高云峰

（黑龍江工程學(xué)院，哈爾濱 150010）

試論公辦應(yīng)用型本科院校章程的制定程序

高云峰

（黑龍江工程學(xué)院，哈爾濱 150010）

公辦應(yīng)用型本科院校定位于服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)社會、培養(yǎng)企事業(yè)單位急需的實踐型、專業(yè)化的科技人才。公辦應(yīng)用型本科院校如何通過制訂適合自身發(fā)展的章程、打造本層次的平臺，是目前該類院校面臨的課題。該類院校應(yīng)通過大學(xué)章程制定主體構(gòu)成多元化、制定過程公開化來保證章程的權(quán)威性和合法性。

公辦應(yīng)用型本科院校；章程；程序

一、社會定位

公辦應(yīng)用型本科院校是在中國經(jīng)濟(jì)快速騰飛、國力蓬勃發(fā)展的大背景下，為了適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求而茁壯成長起來的一批具有自身辦學(xué)特色的院校。該類院校定位于服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)社會、培養(yǎng)企業(yè)事業(yè)單位急需的實踐型、專業(yè)化的科技人才。目前，該類院校已經(jīng)成為我國高等教育體系中不可或缺的重要一環(huán)。但是，就現(xiàn)有狀況看，該類院校未能有效通過章程制定明確自身社會定位，引入社會資源。

公辦應(yīng)用型本科院校從誕生那一刻即是以滿足社會生產(chǎn)生活需要為己任的。這類本科院校絕大多數(shù)是在2000年前后新晉的，對于它們來說，需要重新定位確立自身的價值目標(biāo)。國家成立這類院校的目的即著重于培養(yǎng)滿足社會經(jīng)濟(jì)需求、具有較強(qiáng)實踐性、視野寬廣、綜合素質(zhì)優(yōu)良的新型高端人才。引入社會元素對于這些缺少資源與投入的大學(xué)來說不無益處，甚至可以說這類大學(xué)未來發(fā)展壯大具有廣闊前景。

當(dāng)下，我國高等教育界正廣泛熱烈地討論如何建立現(xiàn)代大學(xué)制度，實現(xiàn)中華民族高教事業(yè)的振興。而大學(xué)章程作為規(guī)范大學(xué)內(nèi)部治理機(jī)制、限定政府權(quán)力邊界、實現(xiàn)政校分離的規(guī)范性文件，是現(xiàn)代大學(xué)的重要標(biāo)志。新晉本科的應(yīng)用型院校有機(jī)會乘著改革大潮，發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢，率先建立現(xiàn)代大學(xué)制度。那么，如何制定大學(xué)章程，又如何在大學(xué)章程制定過程中彰顯程序正義？這是應(yīng)用型大學(xué)章程制定過程中要解決的問題。

二、章程制定程序意義

作為軟法的章程，在大學(xué)自治的語境下，實現(xiàn)大學(xué)有效治理的手段已經(jīng)不再是命令與管控，而是行政機(jī)關(guān)、學(xué)校及社會之間的協(xié)商、對話及協(xié)作。法制定程序的公開透明也是公民知情權(quán)的制度性訴求。這也印證了世界波瀾壯闊的行政變革的一個結(jié)果，重在實現(xiàn)管理主體多元化的公共管理模式首先脫穎而出，而主張開放的公共管理與廣泛的公眾參與相結(jié)合的公共治理模式也呼之欲出，國家管理模式日漸式微[1]。其實，以章程為特征的現(xiàn)代大學(xué)制度本身追求的目標(biāo)即合作治理。章程的創(chuàng)制同立法一樣是一項民意匯集、整合的活動，也是不同利益的碰撞過程。相關(guān)各方須要在章程制定過程中擁有一定的話語權(quán)，能夠參與到章程制定活動中。美國哲學(xué)家羅爾斯也認(rèn)為平等參與原則是程序正義的重要保障[2]。立法追求民主，章程亦如此。而盡可能讓所有相關(guān)利益方參與到章程制定過程中，則理應(yīng)認(rèn)為是程序正義的最大化。于是，章程制定機(jī)構(gòu)中出現(xiàn)多元主體則是應(yīng)然。從另外一角度，制定主體的多元化構(gòu)成又何嘗不為大學(xué)注入了新思維與活力，這又何嘗不是對我國現(xiàn)在僵化的辦學(xué)模式的一次有益探索。

