梁磊，米嵐

（中國環(huán)境管理干部學院，河北秦皇島 066004）

小產(chǎn)權(quán)房問題研究

梁磊，米嵐

（中國環(huán)境管理干部學院，河北秦皇島 066004）

對當前我國存在的小產(chǎn)權(quán)房所涉及的法律問題進行了研究分析，從小產(chǎn)權(quán)的概念、產(chǎn)生的原因入手，主要論述了小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的現(xiàn)實原因及深層次的制度原因。小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的現(xiàn)實原因主要有：高房價的促使、政府監(jiān)管的不到位、保障性住房的缺位。深層次的制度原因主要是我國農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機制的缺失。因此，政府應通過調(diào)控抑制高房價，加強政府部門的監(jiān)管力度，完善我國的保障性住房建設，以及在制度層面上對我國農(nóng)村集體建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度進行變革。

小產(chǎn)權(quán)房；集體建設用地使用權(quán)；利益；土地所有權(quán)；制度

1 小產(chǎn)權(quán)房在我國存在的原因

小產(chǎn)權(quán)房并非一個法律上的概念，在國外并沒有小產(chǎn)權(quán)房的概念，這種概念的說法只是我國一個特色的提法。小產(chǎn)權(quán)房是指在農(nóng)村建設用地上建設的、銷售給了非農(nóng)業(yè)戶口對象的房屋[1]。還有學者認為小產(chǎn)權(quán)房是指通過房產(chǎn)開發(fā)商和村委會合作，或者村委會自行組織，在宅基地等農(nóng)村集體土地上建設并對外銷售的房屋，通常情況下購房者還能得到由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府制作的房產(chǎn)證，所以小產(chǎn)權(quán)房又稱為鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房[2]。

小產(chǎn)權(quán)房在我國的出現(xiàn)有其特殊的原因，綜合分析，筆者認為主要有以下幾方面：

1.1 我國商品房價格高漲的促使

眾所周知，這幾年我國商品房價格出現(xiàn)了暴漲，房價遠遠超過了廣大市民的購買能力，北京、上海、廣州等城市的房價更是讓普通老百姓望而生畏。房價的上漲趨勢波及到了全國，眾多二線三線城市的房價也都超出了普通市民的購買能力，廣大市民的購房需求得不到滿足，而小產(chǎn)權(quán)房低廉的價格、優(yōu)美的環(huán)境，滿足了廣大購房者的需求。眾多購房者的需求造成了小產(chǎn)權(quán)房不斷建設，市場的需求直接刺激了小產(chǎn)權(quán)房的不斷涌現(xiàn)，因此正規(guī)商品房價格的不斷上漲是造成小產(chǎn)權(quán)房不斷發(fā)展的一個現(xiàn)實原因。

1.2 政府監(jiān)管不到位

小產(chǎn)權(quán)房由于違反了我國土地管理法的規(guī)定，屬于違法建筑。我國政府多次聲明不要城市居民去購買小產(chǎn)權(quán)房，但為何小產(chǎn)權(quán)房發(fā)展的趨勢并未遏制，甚至還出現(xiàn)了大規(guī)模發(fā)展的情形，其中相關(guān)政府部門監(jiān)管不到位，以及執(zhí)法不到位都間接地促進了小產(chǎn)權(quán)房的發(fā)展。

1.3 國家住房保障體系不完善

我國保障性住房體系的不完善也是造成小產(chǎn)權(quán)房不斷發(fā)展的原因。保障性住房是指政府在對低收入家庭實行分類保障過程中所提供的限定供應對象、建設標準、銷售價格或租金標準，具有社會保障性質(zhì)的住房[4]。保障性住房體系就是為了解決城市中低收入群體特別是低收入群體住房的一種保障性措施。歐美等發(fā)達國家都有一套完善的保障性住房體系。保障性住房解決了城市中生活困難家庭的基本住房問題，我國也建立了住房保障體系，但是我國的住房保障體系不完善，保障性住房覆蓋面低、質(zhì)量差、位置環(huán)境都存在問題，這都造成了城市中低收入群體無可奈何地選擇了小產(chǎn)權(quán)房。

1.4 集體土地所有權(quán)權(quán)能缺失及集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度缺位

