褙?fù)責(zé)，那么許多污染可以在源頭上得到防治，中央只需負(fù)責(zé)解決地方無(wú)力解決的跨區(qū)域污染問(wèn)題。由于在中國(guó)，各地人大選舉仍存在種種問(wèn)題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上人大的選舉機(jī)制并非使得地方政府直接對(duì)當(dāng)?shù)厝嗣褙?fù)責(zé)，而是主要來(lái)自上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的壓力。因而目前地方民主并非治理環(huán)境污染的現(xiàn)實(shí)有效途徑。所以要有效應(yīng)對(duì)中國(guó)的環(huán)境危機(jī)，中央政府必須承擔(dān)更多的責(zé)任。[11](p131-132)可見(jiàn)，將環(huán)境治理權(quán)集中于中央政府不僅可以有效消除環(huán)境產(chǎn)生的不良影響，即將其負(fù)的外部性內(nèi)化，更可以跳脫地方的狹隘和爭(zhēng)端，從而協(xié)調(diào)好區(qū)域間的環(huán)境保護(hù)。

（三）環(huán)境治理的分權(quán)、政策創(chuàng)新與公共性競(jìng)爭(zhēng)。

到20世紀(jì)80年代后期，隨著“大政府”在各項(xiàng)公共事務(wù)治理中的失靈，越來(lái)越多的學(xué)者也開(kāi)始提倡環(huán)境領(lǐng)域的放權(quán)，即環(huán)境治理和保護(hù)的中心從中央政府向地方政府轉(zhuǎn)移。隨之主張環(huán)保分權(quán)的第二代環(huán)境聯(lián)邦主義理論占據(jù)了主導(dǎo)。普魯斯特等學(xué)者認(rèn)為，先前中央政府對(duì)各地方政府進(jìn)行統(tǒng)一的環(huán)境規(guī)制的一大缺點(diǎn)在于其對(duì)不同地區(qū)居民的環(huán)境質(zhì)量差異性偏好不敏感，易出現(xiàn)所有地區(qū)執(zhí)行統(tǒng)一環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題。而在現(xiàn)實(shí)中，有些地區(qū)的居民可能偏好于高質(zhì)量的環(huán)境，而另一些地區(qū)的居民較之環(huán)境質(zhì)量則更看重經(jīng)濟(jì)條件或社會(huì)福利等。另外，各地區(qū)因地理位置、技術(shù)水平的不同環(huán)境治理成本也存在很大的不同，所以基于成本——收益分析法，每個(gè)地區(qū)應(yīng)根據(jù)自身的狀況來(lái)制定相應(yīng)的環(huán)境政策，實(shí)施符合自身需求的環(huán)境保護(hù)。同時(shí)，環(huán)境管理的分權(quán)化也使各級(jí)地方政府有較大的動(dòng)力和較多的空間進(jìn)行環(huán)境政策的創(chuàng)新。在中國(guó)，學(xué)者們也通常主張環(huán)境權(quán)力應(yīng)該下放地方，這是因?yàn)榄h(huán)境問(wèn)題主要發(fā)生在地方，“之所以中央政府要將生態(tài)區(qū)域治理的絕大部分權(quán)限賦予地方政府，特別是市縣政府，原因在于生態(tài)環(huán)境的惡化意味著對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的嚴(yán)重制約和對(duì)當(dāng)?shù)厝松a(chǎn)活動(dòng)的重要影響”。[4](p76)一般而言，中央與地方事權(quán)和財(cái)權(quán)的劃分應(yīng)當(dāng)遵循下列原則：第一，提供公共物品和公共服務(wù)的權(quán)力盡可能地下放給地方政府，中央只負(fù)責(zé)全國(guó)性公共物品和服務(wù)，省級(jí)政府負(fù)責(zé)省區(qū)性公共物品和公共服務(wù)，而初等教育、治安、公共交通、消防、環(huán)境保護(hù)盡可能由基層政府來(lái)承擔(dān)。