付傳軍

(河南警察學(xué)院，河南 鄭州 450046)

引言

中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)是國家的重要戰(zhàn)略決策，對(duì)于形成均衡的國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略格局，促進(jìn)中部崛起具有重大的戰(zhàn)略意義。中原經(jīng)濟(jì)區(qū)以河南省為中心，對(duì)于河南的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展來說這是一個(gè)極為重大的機(jī)遇。中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)以城市的建設(shè)和發(fā)展作為龍頭、基本框架和發(fā)動(dòng)機(jī)，這是由城市所凝聚的資源和它的基本功能所決定的。中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的成敗在很大程度上取決于城市建設(shè)和發(fā)展質(zhì)量以及其功能的發(fā)揮程度。在現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展中，法治是必備的元素，任何真正的科學(xué)的發(fā)展都必須以法治的進(jìn)步和完善作為前提。所以中原經(jīng)濟(jì)區(qū)城市的發(fā)展過程必須同時(shí)是其法治化的過程，中原經(jīng)濟(jì)區(qū)城市建設(shè)和發(fā)展的每一個(gè)環(huán)節(jié)都應(yīng)該滲透著法治的精神，體現(xiàn)著法治的理念。法治不僅是為城市的建設(shè)和發(fā)展保駕護(hù)航，而且其本身就是城市建設(shè)和發(fā)展系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)要素，為城市建設(shè)和發(fā)展提供框架支撐和規(guī)范支持，也可以說，法治是城市建設(shè)和發(fā)展必需的科學(xué)形式。

一、法治建設(shè)對(duì)于中原經(jīng)濟(jì)區(qū)城市發(fā)展的意義

(一)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)城市經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化的強(qiáng)大推動(dòng)力

城市是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主陣地和集中地，代表著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最全面的形態(tài)和最高的發(fā)展水平。也可以說，城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展就是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化取決于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與完善。而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是一種規(guī)則經(jīng)濟(jì)，法治是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求。真正的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)必然是法治市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。其必然要求是:一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都必須在法律范圍內(nèi)進(jìn)行，都必須遵循市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)則而為;進(jìn)入市場(chǎng)的所有經(jīng)濟(jì)主體都必須是平等的，不得因權(quán)力、地位、職務(wù)、經(jīng)濟(jì)實(shí)力等諸方面的不同而形成各種等級(jí)差別。法治要求以法律明確和規(guī)范政府的管理職能和服務(wù)職能，避免其在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中追逐自己的利益而異化或疏于實(shí)現(xiàn)自己的職能。法治在各個(gè)層面確保參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的活動(dòng)主體能以平等的資格進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)，以可預(yù)見的合理方式實(shí)現(xiàn)自己的利益，從而保證其在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的積極性和創(chuàng)造力。

(二)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)城市政治現(xiàn)代化的保障機(jī)制

城市政治現(xiàn)代化的主要標(biāo)志是凸顯人民在政治生活中的地位。我國政治制度的根本特征是人民當(dāng)家做主，必須要以黨領(lǐng)導(dǎo)下的法律的制定和實(shí)施來保證人民群眾在各個(gè)層面廣泛地參與到城市的管理和建設(shè)中來。人民代表大會(huì)制度是我國的根本政治制度，在此制度下，人民群眾行使真實(shí)而廣泛的選舉權(quán)，選出代表組成最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，由此再衍生出國家行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)。在此政治架構(gòu)之下，人民代表大會(huì)對(duì)其他各國家機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)，其他各國家機(jī)關(guān)都要對(duì)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)。由此確保人民群眾的意志在城市的社會(huì)管理和社會(huì)生活中得到真正和充分的體現(xiàn)。我們要牢牢把握中國共產(chǎn)黨是法治的核心要素這一重大特征，將法治的理念和精神貫徹到黨的組織管理以及黨內(nèi)生活中來，使黨內(nèi)生活、國家生活和社會(huì)生活的法治化結(jié)合起來。在城市的管理和建設(shè)以及城市的社會(huì)生活中，我們要不斷完善人民代表大會(huì)制度，在各個(gè)層面和各個(gè)領(lǐng)域保證和擴(kuò)大人民群眾對(duì)政治生活和社會(huì)生活的參與，實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主政治的制度化、規(guī)范化和程序化，為實(shí)現(xiàn)城市的政治現(xiàn)代化提供法律制度的根本保證。

