此次金融危機并非是人們熟悉的傳統(tǒng)銀行危機，而是全新的“影子銀行”危機?！坝白鱼y行”作為此次金融危機爆發(fā)后一個廣為人知的名詞，自2007年以來一直是全球金融界廣為熱議的焦點。雖然此次金融危機我國沒有直接卷入其中，但近年來我國的社會融資結(jié)構(gòu)卻在發(fā)生著深刻的變化。直接融資比例上升、非銀行金融機構(gòu)快速發(fā)展、銀行表外業(yè)務(wù)持續(xù)擴張等導致我國金融脫媒逐漸深化，影子銀行規(guī)模日漸龐大，影子銀行已成為我國社會融資結(jié)構(gòu)中增量資金的重要組成部分。影子銀行在快速發(fā)展的同時，其相關(guān)的風險也在快速累積。2011年出現(xiàn)的江蘇泗洪、內(nèi)蒙古鄂爾多斯、浙江溫州、廣東珠三角地區(qū)的民間高利貸危機，使得影子銀行的風險初步顯現(xiàn)，2011年中信銀行理財產(chǎn)品風波、2012年華夏銀行理財產(chǎn)品事件則表明商業(yè)銀行等正規(guī)金融機構(gòu)的影子銀行業(yè)務(wù)同樣潛在著較大的風險，而今年銀行業(yè)發(fā)生的“錢荒”現(xiàn)象更是直接表明影子銀行的擴張已對我國金融體系的穩(wěn)定形成強烈的沖擊。因此，加深對我國影子銀行的認識并對其實施適當?shù)谋O(jiān)管是我國目前亟待解決的問題。

一、影子銀行的界定

“影子銀行”（The Shadow Banking System）一詞最早是由劍橋大學教授（Geoffrey Ingham）杰弗里·英厄姆（2002）在《貨幣的未來》一書中提出，指的是從事地下外匯交易的機構(gòu)。[1]這與其當前的內(nèi)涵存在著較大的差異。當前意義上的“影子銀行”是由美國太平洋投資管理公司(PIMCO)執(zhí)行董事保羅·麥卡利(Paul McCulley)在2007年8月美聯(lián)儲年度會議上提出，用以概括“那些有銀行之實但卻無銀行之名的種類繁雜的各類銀行以外的機構(gòu)”。[2]31此后，“影子銀行”即用于專指與傳統(tǒng)、接受正規(guī)監(jiān)管的商業(yè)銀行系統(tǒng)平行的準銀行信用中介體系。2008年時任紐約聯(lián)儲銀行行長的蒂姆·蓋特納在論及類似的金融機構(gòu)時，曾稱其為“平行銀行體系（parallel banking system）”。[2]312008年4月國際貨幣基金組織發(fā)布的《全球金融穩(wěn)定報告》中使用的則是“準銀行”（near-bank）的稱謂。自2009年起，各類的學術(shù)會議紛紛開始以“影子銀行”為題，對影子銀行的有關(guān)問題進行廣泛而深入地探討，使得 “影子銀行”的用語得以快速統(tǒng)一，并成為各國中央銀行、金融監(jiān)管機構(gòu)官方文件中的正式用語。盡管影子銀行的用語很快得以統(tǒng)一，但由于不同的學者和機構(gòu)對于影子銀行體系的本質(zhì)、范疇的理解不同，導致其對影子銀行的界定也不盡相同，比較有代表性的觀點主要有：保羅·麥卡利于2009年，紐約聯(lián)邦儲備銀行和英格蘭銀行保羅·塔克(Paul Tucker)分別于2010年提出的定義。①

國際權(quán)威機構(gòu)金融穩(wěn)定理事會（FSB）對影子銀行(shadow banking system)的定義，盡管被認為存在著主觀色彩較重、不便操作的缺點，但卻是目前被最為廣泛地接受的定義。根據(jù)FSB2011年4月的一份報告，其廣義的影子銀行是指“在傳統(tǒng)銀行體系之外的信用中介體系，包括各種金融實體和業(yè)務(wù)活動”。為便于實際操作，F(xiàn)SB在此基礎(chǔ)上又提出一個狹義的定義，即“銀行監(jiān)管體系之外可能引發(fā)(i)系統(tǒng)性風險（具體是指期限錯配、流動性風險、不適當?shù)男庞蔑L險轉(zhuǎn)移和高杠桿）和/或(ii)監(jiān)管套利等問題，從而破壞金融監(jiān)管效果的信用中介體系。”[3]