[2](p105)此外，要堅(jiān)持社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革方向，必然要強(qiáng)化中央政府的宏觀經(jīng)濟(jì)管理職能，減少地方政府的經(jīng)濟(jì)管理職能，加強(qiáng)他們的公共服務(wù)職能，諸如教育、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等。黨的十六屆六中全會(huì)審議通過(guò)的《關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》明確了2020年構(gòu)建和諧社會(huì)的目標(biāo)和主要任務(wù)，要求在中央與地方關(guān)系上要加快從“以提高經(jīng)濟(jì)總量為導(dǎo)向”向“以基本公共服務(wù)均等化為重點(diǎn)”的轉(zhuǎn)變，[13](p124)而基本服務(wù)均等化的加強(qiáng)則意味著加大了地方政府環(huán)境保護(hù)的權(quán)限。然而長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)中央與地方關(guān)系是以“經(jīng)濟(jì)總量為導(dǎo)向”，GDP成為考核地方政績(jī)的重要指標(biāo)，一味追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)，忽視資源、環(huán)境等對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可承載能力，違背了科學(xué)發(fā)展可持續(xù)發(fā)展的原則。按照楊瑞龍的解釋，隨著放權(quán)讓利改革戰(zhàn)略和財(cái)政分灶吃飯?bào)w制的推行，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和官員升遷、政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)、地方民眾的支持程度密切相關(guān)，地方政府之間就不可避免地發(fā)生競(jìng)爭(zhēng)。這種在中央集權(quán)的政治體制下同級(jí)地方政府之間的攀比性競(jìng)爭(zhēng)被學(xué)者程臻宇稱之為“政績(jī)性競(jìng)爭(zhēng)”，[14](p42)這種性質(zhì)的競(jìng)爭(zhēng)體現(xiàn)了地方政府作為上級(jí)政府的政治分支機(jī)構(gòu)，上級(jí)的考核是其面臨的最大壓力，自然會(huì)努力爭(zhēng)取比同級(jí)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手更好更快地完成上級(jí)的指令和任務(wù)，這也是對(duì)上級(jí)政府政治權(quán)威的服從。在中國(guó)，地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)是不可避免的，但這種競(jìng)爭(zhēng)除了政績(jī)性外也具有公共性的特征，即地方政府是轄區(qū)的公眾利益代言人，“代表所在轄區(qū)內(nèi)的居民、廠商，而在相互之間進(jìn)行的競(jìng)爭(zhēng)”，[15](p27)所以轄區(qū)公眾的利益偏好自然就會(huì)成為地方政府關(guān)注的焦點(diǎn)，也是其進(jìn)行公共性競(jìng)爭(zhēng)的最大驅(qū)動(dòng)力?！胺謾?quán)下的地方政府之間主要是競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，迫于選民和市場(chǎng)主體的壓力，地方政府必須提供合意的公共品和服務(wù)，以此吸引自由流動(dòng)的居民和資源?！