(三)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)城市文化現(xiàn)代化的制度基礎(chǔ)

城市不僅是經(jīng)濟(jì)生活的中心，政治生活的中心，而且還是文化生活的中心。城市還是一個(gè)文化學(xué)上的概念，城市是一個(gè)文化共同體，是社會(huì)文化的發(fā)源地和風(fēng)向標(biāo)。城市現(xiàn)代化必然包括文化現(xiàn)代化，包括人的思想意識(shí)和倫理觀念的現(xiàn)代化，并以此為基礎(chǔ)推進(jìn)精神文明的發(fā)展和社會(huì)的全面進(jìn)步。這就要求具備符合時(shí)代的文化意識(shí)、行為習(xí)慣和價(jià)值觀念，需要社會(huì)個(gè)體具備良好的法律素質(zhì)、文明素質(zhì)和公民意識(shí)，這些都需要以立法予以引導(dǎo)。同時(shí)，在城市社會(huì)生活中還有一些腐朽落后的文化現(xiàn)象，比如“黃賭毒”、互聯(lián)網(wǎng)上的色情暴力等等，這些也都需要以法律予以規(guī)制和管理。我們要在法治的各個(gè)層面規(guī)范和建設(shè)城市文化，同時(shí)加大宣傳力度，教育公民特別是廣大公職人員樹立法律至上、依法辦事、依法行使權(quán)力和履行義務(wù)的意識(shí)，將法治的要求轉(zhuǎn)化成人們切切實(shí)實(shí)的行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)與城市經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化、政治現(xiàn)代化相協(xié)調(diào)的城市文化現(xiàn)代化，為城市獲得更大發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的精神基礎(chǔ)。

(四)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)城市社會(huì)現(xiàn)代化的前提條件

同整個(gè)國家的戰(zhàn)略目標(biāo)一致，中原經(jīng)濟(jì)區(qū)城市社會(huì)現(xiàn)代化的目標(biāo)是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)。法治是社會(huì)主義和諧社會(huì)的基礎(chǔ)條件。要以法律的手段解決社會(huì)存在的許多矛盾，以法律的手段和其他手段相配合化解諸多社會(huì)問題。法治以利益配置和調(diào)和機(jī)制實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的和諧運(yùn)行，以對(duì)權(quán)力的監(jiān)督和制約機(jī)制規(guī)范權(quán)力在設(shè)定軌道內(nèi)運(yùn)行，以互動(dòng)反饋的特性和機(jī)制實(shí)現(xiàn)法律自身的和諧，以對(duì)私權(quán)利沖突的協(xié)調(diào)實(shí)現(xiàn)人與人之間的和諧相處。要實(shí)現(xiàn)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)城市社會(huì)現(xiàn)代化，就要充分利用法律手段，充分挖掘法治資源，充分發(fā)揮基層調(diào)解和民間組織的作用，化解社會(huì)矛盾，有效解決社會(huì)問題，建立以法律手段為基礎(chǔ)的社會(huì)和諧運(yùn)行體系，實(shí)現(xiàn)社會(huì)生活的文明有序、高效有活力，有力推進(jìn)社會(huì)主義和諧社會(huì)的建設(shè)。