比較上述定義的發(fā)展我們可以發(fā)現(xiàn)，當前影子銀行的內(nèi)涵已經(jīng)超出了最初的與傳統(tǒng)銀行相對應(yīng)的“機構(gòu)”這一范疇，更多地體現(xiàn)為替代商業(yè)銀行核心功能的那些金融工具、結(jié)構(gòu)安排或市場，它使傳統(tǒng)的銀行信貸業(yè)務(wù)演變?yōu)殡[藏在各種業(yè)務(wù)安排中的信貸活動。

另外值得注意的是，我國銀行監(jiān)管部門對“影子銀行”的內(nèi)涵也曾有著自己的理解。銀監(jiān)會在其2011年年報中曾明確表明，我國對信托公司、金融租賃公司、企業(yè)集團財務(wù)公司、汽車金融公司、消費金融公司、貨幣經(jīng)紀公司等六類非銀行金融機構(gòu)已實行了較為完善的監(jiān)管，根據(jù)金融穩(wěn)定理事會的定義，銀監(jiān)會已監(jiān)管的非銀行金融機構(gòu)不應(yīng)屬于影子銀行。

應(yīng)該說，銀監(jiān)會對金融穩(wěn)定理事會上述關(guān)于“影子銀行”定義的理解存在著一定的偏差。金融穩(wěn)定理事會對影子銀行判別的一個主要依據(jù)是：其是否存在有“引起系統(tǒng)性風險”的可能及是否存在“監(jiān)管套利”情形。而我國銀監(jiān)會則直接以非銀行金融機構(gòu)是否已受到監(jiān)管部門的監(jiān)管作為判別“影子銀行”的依據(jù)。這種理解未免過于簡單化，同時將“監(jiān)管套利”等同于“不受監(jiān)管”，忽略了“監(jiān)管套利”還包含有“受到較少監(jiān)管”之義，也是不夠精確的。

綜合上述的定義及國內(nèi)外的實踐，筆者認為，完整的影子銀行定義應(yīng)包括四個要義：第一，傳統(tǒng)銀行業(yè)務(wù)之外發(fā)揮傳統(tǒng)銀行核心功能，即具備有傳統(tǒng)銀行的信用轉(zhuǎn)換功能、流動性轉(zhuǎn)換功能及期限轉(zhuǎn)換等功能。第二，游離于商業(yè)銀行傳統(tǒng)業(yè)務(wù)的監(jiān)管體系之外，相對于傳統(tǒng)銀行業(yè)務(wù)受到較少監(jiān)管或不受監(jiān)管。僅將影子銀行理解為其不受監(jiān)管是錯誤的。第三，可能引發(fā)系統(tǒng)性風險，引發(fā)系統(tǒng)性風險的因素主要包括四個方面：期限錯配、流動性轉(zhuǎn)換、不適當?shù)男庞棉D(zhuǎn)換和高杠桿。第四，其范圍涵蓋各種類似或替代傳統(tǒng)銀行核心業(yè)務(wù)的信用中介及業(yè)務(wù)。為此，筆者將影子銀行定義為：在傳統(tǒng)銀行核心業(yè)務(wù)及其監(jiān)管體系之外，發(fā)揮著傳統(tǒng)銀行核心功能，向市場提供流動性、期限配合、不適當?shù)男庞蔑L險轉(zhuǎn)移和高杠桿率等服務(wù)的信用中介機構(gòu)及其業(yè)務(wù)體系。