三、權(quán)力機(jī)關(guān)的構(gòu)建

章程對于大學(xué)重要性堪比憲法，理應(yīng)由大學(xué)最高權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)制定。因此權(quán)力機(jī)關(guān)的構(gòu)建勢必成為程序公正的重要因素。按照參與原則及多元化思維，權(quán)力機(jī)關(guān)的構(gòu)成應(yīng)當(dāng)盡可能匯集各方的聲音。遍觀當(dāng)今世界著名的應(yīng)用型大學(xué)，多元化思想占主導(dǎo)地位。如：香港理工大學(xué)的校董會、美國斯坦福大學(xué)的校董會均采多元主體模式，德國亞琛大學(xué)在校理事會下成立全部由校外人士組成的監(jiān)管會，其成員多來自企事業(yè)單位。而我國的模式則采取起草組織成員構(gòu)成多元化，大學(xué)的權(quán)力機(jī)關(guān)仍為中國共產(chǎn)黨各大學(xué)基層黨委。

四、章程制定程序

正如法的制定程序一樣，大學(xué)章程制定程序大致可分為以下三階段：章程制定準(zhǔn)備階段、章程的形成和確立階段及章程的完備階段。

1.章程制定的準(zhǔn)備階段包括制定章程的規(guī)劃、建議及起草，其中起草居于核心地位。通常由權(quán)力機(jī)關(guān)成立專門的起草小組，小組成員應(yīng)包括：法律專家、相關(guān)利益群體代表、教育專家等。我國《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》規(guī)定，起草組織除黨政領(lǐng)導(dǎo)、教職工代表、學(xué)生代表、舉辦者代表外，還應(yīng)包括社會相關(guān)方面代表、知名人士、退休教職工代表、校友代表等參加。因此，章程在起草階段可以基本體現(xiàn)各方利益訴求，保證草案本身的科學(xué)性、民主性及草案質(zhì)量，并為今后順利通過審議打下良好基礎(chǔ)。

起草小組在著手起草章程之前，應(yīng)首先明確應(yīng)用型大學(xué)的社會定位并進(jìn)行充分調(diào)研。應(yīng)用型本科院校的突破點在于面向地方社會、服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)。畢業(yè)生的就業(yè)率、企業(yè)的認(rèn)可度就是對這類院校最好的評價。那么在起草章程之前應(yīng)首先摸清當(dāng)前社會經(jīng)濟(jì)的需求、區(qū)域經(jīng)濟(jì)的重點及未來發(fā)展走向。在這些基本情況了然于胸后，起草的章程才能內(nèi)容充實、輕重有度。當(dāng)然，要做到這一點，沒有社會各界的積極參與是無法做到的，因此我們不得不承認(rèn)像香港理工大學(xué)的魄力與睿智，該校校董會社會代表名額幾近半數(shù)。

2.章程的形成和確立階段。章程的形成和確立階段是章程制定程序的關(guān)鍵階段，包括：章程的議案提出和審議，章程的草案的通過、章程的審核及公布；其中章程的審議及核準(zhǔn)是核心。章程對內(nèi)是最高行為準(zhǔn)則，對外行使權(quán)利義務(wù)的依據(jù)，理應(yīng)由權(quán)力機(jī)關(guān)審議。審議并通過是權(quán)力機(jī)關(guān)的當(dāng)然職能，而在我國章程還必須提交教職工代表大會討論并聽取修改建議。但是，章程最終能否通過要取決于校長辦公會和學(xué)校黨委會。

大學(xué)章程的核準(zhǔn)本質(zhì)上是大學(xué)章程的合法性審查，其職權(quán)在于上級主管教育部門，對于應(yīng)用型本科院校，大學(xué)章程的核準(zhǔn)權(quán)歸屬于各省教育廳。

3.章程的完備階段。章程的完備包括章程的解釋、修訂和廢除。

（1）大學(xué)章程的解釋。章程并不能窮盡大學(xué)管理的各方面，就如法無法對社會所有問題都有所規(guī)范一樣。于是，大學(xué)治理出現(xiàn)空白地帶就屬必然，這時須要對大學(xué)章程進(jìn)行適當(dāng)?shù)年U釋、細(xì)化，使其對制訂時未盡周慮之事項進(jìn)行補(bǔ)充。大學(xué)章程的解釋是在章程原則、目的之下所做，不能違反章程之目的和基本原則。大學(xué)章程的解釋權(quán)當(dāng)屬制定機(jī)關(guān)，在制定機(jī)關(guān)下可以成立一個專門的法委會對章程進(jìn)行解釋說明。