二、中原經(jīng)濟(jì)區(qū)城市法治建設(shè)中存在的問題

(一)立法方面

中原經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略中提出了各個(gè)城市聯(lián)動(dòng)發(fā)展的理念，并首次提出了建設(shè)“鄭州都市區(qū)”的規(guī)劃，將相關(guān)城市的發(fā)展組成一個(gè)有機(jī)的整體，在這個(gè)整體之中，各個(gè)城市根據(jù)自己的不同情況，發(fā)揮自己獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，承擔(dān)不同的功能，資源共享，互通有無，統(tǒng)籌發(fā)展，互相協(xié)作，實(shí)現(xiàn)綜合效益最大化的和諧發(fā)展。在此重要發(fā)展戰(zhàn)略的大背景下，作為法治的始端和基礎(chǔ)的立法卻沒有做出應(yīng)當(dāng)?shù)姆磻?yīng)，對(duì)此發(fā)展戰(zhàn)略及其內(nèi)容并沒有通過立法予以固定和展開。而將此發(fā)展戰(zhàn)略及其內(nèi)容立法化對(duì)于鄭州都市區(qū)的穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展是非常重要的。

近年來，中原經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍內(nèi)各個(gè)城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展非常迅速，呈現(xiàn)出快速增長的態(tài)勢(shì)，在此過程中出現(xiàn)的許多問題都需要立法做出回應(yīng)，以促使問題得以有序解決，使城市得以可持續(xù)發(fā)展，然而，立法步伐并沒有跟上城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展要求，城市發(fā)展的許多方面沒有被納入法治化的軌道，導(dǎo)致了一定的隨意性和無序性。比如，隨著城市的快速擴(kuò)張，城市自身的規(guī)劃就成為一個(gè)突出的問題。在現(xiàn)階段，許多城市并沒有一個(gè)統(tǒng)一和穩(wěn)定的規(guī)劃，許多職能部門各自為政，導(dǎo)致很多措施相互沖突，整體呈現(xiàn)出無序的狀態(tài)，導(dǎo)致了很大的浪費(fèi)。有一個(gè)形象的說法:“鄭州鄭州，天天挖溝”，說的就是鄭州市在市政建設(shè)中，由于在宏觀上缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃作為根據(jù)，各部門缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)和溝通，致使建設(shè)中出現(xiàn)了大量的重復(fù)、無序和混亂。一個(gè)城市的規(guī)劃和建設(shè)應(yīng)該是一個(gè)有機(jī)的整體，其規(guī)劃建設(shè)方案應(yīng)該是一個(gè)城市建設(shè)的基本法。為了保證規(guī)劃建設(shè)的科學(xué)性、統(tǒng)一性、連續(xù)性和穩(wěn)定性，應(yīng)當(dāng)將其方案經(jīng)過科學(xué)的論證之后，通過嚴(yán)格的立法程序，以法律規(guī)范的形式予以固定下來，以保證整個(gè)城市的建設(shè)統(tǒng)籌有序，穩(wěn)步進(jìn)行。城市建設(shè)和發(fā)展的許多決策都需要有科學(xué)的依據(jù)，這種依據(jù)的最好表現(xiàn)形式就是法律規(guī)范。一個(gè)城市的建設(shè)和發(fā)展需要完整和科學(xué)的法律規(guī)范體系，以避免城市建設(shè)因主政者的更替而變化不定，防止主政者的主觀意志隨意左右和干預(yù)城市的發(fā)展方向，避免無序、混亂和浪費(fèi)。

(二)行政執(zhí)法方面

行政執(zhí)法是法治體系中一個(gè)極其重要的環(huán)節(jié)，涉及城市建設(shè)和發(fā)展的每一個(gè)領(lǐng)域，它同時(shí)是法治的窗口，最為直觀具體，同老百姓的生活聯(lián)系最為緊密，對(duì)城市的建設(shè)和發(fā)展具有極為重要的影響。近些年來，隨著依法行政的大力推行，中原經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍內(nèi)各個(gè)城市的行政執(zhí)法工作都得到很大的改善，但由于社會(huì)生活的復(fù)雜性以及習(xí)慣等諸多因素的影響，行政執(zhí)法工作仍有許多不足之處，在很大程度上影響了法治城市的建設(shè)。