二、我國影子銀行的構(gòu)成

由于目前我國關(guān)于影子銀行的定義尚未有一個統(tǒng)一的認識，因此對于我國金融體系中影子銀行的構(gòu)成也存在不同的觀點。市場觀點一般是將銀行理財產(chǎn)品、金融租賃、委托貸款、私募基金等商業(yè)銀行和資本市場以外的信用供應(yīng)都視為影子銀行。而國內(nèi)的研究機構(gòu)大多認為我國影子銀行主要包括兩個部分：一是屬于銀行表外的委托貸款、銀行承兌匯票、同業(yè)代付、銀行理財業(yè)務(wù)等；二是信托融資、券商資管業(yè)務(wù)、小額貸款公司、租賃、典當、民間借貸等非銀行金融機構(gòu)及其業(yè)務(wù)。[4]央行同樣也是從機構(gòu)和業(yè)務(wù)上對影子銀行進行分類，認為影子銀行包括擔保公司、典當行、小額貸款公司、農(nóng)民資金互助合作社、私募基金等，影子銀行業(yè)務(wù)則包括商業(yè)銀行表外理財和委托貸款、貨幣市場基金和民間融資等。央行統(tǒng)計司的一份報告將商業(yè)銀行表外理財、證券公司集合理財、基金公司專戶理財、證券投資基金、投連險中的投資賬戶、產(chǎn)業(yè)投資基金、創(chuàng)業(yè)投資基金、私募股權(quán)基金、企業(yè)年金、住房公積金、小額貸款公司、票據(jù)公司、具有儲值和預付機制的第三方支付公司和有組織的民間借貸等融資性機構(gòu)都納入中國的影子銀行體系。而銀監(jiān)會則強調(diào)，從實踐看，我國絕大部分的信用中介機構(gòu)都已納入監(jiān)管體系，并受到嚴格監(jiān)管，銀監(jiān)會所監(jiān)管的六類非銀行金融機構(gòu)及其業(yè)務(wù)、商業(yè)銀行理財?shù)缺硗鈽I(yè)務(wù)不屬于影子銀行。

結(jié)合上文關(guān)于影子銀行的界定，筆者認為，我國影子銀行體系是由三個部分構(gòu)成，分別是：以理財產(chǎn)品為代表的銀行表外業(yè)務(wù)、非銀行金融機構(gòu)的信用業(yè)務(wù)及民間借貸。因為前兩者的信用業(yè)務(wù)較商業(yè)銀行的核心業(yè)務(wù)少受監(jiān)管，而民間借貸基本不受監(jiān)管。同時這些機構(gòu)的業(yè)務(wù)存在著包括期限錯配、流動性轉(zhuǎn)換、不適當?shù)男庞棉D(zhuǎn)換和高杠桿在內(nèi)的容易引發(fā)系統(tǒng)性風險的因素。

（一）以理財產(chǎn)品為代表的銀行表外業(yè)務(wù)

以理財產(chǎn)品為代表的銀行表外業(yè)務(wù)主要是銀行為了適應(yīng)市場和監(jiān)管，博弈宏觀調(diào)控，繞開貸款規(guī)模的限制，與信托公司、銀行、證券公司、企業(yè)等開展合作的業(yè)務(wù)。該類業(yè)務(wù)與其傳統(tǒng)業(yè)務(wù)緊密關(guān)聯(lián)，受到的監(jiān)管卻與傳統(tǒng)銀行業(yè)務(wù)有較大不同，成為中國影子銀行體系的重要組成部分。其中銀信合作的理財產(chǎn)品是其中最重要、規(guī)模最大的運作模式。

銀信合作業(yè)務(wù)是商業(yè)銀行通過與信托投資公司合作，設(shè)立信托投資計劃或購買資金信托計劃份額，并將募集到的資金投放于信托貸款、票據(jù)、債券、股票、商品乃至藝術(shù)品等市場的業(yè)務(wù)。

銀銀合作業(yè)務(wù)具體包括：同業(yè)代付、銀銀之間票據(jù)雙向買斷以及貸款轉(zhuǎn)讓三種方式。同業(yè)代付是指一家銀行的客戶向其申請融資時，該行以自己的名義委托另一家銀行為該客戶提供款項，并在業(yè)務(wù)到期日由自己歸還代付款項的本息。該業(yè)務(wù)始于2009年，是迫于信貸規(guī)模的限制而推出又一項金融創(chuàng)新。銀銀之間票據(jù)雙向買斷又稱銀銀對敲，是指兩家銀行相互買入對方相同金額的票據(jù)，同時承諾在相同期限后回購。貸款轉(zhuǎn)讓即商業(yè)銀行在全國銀行間市場貸款轉(zhuǎn)讓交易系統(tǒng)進行貸款轉(zhuǎn)讓。