（2）修訂。章程的制訂既要體現(xiàn)民主意志，實現(xiàn)民主化，又要反映客觀規(guī)律，實現(xiàn)科學(xué)化。然而，社會經(jīng)濟(jì)文化是動態(tài)發(fā)展的，并非固守不變，因此，一部章程在制訂出來后，必然會因為社會政治經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展而落后于形勢。任何一部法規(guī)范都須要進(jìn)行修訂進(jìn)而適應(yīng)其所調(diào)整的社會關(guān)系的變化，否則法會變成空法乃至惡法。大學(xué)章程作為大學(xué)的法，也會因大學(xué)辦學(xué)目的、辦學(xué)模式及社會經(jīng)濟(jì)形勢的變化而適當(dāng)修改，解釋。章程的修訂對于大學(xué)是重大變化，涉及大學(xué)的辦學(xué)目的、辦學(xué)模式、治理方式及其他重要方面。因此，對大學(xué)章程的修訂應(yīng)慎重嚴(yán)謹(jǐn)。

章程修訂的方式大致包括以下三種：第一，單獨作為一章或一條加以規(guī)定；第二，作為附則加以規(guī)定；第三，在主要機(jī)構(gòu)或權(quán)力人員條款中加以規(guī)定［3］。章程修訂程序應(yīng)依據(jù)章程規(guī)定進(jìn)行。通常由校權(quán)力機(jī)關(guān)、校職工代表大會、校黨委會或其授權(quán)部門負(fù)責(zé)修訂。

（3）大學(xué)章程的廢除。當(dāng)大學(xué)章程不能適應(yīng)客觀形勢的發(fā)展或者大學(xué)本身發(fā)生重大變化，導(dǎo)致章程已無存在之必要，甚至阻礙大學(xué)的正常發(fā)展，這時會涉及大學(xué)章程的廢止問題。大學(xué)章程的廢止同制定一樣事關(guān)重大，應(yīng)由制定機(jī)關(guān)表決通過，還應(yīng)經(jīng)過校教職工代表大會討論通過。理論上，章程制定之初，即應(yīng)設(shè)想到廢止的問題，應(yīng)就章程廢止的條件、程序做出相應(yīng)規(guī)定。待到條件成就時，依章程規(guī)定廢除。

目前，我國有200多所新增應(yīng)用型本科院校，約占全國高?？倲?shù)的30%。絕大多數(shù)應(yīng)用型本科院校還未認(rèn)識到章程制定程序的重要意義，而這方面的規(guī)范也鮮見。章程制定的程序性建設(shè)是章程公正性、權(quán)威性的重要保障。我們應(yīng)在應(yīng)用型本科院校章程制定程序中引入社會元素，使大學(xué)治理更具透明性，并呈多元化發(fā)展，最終使應(yīng)用型本科院校開辟出一條具有自身特色的發(fā)展道路。

［1］羅豪才，等.軟法與公共治理［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2006：17.

［2］［美］羅爾斯.正義論［M］.何懷宏，譯.北京：中國社會科學(xué)出版社，1988：211.

［3］湛中樂，謝珂珺.大學(xué)章程制定程序［J］.上海政法學(xué)院學(xué)報，2011，（6）.

［責(zé)任編輯：曲占峰］

On the Statues Making Procedure of the Application-oriented Public Colleges

GAO Yun-feng

The application-oriented state colleges serve mainly for the local economics and communities, and train application-oriented and professional scientific talents that enterprises and institutions need urgently.How to institute the statutes that are suitable for their own developments and find away suitable for them, is an issue that the application-oriented state colleges are faced with. This kind of state colleges should guarantee their statues' authority and validity through making the instituted subjects pluralist constitution and the procedures into the open.

application-oriented state college;statute;procedure

G647

A

1008-7966(2013)05-0156-02

2013-07-12

高云峰（1975-），男，黑龍江哈爾濱人，講師。