首先，存在著行政執(zhí)法不按法定職權(quán)和程序進(jìn)行的現(xiàn)象。許多行政職能部門和執(zhí)法人員的執(zhí)法存在著很大的隨意性，在具體執(zhí)法中常常人為設(shè)置關(guān)卡，使簡(jiǎn)單的事情復(fù)雜化;在有利可圖的地方，超越自己的職權(quán)，在不該作為的情況下強(qiáng)作為，而在無利可圖或者要承擔(dān)較大責(zé)任的情況下，則推卸職責(zé)，不愿作為。更為嚴(yán)重的是一些行政執(zhí)法人員將手中的權(quán)力視作自己的私人資源，隨意運(yùn)用為個(gè)人謀利，將自己的管理要求只是指向他人，自己卻可以超越于這些要求之外。這些情況不僅造成了很壞的影響，而且破壞了社會(huì)的整體法治秩序。

其次，還存在著粗暴執(zhí)法的情況。行政執(zhí)法直接面對(duì)廣大人民群眾，既有管理職能，又有服務(wù)職能，本應(yīng)本著以人為本的原則，依法執(zhí)法，科學(xué)執(zhí)法，人性執(zhí)法，達(dá)到法律效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一。然而，在實(shí)際執(zhí)法中，由于執(zhí)法者不正確的權(quán)力觀念，以管人者自居，執(zhí)法方式簡(jiǎn)單粗暴，使執(zhí)法本身就帶來了一系列的社會(huì)問題。比如說近些年來備受關(guān)注引起許多爭(zhēng)論的城管執(zhí)法就是一個(gè)典型例證。城管執(zhí)法不能一砸了之，一趕了之，這樣并不能從根本上解決問題。

再次，行政行為不夠透明，人民群眾的知情權(quán)不能充分實(shí)現(xiàn)。政務(wù)公開，保障人民群眾的知情權(quán)不但是實(shí)現(xiàn)人民群眾的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的需要，而且也是體現(xiàn)人民群眾當(dāng)家做主的必然要求，使人民群眾能對(duì)行政權(quán)力的行使實(shí)現(xiàn)有效的監(jiān)督。盡管近些年來一些行政機(jī)關(guān)推行了政務(wù)公開、政府上網(wǎng)、“聽證制度”、“告知制度”等，但在很大程度上流于形式。

最后，行政執(zhí)法監(jiān)督制約機(jī)制不夠完善，行政執(zhí)法監(jiān)督往往僅限于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督，而且這種監(jiān)督的范圍和力度還有很大的局限性。權(quán)力機(jī)關(guān)、民主黨派以及人民群眾的監(jiān)督都還不能充分有效地發(fā)揮作用。

(三)司法方面

相比于鄉(xiāng)村來說，城市的社會(huì)矛盾和沖突更為集中，更具有典型性，司法是化解社會(huì)矛盾的最后一道防線，對(duì)于保持城市社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧發(fā)展具有極為重要的意義。近些年來，中原經(jīng)濟(jì)區(qū)各城市在提高司法質(zhì)量、促進(jìn)司法公正方面取得了很大的進(jìn)步。但由于中原經(jīng)濟(jì)區(qū)大部屬于傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)區(qū)，無論是人們的思想觀念還是司法的具體環(huán)境條件以及司法的具體操作形式都受傳統(tǒng)的影響很大，所以司法還存在著一系列問題，制約著司法功能和司法公正的實(shí)現(xiàn)。比如說，由于傳統(tǒng)“人情社會(huì)”的影響，復(fù)雜的人情關(guān)系滲透進(jìn)了司法的過程，在很大程度上影響甚至左右了包括法官和檢察官在內(nèi)的司法人員的判斷和行動(dòng)，影響了司法活動(dòng)的進(jìn)程和結(jié)果，滋生了腐敗現(xiàn)象，造成了司法的不公正，降低了司法的公信力，使其有效化解社會(huì)矛盾、保障社會(huì)公平正義的功能大打折扣。同時(shí)，由于司法過程受到除法律和事實(shí)之外的許多因素的影響，造成了整個(gè)司法進(jìn)程的不暢，其直接結(jié)果是司法效率低下，許多案件久拖不決。而人情關(guān)系對(duì)司法活動(dòng)的滲透，司法效率的低下，又導(dǎo)致了普通公民司法成本的提高，造成“打官司難”、“打官司貴”的現(xiàn)象，進(jìn)一步降低了人們對(duì)司法的信任和對(duì)于法律的信仰。這些情況又反過來妨礙司法功能的實(shí)現(xiàn)。