銀證通道業(yè)務(wù)是證券公司向銀行定向發(fā)行資產(chǎn)管理產(chǎn)品，吸納銀行資金，再用于向銀行購買票據(jù)。所以銀證通道業(yè)務(wù)其實是前述銀信業(yè)務(wù)的翻版，通道工具由信托公司的單一信托計劃換成了券商資管的定向資產(chǎn)管理計劃。通過這種“曲線救國”的形式，銀行把受到信貸額度限制及嚴格監(jiān)管的表內(nèi)資產(chǎn)轉(zhuǎn)移至了表外，由此規(guī)避了信貸規(guī)模的限制，證券公司則以此收取一定比例的通道費。

銀企合作業(yè)務(wù)具體包括：銀企對接、銀行承兌匯票及委托貸款業(yè)務(wù)。銀企對接業(yè)務(wù)是指銀行通過自己持股的投資公司或私募的渠道，將資金以私募股權(quán)的形式投放給企業(yè)，并與企業(yè)簽訂“對賭協(xié)議”，即企業(yè)如達不到約定的收益率或上市條件，銀行將退出股權(quán)而獲得固定的收益率。這種方式往往是以“股權(quán)投資”之名，行“貸款發(fā)放”之實。[5]50銀行承兌匯票是公司發(fā)行的并由商業(yè)銀行提供擔保的短期債務(wù)工具，一般用于商業(yè)交易。在二級市場，銀行承兌匯票可以折價交易。銀行承兌匯票屬于銀行表外項目，與貸款授信額度類似。此外，由于近年來銀行收緊銀根，廣大民企資金緊缺問題嚴重，由此催生了國企與上市公司委托貸款業(yè)務(wù)的繁榮，國企憑借財政信用擔保獲得低息信貸資金后，并沒有將其投入到主營業(yè)務(wù)之中，而是以高利率轉(zhuǎn)貸給民企，形成了中國特色的“影子銀行”。一般而言，銀行基本貸款利率不過6%左右，而委托貸款利率通常高達17%-20%，國企由此獲得豐厚的利差收益。

（二）非銀行金融機構(gòu)的信用業(yè)務(wù)

非銀行金融機構(gòu)的信用業(yè)務(wù)是指信托公司、證券公司、私募基金、擔保公司、典當行、小額貸款公司和農(nóng)民資金互助合作社等非銀行金融機構(gòu)的信用業(yè)務(wù)。具體包括：信托投資業(yè)務(wù)、證券公司、基金管理公司的債券代持業(yè)務(wù)、證券經(jīng)紀公司、基金子公司的投融資業(yè)務(wù)等。

信托投資業(yè)務(wù)是客戶將資金轉(zhuǎn)移給信托公司，由信托公司根據(jù)委托人的意愿，將客戶資金從事金融資產(chǎn)投資或貸款。我國的信托業(yè)在很大程度上可以看作是一種以商業(yè)銀行、地方投融資平臺、私募基金等金融機構(gòu)為主導，并通過銀信合作、政信合作、私募基金合作等信托業(yè)務(wù)形式實現(xiàn)的一種金融中介方式。過去兩三年，信托公司的資產(chǎn)管理規(guī)模急速增長，從2010年底的3.04萬億元增至2012年底的7.47萬億元，其中約41%是信托貸款。[6]信托業(yè)管理的資產(chǎn)已經(jīng)超過保險業(yè)，躍居金融業(yè)的第二位。

債券代持業(yè)務(wù)是指在銀行間市場通過不轉(zhuǎn)移實質(zhì)所有權(quán)的交易，而請他人代其持有債券的業(yè)務(wù)。流行于我國債券市場的潛規(guī)則“債券代持”業(yè)務(wù)隨著今年4月中旬中信證券固定收益部執(zhí)行總經(jīng)理楊輝和萬家基金的基金經(jīng)理鄒昱被公安部門調(diào)查而進入公眾視野。證券公司等主體通過銀行代持債券，因其規(guī)避了債券交易的監(jiān)管約束和杠桿限制，是一種中國式的影子銀行業(yè)務(wù)。