集體土地所有權(quán)權(quán)能的缺失及集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的缺位是造成我國小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的根本制度性原因。我國土地政策實行的是土地國家所有和集體所有。由于所有權(quán)屬于私權(quán)的一種，我國雖然實行的是土地的公有制，但所有權(quán)的特點決定了集體土地所有權(quán)和國有土地所有權(quán)在權(quán)能性質(zhì)上應當符合民法中規(guī)定的私權(quán)平等性原則[3]。而所有權(quán)主要包括四項基本權(quán)能：占有、使用、收益、處分。作為集體所有的土地，農(nóng)村集體組織有權(quán)行使物權(quán)法中關(guān)于所有權(quán)的基本權(quán)能，即可以自由占有、使用、收益、處分集體土地，而現(xiàn)實卻是國有土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)權(quán)能不對等，土地管理法規(guī)定國有土地可以用于上市流轉(zhuǎn)，農(nóng)村集體土地只能用于農(nóng)業(yè)建設，農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)建設，農(nóng)村土地想要上市流轉(zhuǎn)，必須轉(zhuǎn)為國有土地。我國物權(quán)法和土地管理法都規(guī)定了為了公共利益可以征收集體土地，而什么是公共利益卻未給出明確的規(guī)定，在實踐中，各級政府為了增加財政收入，將農(nóng)村集體土地低價征收過來，然后轉(zhuǎn)手高價出讓給開發(fā)商建設商品房，由于政府征收土地帶有行政強制性，因此作為農(nóng)村集體土地所有者的集體組織只能被動地接受國家的強制征收，集體土地所有者被動地讓與所有權(quán)根本無力表達自己的真實意思，其所有權(quán)中的處分權(quán)能受到了限制[5]。因此，農(nóng)村集體土地所有權(quán)的限制及對集體土地使用權(quán)上市流轉(zhuǎn)的限制是造成我國小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的根本性制度原因。

2 解決小產(chǎn)權(quán)問題的具體措施

2.1 抑制高漲的房價走勢

高漲的房價是促使小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的一個原因，因此解決小產(chǎn)權(quán)房問題的一個措施就是抑制高漲的房價。城市中正規(guī)開發(fā)的商品房在質(zhì)量、位置、交通及配套設施方面要優(yōu)于小產(chǎn)權(quán)房，最主要是小產(chǎn)權(quán)房不被國家認可，沒有產(chǎn)權(quán)，不能夠上市交易，不能夠完成正常的抵押、流轉(zhuǎn)、繼承等環(huán)節(jié)。試想，城市中的商品房的價格不再漫無邊際地高漲，城市居民可以根據(jù)自己的購買能力買到正規(guī)的商品房，相信大多數(shù)城市居民不會去選擇沒有法律保障的小產(chǎn)權(quán)房。因此說，國家應當通過各種手段抑制目前飛漲的房價，使房價回到一種合理的、老百姓能夠承受的范圍中，這是解決目前不斷發(fā)展的小產(chǎn)權(quán)房問題的有力措施之一。

2.2 加強政府部門的監(jiān)管力度

小產(chǎn)權(quán)房不斷發(fā)展壯大，政府部門的監(jiān)管不到位是不容忽視的原因。我國法律中已經(jīng)明確規(guī)定，農(nóng)村土地不得用于非農(nóng)業(yè)建設，像小產(chǎn)權(quán)房這種公然建設在農(nóng)村集體土地上的房子，并且公然地出賣給城市居民，相關(guān)監(jiān)管部門有著不可推卸的責任。這里主要涉及到土地管理部門、房地產(chǎn)部門、相關(guān)的規(guī)劃部門等政府行政部門。如果在小產(chǎn)權(quán)房開始建設時期，政府相關(guān)部門就采取嚴厲的措施予以制止，也不會像現(xiàn)在這樣產(chǎn)生如此多的小產(chǎn)權(quán)房，因此解決小產(chǎn)權(quán)房問題的一個關(guān)鍵就是加強相關(guān)部門的監(jiān)管和執(zhí)法力度，在小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的萌芽階段就把問題解決。