(四)法律監(jiān)督方面

隨著國家法治化進(jìn)程的推進(jìn)，中原經(jīng)濟(jì)區(qū)各城市建立起了基本完備的法律監(jiān)督機(jī)制，但由于缺乏相應(yīng)的動(dòng)力機(jī)制和實(shí)際操作機(jī)制的配套，使許多監(jiān)督還停留在形式上，沒有發(fā)揮實(shí)質(zhì)的作用。比如說，地方人大及其常委會(huì)具有極為重要的法律監(jiān)督職能，但這種職能常常只停留在潛在的層面上，在社會(huì)生活中很少明顯地凸現(xiàn)出來。人民政協(xié)的民主監(jiān)督職能同樣如此。群眾是監(jiān)督的重要力量，是法律監(jiān)督的源動(dòng)力，但這種監(jiān)督的渠道還不夠暢通，使這種監(jiān)督在很大程度上還保持著訴求的形式，而不能化為有效的實(shí)際力量。媒體監(jiān)督發(fā)揮著越來越重要的作用，但媒體監(jiān)督還受到諸多條件的制約，其自身的作用形式也需要進(jìn)一步的規(guī)范。

(五)法律意識(shí)方面

中原地區(qū)傳統(tǒng)上是農(nóng)業(yè)社會(huì)的中心地，是中國四大古都所在地，所以受傳統(tǒng)的影響非常之深。人們?cè)谒枷肷钐幊绨輽?quán)力，漠視法律，在自身利益受到損害時(shí)，寄希望于“包青天”，而不愿用法律武器維權(quán);信賴人情關(guān)系，藐視規(guī)則，重視家族親情往來，朋友圈，熟人圈，人際關(guān)系網(wǎng)，“宮中有人好辦事”成為許多人生活和處事的信條。在社會(huì)生活中通行的潛規(guī)則又進(jìn)一步強(qiáng)化了人們的這種觀念，削弱了法律在人們意識(shí)中本來就很脆弱的地位。作為社會(huì)元素集中地的城市在許多方面表現(xiàn)得更為典型。中原經(jīng)濟(jì)區(qū)城市的管理者在法制宣傳和市民法律意識(shí)的培養(yǎng)方面也做了一定的工作，但這些工作的內(nèi)容只是一些抽象的知識(shí)和理念，而沒有同豐富多樣的具體的實(shí)際社會(huì)生活結(jié)合起來，形式是采取行政性的強(qiáng)制手段，并沒有深入于人的內(nèi)心，所以并沒有收到良好的效果。

最后，成熟的法律服務(wù)體系，發(fā)達(dá)的法律服務(wù)市場(chǎng)，配套的法律援助機(jī)制，是城市法治狀況良好的體現(xiàn)，而在中原經(jīng)濟(jì)區(qū)各城市這些方面還處于起步階段，很不完備，還有很長的路要走。