關(guān)于證券經(jīng)紀公司的投資業(yè)務(wù)，通常證券經(jīng)紀公司只能做兩類投資：一是從銀行那里購買無折扣的債券，從而讓銀行騰挪出更多的信貸空間。這種投資勢必面臨很大的風險，因為無折扣債券是以企業(yè)的應(yīng)收賬款作為擔保，這意味著經(jīng)紀公司通常是向那些無法通過正常渠道融資的企業(yè)進行投資。二是向信托產(chǎn)品投資，作為銀行與信托之間的中介。這種投資使得銀行與信托之間的融資因經(jīng)紀公司的加入而被加長，其融資關(guān)系也由此變得更加復雜。

私募基金是指通過非公開方式，面向少數(shù)特定資格的投資者募集資金而設(shè)立的投資基金或集合投資方式。根據(jù)其是否向有關(guān)機關(guān)注冊登記，私募基金可分為民間私募基金和注冊私募基金。民間私募基金尚未納入監(jiān)管范圍，其運作主要靠募集者的個人信譽，多以委托理財方式進行運作，為投資者提供服務(wù)。

2012年10月29日，證監(jiān)會公布《證券投資基金管理公司子公司管理暫行規(guī)定》。2012年11月14日第一批基金子公司誕生，之后僅半年多的時間，基金子公司的數(shù)量已躍升至27家。[7]基金子公司業(yè)務(wù)也從最初的通道類業(yè)務(wù)，開始慢慢向資金缺口較大的房地產(chǎn)領(lǐng)域、政府融資平臺方面發(fā)展，并逐漸在股權(quán)質(zhì)押、定向增發(fā)等二級市場爭奪份額，涉獵小額信貸、租賃資產(chǎn)等業(yè)務(wù)。

擔保公司、典當行、小額貸款公司、融資租賃公司等準金融機構(gòu)都有相應(yīng)的業(yè)務(wù)，同時這些機構(gòu)也圍繞銀行信貸業(yè)務(wù)，展開產(chǎn)品和合作的創(chuàng)新，他們許多的投資、融資活動都在傳統(tǒng)監(jiān)管視線之外?，F(xiàn)實中有些準金融機構(gòu)為突破生存困境，在經(jīng)營規(guī)定業(yè)務(wù)的同時，還大肆拆借資金開展放貸業(yè)務(wù)。如擔保機構(gòu)往往在經(jīng)營擔保業(yè)務(wù)的同時經(jīng)營投融資業(yè)務(wù)，在擔保業(yè)務(wù)范圍之外大肆進行資金拆借，開展吸儲和放貸業(yè)務(wù)。有的擔保公司以理財?shù)拿x，在居民和企業(yè)、企業(yè)和企業(yè)之間高息融通資金，自身坐收高額傭金；還有些擔保機構(gòu)甚至從事吸收公眾存款、高利轉(zhuǎn)貸、擔保詐騙等嚴重違法行為。[8]119

（三）民間借貸

民間借貸是指公民之間、公民與法人之間、公民與其它組織之間相互直接借貸的非正規(guī)信貸行為。通常是以親友關(guān)系或個人聲望等作為擔保，其利率一般偏高。近年來，在國家銀根收緊，銀行等金融機構(gòu)的融資放貸門檻加高的背景下，無法通過正規(guī)途徑獲得貸款的民營企業(yè)往往利用這一方式獲得資金，民間借貸數(shù)量及金額呈逐年上升態(tài)勢。

此外，隨著信息化潮流的迅猛發(fā)展，還催生了民間借貸的新形式――P2P網(wǎng)絡(luò)貸款，簡稱“人人貸”，即不通過銀行等金融機構(gòu)，而是通過互聯(lián)網(wǎng)實現(xiàn)個人對個人的借貸。目前，我國的P2P 網(wǎng)站是作為借貸信息發(fā)布平臺的提供者及交易的撮合者，并不是借貸合同的當事人，而是通過向借貸雙方收取服務(wù)費來實現(xiàn)盈利。[9]為此2011年銀監(jiān)會在其發(fā)布的《中國銀監(jiān)會辦公廳關(guān)于人人貸風險提示的通知》中，將民間借貸網(wǎng)絡(luò)平臺稱為“信貸服務(wù)中介公司”。