盵1](p167)雖然這是西方自由民主國(guó)家的地方政府間競(jìng)爭(zhēng)，即按照喬寶云等人的說(shuō)法，分權(quán)要能激勵(lì)地方政府提供地方公共物品，其前提條件是居民能夠通過(guò)‘用腳投票’和‘用手投票’兩種機(jī)制來(lái)表達(dá)自己的偏好，而中國(guó)的選舉制度和戶籍管理制度使得公民并沒(méi)有足夠的流動(dòng)自由，此外中國(guó)的地方政府由于經(jīng)濟(jì)分權(quán)與政治集權(quán)的矛盾而存在著政績(jī)性的競(jìng)爭(zhēng)，地方可能會(huì)出現(xiàn)以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價(jià)而追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政績(jī)的短視行為，但隨著中國(guó)政府體制改革的推進(jìn)，服務(wù)型政府建設(shè)的加強(qiáng)，地方政府競(jìng)爭(zhēng)的公共性也在不斷凸顯，這又會(huì)使地方政府不能無(wú)視轄區(qū)民眾的利益和訴求，當(dāng)環(huán)境保護(hù)成為轄區(qū)公眾的最大需求和公共利益時(shí)，地方政府則會(huì)將環(huán)境保護(hù)的成功與否作為其競(jìng)爭(zhēng)力的衡量標(biāo)準(zhǔn)，顯然環(huán)境分權(quán)會(huì)賦予地方政府治理環(huán)境的職責(zé)和權(quán)力，也會(huì)為這種地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)提供可能。胡鞍鋼則在《中國(guó)：創(chuàng)新綠色發(fā)展》一書(shū)中具體分析了北京、重慶、青海等城市綠色轉(zhuǎn)型的發(fā)展道路后指出，這一成功就在于國(guó)家負(fù)責(zé)總體規(guī)劃，由省級(jí)政府負(fù)總責(zé)，地市縣級(jí)政府作為實(shí)施主體，由第三方監(jiān)督和評(píng)估。因此根據(jù)中國(guó)目前環(huán)境現(xiàn)狀，環(huán)境權(quán)力應(yīng)當(dāng)下放地方，還應(yīng)改變地方政府的績(jī)效考核機(jī)制，不搞GDP評(píng)估，而應(yīng)該搞生態(tài)服務(wù)評(píng)估。正如周黎安所指出的，“在中國(guó)的行政體制下對(duì)于多維度、難測(cè)度的政府公共服務(wù)（諸如社會(huì)救濟(jì)、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)治安）也普遍采取‘?dāng)?shù)目字管理’的方式，而且層層分解，逐級(jí)下達(dá)落實(shí)，這在國(guó)際范圍內(nèi)是不容易看到的行政管理實(shí)踐”。[16](p209)當(dāng)然，也有學(xué)者從地方環(huán)保局的生存困境出發(fā)，剖析了環(huán)境集權(quán)的缺陷，“由于沒(méi)有分權(quán)的結(jié)構(gòu)，不僅影響地方政府的積極性，而且也導(dǎo)致地方環(huán)保局（尤其是省環(huán)保局）效仿環(huán)保部采用發(fā)文件、使用晦澀的術(shù)語(yǔ)等方式工作……真正執(zhí)法的行政建制是縣（處）級(jí)的環(huán)保機(jī)構(gòu)，這些執(zhí)法機(jī)構(gòu)面對(duì)的往往是行政級(jí)別高出許多的國(guó)有企業(yè)或受到更高級(jí)政府保護(hù)的‘三資企業(yè)’。這些強(qiáng)勢(shì)的經(jīng)濟(jì)利益集團(tuán)通過(guò)游說(shuō)或投資轉(zhuǎn)移等活動(dòng)，足夠影響到環(huán)保機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的升遷和環(huán)境機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)多寡”。[2](p293-294)所以環(huán)境治理權(quán)的向上集中只會(huì)導(dǎo)致地方政府及環(huán)保機(jī)構(gòu)對(duì)環(huán)境問(wèn)題監(jiān)管不力，執(zhí)行不力，“睜一只眼閉一只眼”，這種環(huán)保不力行為一方面基于上級(jí)或利益集團(tuán)的壓力，另一方面則是沒(méi)有足夠的動(dòng)力和激勵(lì)。可見(jiàn)，環(huán)境權(quán)的下放不僅意味著地方政府擁有了環(huán)境保護(hù)的執(zhí)行權(quán)力，更為其自主處理本地區(qū)的環(huán)境問(wèn)題提供了條件和空間，利于調(diào)動(dòng)地方的積極性，也使各地的環(huán)境治理具有了針對(duì)性和有效性。