2.3 完善國家保障性住房建設

國家保障性住房建設不完善是造成我國小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的一個重要原因之一，因此，在我國充分完善國家保障性住房建設是解決我國小產(chǎn)權(quán)房問題的重要舉措。我國各級政府應當將建設保障性住房作為一項重要的政府工作職責來落實，國外很多國家特別是歐美國家在保障性住房建設方面有一整套成熟的制度，我國可以借鑒這些發(fā)達國家成熟的做法來完善我國的保障性住房建設。我國中央政府已經(jīng)以文件的形式要求各地政府加強保障性住房在城市商品房開發(fā)建設中的比例，因此，通過各級政府不斷地完善我國的保障性住房建設，城市中的中低收入群體，特別是那些低收入群體能夠充分地享受到國家的保障性福利措施。

3 解決小產(chǎn)權(quán)房的根本出路：完善農(nóng)村建設用地流轉(zhuǎn)機制

我國土地管理法中明確規(guī)定，任何單位和個人進行建設必須依法申請使用國有土地，并且農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)建設?？梢娢覈鴮嵭械氖浅青l(xiāng)二元土地制度，也就是農(nóng)村集體土地和國家所有的土地同地不同權(quán)。我國農(nóng)村集體土地不可以上市流轉(zhuǎn)交易，這種同地不同權(quán)的現(xiàn)象被我國眾多學界的專家形象地稱為土地政策的“不平等條約”[6]。我國解決小產(chǎn)權(quán)房問題的根本所在就是解決現(xiàn)行的土地管理制度，特別是解決農(nóng)村集體土地上市流轉(zhuǎn)問題。只有充分解決制度性的不合理規(guī)定，從制度層面去找尋問題的實質(zhì)根源，才是目前我國解決小產(chǎn)權(quán)問題的根本舉措。筆者認為應當改變我國現(xiàn)行的土地管理制度，放開農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)市場，讓農(nóng)村集體土地也可以上市流轉(zhuǎn)，給于農(nóng)村集體土地與國家國有土地一樣的流轉(zhuǎn)權(quán)利，具體的措施可以參照我國現(xiàn)行國有土地上市流轉(zhuǎn)的模式進行。只有真正地實現(xiàn)我國農(nóng)村集體土地可以上市流轉(zhuǎn)，完善我國農(nóng)村集體建設用地的流轉(zhuǎn)制度，才能夠從根本上解決我國目前所存在的小產(chǎn)權(quán)房問題。

[1]吳春岐，劉寶坤.“小產(chǎn)權(quán)房”歷史與未來的法學透視——“法學專家透視小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)象”沙龍綜述[J].中國房地產(chǎn)，2008（4）：30-32.

[2]黃韜.“小產(chǎn)權(quán)房”徘徊在法律邊緣[J].法人雜志，2008（1）：10-11.

[3]佚名.保障性住房[EB/OL].[2013-04-15].http：//baike.baidu.com/ view/1481486.htm2011.4.8.

[4]王利明.物權(quán)法專題研究：上[M].長春：吉林人民出版社，2002：465.

[5]盧錕.關(guān)于完善我國集體土地所有權(quán)制度的思考[J].平原大學學報，2007，24（4）：23-26.

[6]李霞.小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的成因及對策[J].現(xiàn)代企業(yè)，2007（10）：60-61.

Research on Small Property Room

Liang Lei，Mi Lan
（Environmental Management College of China,Qinhuangdao Hebei 066004,China）

This article analyzed the legal problems involved in small property room,and expounded the real reasons and institutional reasons at deep level for the emerging of small property room from the conception and cause of small property.The real reasons for the emerging of small property room are mainly concluded as：the promotion of high housing price,the lack of government supervision,and the absence of indemnificatory housing.The institutional reasons at deep level are mainly the absence of transfer mechanism of the use right of rural collective land.So the government should curb housing price rise through macro-control,strengthen the supervision of government,perfect the construction of indemnificatory housing,and reform the transfer mechanism of the use right of rural collective land in China at institutional level.

small property room；collective construction land use rights；interest；land ownership；institution

D922.3

：A

：1008-813X（2013）04-0017-03

2013-04-17

秦皇島市科技局《秦皇島市小產(chǎn)權(quán)房法律問題的相關(guān)研究》（2012025A133）

梁磊（1982-）男，河北邢臺人，畢業(yè)于河北大學法學專業(yè)，碩士，講師，主要研究方向為環(huán)境法學、訴訟法學。

10.3969/j.issn.1008-813X.2013.04.005