三、我國影子銀行監(jiān)管立法及監(jiān)管反思

對于我國影子銀行，監(jiān)管機構(gòu)早有相關(guān)的立法并在監(jiān)管方面采取了一系列措施。其中規(guī)范理財產(chǎn)品的規(guī)范性文件有：銀監(jiān)會2005年出臺的《商業(yè)銀行個人理財業(yè)務(wù)管理暫行辦法》和《商業(yè)銀行個人理財業(yè)務(wù)風險管理指引》，2006年《關(guān)于商業(yè)銀行開展個人理財業(yè)務(wù)風險提示的通知》，2007年《關(guān)于調(diào)整商業(yè)銀行個人理財業(yè)務(wù)管理有關(guān)規(guī)定的通知》，2008年《關(guān)于進一步規(guī)范商業(yè)銀行個人理財業(yè)務(wù)有關(guān)問題的通知》，2009年《關(guān)于進一步規(guī)范商業(yè)銀行個人理財業(yè)務(wù)投資管理有關(guān)問題的通知》，2011年《商業(yè)銀行理財產(chǎn)品銷售管理辦法》，2013年《關(guān)于規(guī)范商業(yè)銀行理財業(yè)務(wù)投資運作有關(guān)問題的通知》等。

銀監(jiān)會出臺的有關(guān)銀信合作的規(guī)章有：2008年頒布的《銀行和信托公司業(yè)務(wù)合作指引》，2009年頒布的《進一步規(guī)范銀信合作有關(guān)事項的通知》，2009《關(guān)于規(guī)范信貸資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓及信貸資產(chǎn)類理財業(yè)務(wù)有關(guān)事項的通知》，2010年《關(guān)于規(guī)范銀信合作理財合作業(yè)務(wù)有關(guān)事項的通知》，2010年《關(guān)于進一步規(guī)范銀行業(yè)金融機構(gòu)信貸資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓業(yè)務(wù)的通知》，2010年《關(guān)于修訂＜信托公司監(jiān)管評級與分類監(jiān)管指引＞的通知》。2010年《信托公司凈資本管理辦法》，人民銀行于2010年開始實施的《理財、資金信托專項統(tǒng)計制度（試行）》，2011年《關(guān)于進一步規(guī)范銀信理財合作業(yè)務(wù)的通知》，2011年再次發(fā)布《關(guān)子印發(fā)信托公司凈資本計算標準有關(guān)事項的通知》。上述的規(guī)范性文件針對銀行理財業(yè)務(wù)中的銀信合作、信貸監(jiān)管套利、資產(chǎn)運用、業(yè)務(wù)報告等方面進行了規(guī)范，并對突發(fā)事件提供了處置預案的指導。

規(guī)范非銀行金融機構(gòu)的立法主要有：2003年《證券投資基金法》，②2005年《證券公司資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)管理規(guī)定》、2010年《典當管理條例》，③2007年《貸款公司管理暫行規(guī)定》，2008年銀監(jiān)會和人民銀行聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于小額貸款公司試點的指導意見》，2010年《融資性擔保公司管理暫行辦法》等。

對于民間借貸，《合同法》規(guī)定其借貸利率不得超過國家有關(guān)部門的限制。即1991年最高人民法院《關(guān)于人民法院審理借貸案件的若干意見》中規(guī)定：“民間借貸的利率可以適當高于銀行的利率，各地人民法院可根據(jù)本地區(qū)的實際情況具體掌握，但最高不得超過銀行同類貸款利率的四倍（包含利率本數(shù)）。超出此限度的，超出部分的利息不予保護”。對于“人人貸”，銀監(jiān)會在組織開展專門調(diào)研后于2011年發(fā)布了《中國銀監(jiān)會辦公廳關(guān)于人人貸風險提示的通知》，對其風險加以了提示。針對溫州地區(qū)民營經(jīng)濟發(fā)達，民間金融活躍的狀況，2012年3月28日國務(wù)院常務(wù)會議批準了《浙江省溫州市金融綜合改革試驗區(qū)總體方案》。