（四）合理平衡中央與地方的環(huán)境治理權(quán)。

雖然中國(guó)實(shí)行的是各級(jí)政府對(duì)當(dāng)?shù)丨h(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，環(huán)境保護(hù)行政主管部門統(tǒng)一監(jiān)督管理的環(huán)境管理體制，然而單純的縱向分權(quán)并不一定能為中國(guó)的環(huán)境治理帶來(lái)好的效果。在中國(guó)改革初期，城市政府和企業(yè)的經(jīng)濟(jì)決策權(quán)力下放，及經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的要求，刺激了地方政府和企業(yè)以環(huán)境退化為代價(jià)來(lái)追逐經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。1992年鄧小平深圳考察后對(duì)經(jīng)濟(jì)高速運(yùn)轉(zhuǎn)的重申使得地方政府官員竭盡全力地去推動(dòng)和保護(hù)地方工業(yè)。這些地方官員不斷地對(duì)環(huán)保部門執(zhí)行環(huán)保法律的行為進(jìn)行干涉，而對(duì)經(jīng)濟(jì)的追逐也使得環(huán)保部門工作人員監(jiān)管污染企業(yè)的能力降低。阿比蓋爾R.耶希爾則認(rèn)為，在中國(guó)要改善環(huán)境首先中央政府必須要求所有地方政府，包括縣級(jí)地方政府去成立基層的環(huán)保部門，并配置大量的專業(yè)工作人員，其次是中央政府必須對(duì)地方政府環(huán)保部門下放財(cái)政權(quán)，使其有能力承擔(dān)環(huán)境監(jiān)督管理的費(fèi)用，否則以市場(chǎng)為主導(dǎo)的改革的繼續(xù)深入也是不能有效改善中國(guó)的環(huán)境質(zhì)量的。[17](p81-103)換言之，財(cái)政權(quán)下放使得省級(jí)及以下的地方官員有極大的動(dòng)力去發(fā)展他們的地方經(jīng)濟(jì)。政府及全社會(huì)對(duì)于發(fā)展、消費(fèi)及經(jīng)濟(jì)利益的普遍強(qiáng)調(diào)為地方政府干預(yù)和阻止環(huán)境保護(hù)的相關(guān)行為提供了正當(dāng)性。按照學(xué)者李瑞昌的觀點(diǎn)，目前中國(guó)環(huán)境治理存在著權(quán)力過(guò)度向上集中的問(wèn)題，即環(huán)保部集權(quán)，環(huán)保部借助地方環(huán)保局執(zhí)行政策和貫徹中央政府政策意向，這樣環(huán)保部不直接與省級(jí)政府發(fā)生關(guān)系而依靠地方環(huán)保局與地方政府發(fā)生關(guān)系，但是由于各省和地方的環(huán)保局在經(jīng)費(fèi)上和人員編制上受到省委、省政府和地方黨委、政府的約束，而為了防止地方環(huán)保局尤其是省環(huán)保廳成為代替地方政府向環(huán)保部要求特權(quán)的說(shuō)客，國(guó)家環(huán)?？偩诌x擇對(duì)資源集權(quán)控制；而地方環(huán)保機(jī)構(gòu)，尤其是縣（處）級(jí)環(huán)保部門則處于環(huán)保部、地方政府和強(qiáng)大的企業(yè)聯(lián)盟的集體擠壓之下，于是縱向的資源控制難以達(dá)到環(huán)境治理的績(jī)效。[2](p291-294)正如丁楊鑫所認(rèn)為的，“分權(quán)改革為地方政府發(fā)展本地區(qū)經(jīng)濟(jì)提供了動(dòng)力，并促進(jìn)了地區(qū)之間的競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)。但目前來(lái)看分權(quán)在環(huán)境保護(hù)上的作用沒(méi)有發(fā)揮出來(lái)……GDP為主的官員政績(jī)考評(píng)機(jī)制作為一種‘高能激勵(lì)’方式，會(huì)導(dǎo)致地方政府官員的努力向經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)這一維度傾斜，造成努力配置的扭曲，不利于傳遞目前民眾對(duì)環(huán)境質(zhì)量需求；過(guò)度集權(quán)使得中央政府在環(huán)境保護(hù)中起著絕對(duì)主導(dǎo)作用，地方政府發(fā)揮的作用相對(duì)較小。而環(huán)境保護(hù)不力是由于快速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)所引起的，還是由于分權(quán)結(jié)構(gòu)下地方政府缺乏環(huán)境保護(hù)的動(dòng)力導(dǎo)致的，目前的研究都沒(méi)有給出相關(guān)回答?！盵1](p167-168)青年學(xué)者冉冉也認(rèn)識(shí)到，在中國(guó)現(xiàn)有的文獻(xiàn)普遍認(rèn)為中國(guó)的環(huán)境危機(jī)是地方環(huán)境治理的失敗造成的，環(huán)境治理的障礙主要來(lái)自于地方政府，認(rèn)為對(duì)污染企業(yè)睜一只眼閉一只眼的地方政府官員應(yīng)該對(duì)地方環(huán)境治理的危機(jī)承擔(dān)主要責(zé)任。這種研究思路忽視了中央政府在地方環(huán)境治理中的作用。[18](p117)美國(guó)學(xué)者李侃如則明確指出了中國(guó)目前政府環(huán)境治理的一大特征：即使中國(guó)在政治上以經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)來(lái)保持社會(huì)穩(wěn)定，不幸的是中國(guó)政治體制的結(jié)構(gòu)和動(dòng)力對(duì)于全力處理這些環(huán)境問(wèn)題造成了嚴(yán)重的障礙。因?yàn)槿珖?guó)性的政治契約（以快速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為基礎(chǔ)，達(dá)到政治穩(wěn)定）已經(jīng)使經(jīng)濟(jì)成就成了評(píng)判地方黨政官員表現(xiàn)的重要標(biāo)準(zhǔn)。中國(guó)的改革已經(jīng)給地方上分權(quán)過(guò)大，在污染付費(fèi)制度等環(huán)保問(wèn)題的日常管理上，地方政府是關(guān)鍵的機(jī)構(gòu)——但它們卻不是可以使用的合適的機(jī)構(gòu)。在一個(gè)一體化、多層次的國(guó)家機(jī)構(gòu)體系中，中國(guó)必須使縱向（從中央到地方的協(xié)作）和橫向（某個(gè)地區(qū)內(nèi)的協(xié)作）的要求相互配合。