三、中原經(jīng)濟(jì)區(qū)城市法治建設(shè)的對(duì)策

(一)完善政策法規(guī)體系

建設(shè)法治城市，前提是有法可依。中原經(jīng)濟(jì)區(qū)城市法治建設(shè)的第一步就是要有完善和成熟的立法。根據(jù)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的需要和中原經(jīng)濟(jì)區(qū)各城市的立法實(shí)際，立法應(yīng)從以下幾個(gè)方面加以改進(jìn):首先，要最大程度地消除立法的空白和疏漏，形成完備的法律法規(guī)體系。關(guān)于中原經(jīng)濟(jì)區(qū)城市的立法很復(fù)雜，不但涉及一個(gè)城市，而且還涉及整個(gè)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)城市群和鄭州都市區(qū)的建設(shè)。針對(duì)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)鄭州都市區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略，將其以一定層次的立法的形式固定下來，賦予其法律的確定性和權(quán)威性，使城市整體的建設(shè)和發(fā)展有法可依，有章可循，為其穩(wěn)步地和科學(xué)地發(fā)展提供保證。其次，城市立法要體現(xiàn)出一定的前瞻性，對(duì)于處于快速發(fā)展階段的城市來說，立法的前瞻性尤其必要和重要，比如對(duì)于城市的建設(shè)和規(guī)劃，全面的、系統(tǒng)的、富有前瞻性的規(guī)劃立法可以有效地促進(jìn)城市高質(zhì)量、高效益的建設(shè)，避免無益的重復(fù)建設(shè)和浪費(fèi)。再次，城市立法要體現(xiàn)出廣泛的參與性。城市的建設(shè)和發(fā)展關(guān)乎每個(gè)市民的生活和切身利益，他們對(duì)此有著強(qiáng)烈的參與愿望和具體的要求，人民城市人民建，群眾中蘊(yùn)藏著巨大的智慧。城市的建設(shè)和發(fā)展又是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要科學(xué)的規(guī)劃和系統(tǒng)的論證，這就需要各方面專家的有效參與。城市立法，要按照城市的實(shí)際，發(fā)揚(yáng)民主的立法精神，在堅(jiān)持社會(huì)主義基本政治、經(jīng)濟(jì)、法律制度的前提下，形成一整套既符合社會(huì)主義本質(zhì)要求，又切合城市實(shí)際，具有較高開放性，能夠迅速提高城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展層次和綜合競(jìng)爭(zhēng)力的規(guī)則與制度，形成與城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的完善的、科學(xué)的制度規(guī)范體系。

(二)嚴(yán)格依法行政，推進(jìn)依法管理

在中原經(jīng)濟(jì)區(qū)城市的法治建設(shè)中，依法行政至關(guān)重要，它與老百姓的日常生活息息相關(guān)，直接決定著政府在老百姓心中的形象，在很大程度上影響著社會(huì)的穩(wěn)定和健康發(fā)展。依法行政包括兩個(gè)方面，第一是行政的內(nèi)容要合法，要有法律依據(jù)，要在法定的職權(quán)內(nèi)進(jìn)行，嚴(yán)禁超越權(quán)限，巧立名目，胡亂作為;第二是行政的程序要合法，行政行為要嚴(yán)格依照法定的程序進(jìn)行，因?yàn)檎?dāng)?shù)某绦蚴钦?dāng)?shù)膬?nèi)容的保障。

行政行為除了要具有合法性外，還要具有合理性。行政行為，尤其是行政執(zhí)法行為，面對(duì)的是復(fù)雜多樣的具體情況，直接影響著具體行政相對(duì)方的利益，是否能適應(yīng)具體的情況而具有合理性直接決定著其實(shí)際效果。行政執(zhí)法要注意執(zhí)法的方式，忌簡(jiǎn)單粗暴，隨意處罰，人為激化矛盾;還要注意執(zhí)法行為的配套措施，對(duì)行政相對(duì)方進(jìn)行妥善的安置，最大程度地減少執(zhí)法行為所可能帶來的不利影響。行政執(zhí)法行為具有強(qiáng)制性，但也要在強(qiáng)制之中體現(xiàn)出尊重和盡可能的和諧性。

要繼續(xù)大力推行政務(wù)公開。行政的性質(zhì)決定其必須要具有公開性，陽光是最好的防腐劑，公開是行政主體方的一種自身制約，也是廣大人民群眾對(duì)行政行為進(jìn)行監(jiān)督的基礎(chǔ)。行政行為直接影響著人民群眾的自身利益，人民群眾理所當(dāng)然地要享有知情權(quán)，這是實(shí)現(xiàn)人民群眾的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的需要，也是體現(xiàn)人民當(dāng)家做主的必然要求。政府應(yīng)借助于現(xiàn)代科技的成果，不斷創(chuàng)新思路，開拓多種渠道，以多樣的、切實(shí)可行的方式保障廣大人民群眾的知情權(quán)。