上述的規(guī)范性文件表明，我國有關(guān)影子銀行及其業(yè)務(wù)不乏相關(guān)立法的規(guī)范，但依據(jù)上文對影子銀行的構(gòu)成與發(fā)展實踐情況分析，影子銀行發(fā)展的產(chǎn)品和合作的創(chuàng)新，其投資、融資活動大都游離于傳統(tǒng)銀行業(yè)務(wù)監(jiān)管之外，甚至完全脫離金融監(jiān)管。這凸顯出我國當前金融管理體制、貨幣調(diào)控手段、理念、方法的落后和影子銀行監(jiān)管方面的不足。

（一）“分業(yè)監(jiān)管”的金融管理體制難以適應(yīng)“混業(yè)經(jīng)營”的趨勢

隨著我國影子銀行業(yè)務(wù)的不斷創(chuàng)新，影子銀行使貨幣市場與資本市場的聯(lián)系日益緊密，大部分的影子銀行產(chǎn)品都與信托業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)乃至實業(yè)密切相連，影子銀行跨業(yè)經(jīng)營現(xiàn)象日益突出。各種影子銀行產(chǎn)品從發(fā)行到募集資金投放、管理、回收等環(huán)節(jié)大都牽涉到多個不同類別的金融機構(gòu)，這在相當程度上打破了“分業(yè)經(jīng)營”的限制，走向了“混業(yè)”。影子銀行產(chǎn)品的復雜程度與風險已經(jīng)遠遠超過了分業(yè)經(jīng)營中傳統(tǒng)銀行的儲蓄產(chǎn)品，業(yè)務(wù)的交叉混合必然增加了信用轉(zhuǎn)移風險，但“分業(yè)監(jiān)管”體制下銀行監(jiān)管機構(gòu)卻難有交易對手的統(tǒng)計信息。同時分業(yè)監(jiān)管下，銀行業(yè)、信托業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)等監(jiān)管部門對于同類業(yè)務(wù)監(jiān)管的尺度與規(guī)則也存在不同。為此，我國目前實行的“分業(yè)監(jiān)管”的金融管理體制已難以適應(yīng)“混業(yè)經(jīng)營”趨勢的現(xiàn)實需求。

（二）貨幣調(diào)控方式的轉(zhuǎn)變不夠到位、不科學

雖然自1996年起中國人民銀行對貨幣供應(yīng)量的調(diào)控開始從直接調(diào)控轉(zhuǎn)向間接調(diào)控模式，但中國人民銀行卻一直沒有放棄對信貸規(guī)模的監(jiān)測與窗口指導。在這種較強的行政干預下，導致了上述銀信合作、銀銀合作、銀證通道、銀企直接對接等業(yè)務(wù)的出現(xiàn)，影子銀行成為繞開規(guī)?？刂萍按尜J比指標的重要工具。傳統(tǒng)貨幣需求和供給機制的明顯變化，使得存款性公司資產(chǎn)負債表已不能完全反映貨幣信貸創(chuàng)造過程。貨幣供應(yīng)量指標可測性和可控性的下降，不僅降低了貨幣供應(yīng)量作為中介目標的合理性和科學性，也影響了信貸和微觀監(jiān)管措施的效果。

（三）影子銀行的監(jiān)管理念和方式過于簡單粗暴

影子銀行最根本的問題在于其抗波動和抗風險的能力較弱，一旦出現(xiàn)大面積的資金鏈斷裂，就會引起投資者的恐慌并具有蔓延性，從而影響金融穩(wěn)定，打擊實體經(jīng)濟。面對影子銀行的迅猛增長勢頭，銀監(jiān)會近年來主要采取的是“堵”和“禁”的思路，即要求各種表外業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)回表內(nèi)，但這種簡單粗暴的干預方式反映出的監(jiān)管理念不僅不能適應(yīng)金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營的現(xiàn)實需求，而且會使影子銀行風險的產(chǎn)生和傳染機制變得復雜和隱蔽，也容易滋生各類違法違規(guī)行為。