結(jié)語(yǔ)

由于地方的環(huán)境問(wèn)題更多，更嚴(yán)峻，因而地方政府在環(huán)境保護(hù)方面的責(zé)任也更凸顯，如多個(gè)城市PX項(xiàng)目設(shè)址紛爭(zhēng)、北京空氣PM2.5嚴(yán)重超標(biāo)、濰坊地下水污染及其他生態(tài)退化問(wèn)題都出現(xiàn)在地方，而中央政府對(duì)于環(huán)境問(wèn)題的職責(zé)主要是全國(guó)性的、指導(dǎo)性的；且根據(jù)《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定，具有環(huán)境保護(hù)職能的地方政府指縣級(jí)以上的地方人民政府，具體包括省、直轄市、自治區(qū)的地方政府，市級(jí)地方政府和縣級(jí)地方政府。因而，對(duì)于地方環(huán)境治理權(quán)的歸屬問(wèn)題一般不存在爭(zhēng)議，都是劃歸為地方政府的環(huán)保職能和權(quán)限中；而跨區(qū)域或者全國(guó)性的才由中央政府集中治理，所以這種環(huán)境治理權(quán)的劃分依據(jù)是按照環(huán)境問(wèn)題產(chǎn)生外部效應(yīng)的覆蓋范圍而定的，地方的環(huán)境問(wèn)題歸地方政府治理，跨區(qū)域的和全國(guó)性質(zhì)的歸中央政府治理。當(dāng)然，政治上的集權(quán)體制意味著地方政府具有環(huán)保職能并不代表其具有了環(huán)境治理的自主權(quán)，且地方政府僅是在法律和職能劃分上擁有了環(huán)境治理的權(quán)力，但并不像經(jīng)濟(jì)發(fā)展那樣具有足夠的動(dòng)力和意愿。所以基于在中國(guó)改善環(huán)境將會(huì)比其他發(fā)展目標(biāo)特別是經(jīng)濟(jì)目標(biāo)更難，這要求經(jīng)濟(jì)和政治上的自下而上的改革。一方面中國(guó)需要尋求正確的方式激勵(lì)地方官員和企業(yè)去保護(hù)環(huán)境，將環(huán)境保護(hù)作為比經(jīng)濟(jì)發(fā)展更重要的政績(jī)考核指標(biāo)；另一方面，由于中國(guó)單一制的政體很難改變，而集權(quán)抑或分權(quán)在環(huán)境治理中則各有利弊，故需要另辟蹊徑地尋找新的環(huán)境治理主體，要么賦予非政府組織或者公民團(tuán)體環(huán)境治理的權(quán)限，使其成為功能性的團(tuán)體組織；要么必須弱化政府對(duì)法院、非政府組織及公眾傳媒的政治壓制，以使這些組織成為環(huán)境保護(hù)的獨(dú)立力量。

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責(zé)任編輯 申華

X-01；D63

A

1003－8477（2013）11－0043－05

張磊（1985—），女，吉林大學(xué)行政學(xué)院政治學(xué)理論專業(yè)博士研究生。王彩波（1950—），女，吉林大學(xué)行政學(xué)院政治學(xué)理論專業(yè)教授，博士生導(dǎo)師。

國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目（12&ZD058）。