要強(qiáng)化和完善行政執(zhí)法監(jiān)督制約機(jī)制，加強(qiáng)權(quán)力機(jī)關(guān)、民主黨派、社會(huì)團(tuán)體、人民群眾、新聞媒體的監(jiān)督，要采取各種措施讓各種監(jiān)督落到實(shí)處，真正發(fā)揮監(jiān)督的作用，形成監(jiān)督合力。最后還要注意行政信賴原則，政府對(duì)于自己做出的行為和承諾不能隨意變更，以保持行政行為的連續(xù)性和自己的信用，使民眾對(duì)政府的行政行為能有合理的期待。

(三)確保司法公正

具有高度的公信力的公正司法是法治化城市的重要內(nèi)涵。就中原經(jīng)濟(jì)區(qū)各城市的實(shí)際情況而言，在現(xiàn)階段，要促進(jìn)司法公正的實(shí)現(xiàn)，需要從以下幾個(gè)方面做起:首先，要提高司法隊(duì)伍的素質(zhì)。隨著國家司法考試制度的建立，中原經(jīng)濟(jì)區(qū)各城市的法官隊(duì)伍和檢察官隊(duì)伍的素質(zhì)已得到很大程度的提高，但還不夠。一支高素質(zhì)的司法隊(duì)伍是公正司法的前提條件。這種素質(zhì)包括專業(yè)素質(zhì)和思想素質(zhì)。熟練掌握法律專業(yè)知識(shí)，深刻領(lǐng)會(huì)法律的內(nèi)在精神，對(duì)公平、正義和法治的信仰植根于心中，再加上具有豐富的實(shí)務(wù)工作經(jīng)驗(yàn)，這樣一支高質(zhì)量的司法隊(duì)伍就會(huì)使公正司法成為自覺。嚴(yán)把入口關(guān)，建立嚴(yán)格的考核制度，優(yōu)進(jìn)劣汰，這是實(shí)現(xiàn)公正司法的必然要求。其次，要確保人民法院、人民檢察院獨(dú)立行使審判權(quán)、檢察權(quán)，使司法機(jī)關(guān)真正做到只服從法律。這一點(diǎn)在中原經(jīng)濟(jì)區(qū)城市中尤為重要，司法的生命在于獨(dú)立，假如司法同錯(cuò)綜復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)連接起來，要受到各種各樣的其他力量的干預(yù)和左右，那么司法公正就不存在了。要做到這一點(diǎn)，僅僅在主觀上提出要求是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，要圍繞這個(gè)目的，進(jìn)行一系列的職權(quán)設(shè)計(jì)，給人民法院、人民檢察院對(duì)外來的不當(dāng)干預(yù)說“不”的底氣。再次，要在制度上加強(qiáng)對(duì)人民法院、人民檢察院工作的監(jiān)督和制約，在制度上確保人民法院、人民檢察院正當(dāng)行使職權(quán)。要加強(qiáng)對(duì)法官和檢察官的監(jiān)督和考核，建立嚴(yán)格合理的責(zé)任追究制度，強(qiáng)化法官和檢察官的工作責(zé)任，促使其嚴(yán)格依照法律辦事，依法司法。最后，要確立公正、中立的司法體制，實(shí)行對(duì)抗制的訴訟模式，改革原有法院主導(dǎo)訴訟的狀況，真正使當(dāng)事人能夠參與程序、影響程序，要確保其在法庭中的平等;設(shè)立合理有效的糾錯(cuò)機(jī)制，真正發(fā)揮上訴、申訴制度的作用，為當(dāng)事人尋求法律救濟(jì)提供途徑。

(四)強(qiáng)化法律監(jiān)督的作用

法律監(jiān)督對(duì)于中原經(jīng)濟(jì)區(qū)城市法治化建設(shè)發(fā)揮著重要的保障作用。在現(xiàn)階段最重要的是要將現(xiàn)有法律監(jiān)督體制的各環(huán)節(jié)落到實(shí)處，為此，要從以下幾個(gè)方面著手:首先，為充分發(fā)揮各級(jí)人大及其常委會(huì)以及政協(xié)組織的監(jiān)督職能，要建立有效的激勵(lì)機(jī)制和切實(shí)可行的工作機(jī)制，促使其真正走出去，真正面向社會(huì)生活，使其監(jiān)督實(shí)在化，具體化，常態(tài)化，同時(shí)加強(qiáng)其監(jiān)督的權(quán)威性，被監(jiān)督方必須要對(duì)其監(jiān)督進(jìn)行積極有效的回應(yīng)，使具體的監(jiān)督行為能夠真正實(shí)現(xiàn)自己的目的。其次，要暢通人民群眾的監(jiān)督渠道，各級(jí)機(jī)關(guān)以及公共部門要敞開大門，陽光作業(yè)，要有接受監(jiān)督的專門回應(yīng)機(jī)制，而上級(jí)部門對(duì)此也要有相應(yīng)的制約機(jī)制，對(duì)無視或者沒有有效回應(yīng)監(jiān)督的行為要進(jìn)行問責(zé)。再次，媒體監(jiān)督以其反應(yīng)快速、通道便捷、覆蓋面廣、影響力大等特點(diǎn)發(fā)揮著無可替代的作用，越來越為人們所關(guān)注，但媒體監(jiān)督具有一定的盲目性和無序性，所以需要對(duì)其加以合理地規(guī)范和引導(dǎo)，揚(yáng)長避短，使其真正充分發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督作用。

(五)建立完備的法律服務(wù)體系

隨著中原經(jīng)濟(jì)區(qū)各城市的快速發(fā)展，法律日益繁雜，為此，中原經(jīng)濟(jì)區(qū)各城市需要建立完備的法律服務(wù)體系，擁有健全和完善的律師、公證、仲裁、司法鑒定等制度和機(jī)構(gòu)，滿足經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)生活等各方面對(duì)法律服務(wù)的需求。特別是保證律師在提供法律建議、維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益方面的特殊作用;律師的職業(yè)自由被認(rèn)為是國際社會(huì)公認(rèn)的法治的要件之一。法治化城市應(yīng)有完善的法律援助制度，保證廣大貧困人口同樣能得到律師的幫助，確保訴訟中“武器”的平等;應(yīng)加強(qiáng)基層法律服務(wù)建設(shè)，提高法律服務(wù)隊(duì)伍的整體水平，真正實(shí)現(xiàn)“把法律交給人民”的目標(biāo)。充分發(fā)揮人民調(diào)解的第一道防線作用，加強(qiáng)人民調(diào)解的隊(duì)伍建設(shè)，努力建設(shè)一支政治堅(jiān)定、紀(jì)律嚴(yán)明、業(yè)務(wù)精通、作風(fēng)優(yōu)良的司法行政基層工作隊(duì)伍和人民調(diào)解隊(duì)伍。

(六)強(qiáng)化市民的法治意識(shí)，培養(yǎng)市民守法護(hù)法的精神

對(duì)于中原經(jīng)濟(jì)區(qū)城市法治化建設(shè)來說，強(qiáng)化市民的法治意識(shí)，樹立廣大民眾對(duì)法律的信仰具有極為深遠(yuǎn)的意義，這是一項(xiàng)極為艱巨的任務(wù)。法制宣傳和普法教育當(dāng)然是一條極為重要的途徑，但要改變以往那種過于形式化的做法，將法制宣傳和普法教育同老百姓的日常生活結(jié)合起來，讓老百姓在解決自己日常生活的各種問題的過程中切身體會(huì)到法律的力量，產(chǎn)生對(duì)法律的信任，學(xué)習(xí)到法律知識(shí)。將發(fā)生在老百姓身邊的各種事件同法律緊密結(jié)合起來，制作成典型的法治案例，以老百姓喜聞樂見的形式表現(xiàn)出來，更易為老百姓認(rèn)可和接受。包括各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部在內(nèi)的政府工作人員以及法律工作者要首先學(xué)法、用法，發(fā)揮模范帶頭作用，依法辦事，讓自己的行為成為活生生的法治教材。讓管理和服務(wù)的過程成為法制宣傳的過程，讓老百姓的生活本身成為培養(yǎng)市民的法治意識(shí)的過程。