（四）影子銀行風險內(nèi)部控制不力

由于影子銀行的資產(chǎn)被放在表外，針對存款類的監(jiān)管條例并不適用于特定金融機構(gòu)，因此，這些機構(gòu)的資金運作往往比較自由，同時還可以擁有較高的杠桿率，這將導致影子銀行變得更加投機，影子銀行本身的風險內(nèi)部控制及其程序容易放松。影子銀行內(nèi)部控制存在的常見問題有：對客戶投資風險的承受能力未認真地加以評估；放松對用資人條件的要求，使信用記錄不良和償還能力不足的人獲得了資金，從而使資金在一開始就處于極高的風險狀態(tài)；允許用資人對投資范圍擅自加以變更，從而增加了投資風險等。

（五）影子銀行的信息披露不健全

由于表外金融活動所受的監(jiān)管較少，所以在影子銀行運作的過程中，其信息披露存在著不夠透明、不夠健全的問題。例如銀信合作類的銀行理財產(chǎn)品，隨著監(jiān)管的趨嚴，銀行的表外理財業(yè)務(wù)逐漸變成一款理財產(chǎn)品對應(yīng)多項資產(chǎn)，或多款理財產(chǎn)品對應(yīng)多項資產(chǎn)。這種狀況愈發(fā)令人難以看清其投資品種，銀行也只向投資者公布大致投資的資產(chǎn)類別和比例。[10]在無法搞清資金的具體投向、資產(chǎn)組合動態(tài)變化的情況下，投資者根本無法知曉其中蘊含的風險。而資金流向及風險的信息是不對稱的，不僅導致了投資者的盲目性，更導致了融資者的道德風險。此外，影子銀行體系中民間借貸的部分處于較為隱蔽的狀態(tài)，其規(guī)模至今仍難以統(tǒng)計。

（六）對影子銀行投資者的權(quán)益保護不力

影子銀行的金融交易合約大多具有高度的復雜性。其杠桿率比一般商業(yè)銀行的杠桿率高的同時，其產(chǎn)品的風險也在相應(yīng)增大，所以比較適合具備一定的財力、金融專業(yè)知識與風險識別能力的投資者投資購買，但由于目前沒有嚴格影子銀行投資者的市場準入制度，導致許多投資者購買了與自己的認知能力與風險承受能力不匹配的產(chǎn)品。同時影子銀行產(chǎn)品宣傳中也存在著夸大誤導的成份，使影子銀行投資者的權(quán)益受到損害。而影子銀行投資者的權(quán)益保護工作仍處于起步階段，投資者權(quán)益保護的立法、教育、咨詢、協(xié)調(diào)機制、糾紛解決等方面均有待于改進。

（七）缺乏影子銀行危機的救助機制

目前影子銀行基本上維持著剛性兌付的格局，但由于影子銀行存在監(jiān)管套利，并伴有期限錯配、流動性轉(zhuǎn)換、不適當?shù)男庞棉D(zhuǎn)換和高杠桿的內(nèi)在缺陷，同時往往還面臨自有資金較少的局限。所以隨著業(yè)務(wù)規(guī)模的增大，一旦市場的流動性不足，就容易產(chǎn)生流動性風險，進而引發(fā)系統(tǒng)性風險。但目前我國的存款保險制度等尚未建立，影子銀行缺乏必要的危機救助機制。

四、完善我國影子銀行監(jiān)管立法的思考

中國影子銀行體系的發(fā)展體現(xiàn)了金融體制、監(jiān)管方式變革和利率市場化的需求。應(yīng)肯定影子銀行在支持實體經(jīng)濟發(fā)展，推動利率市場化，推動擴大直接融資，促進多層次資本市場的發(fā)展和完善，分散銀行體系風險等方面的積極作用。與此同時，也應(yīng)該認識到影子銀行是一個跨銀行業(yè)、證券業(yè)、信托業(yè)、保險業(yè)等的綜合性體系，是系統(tǒng)性風險的重要來源，為此應(yīng)從以下幾個方面完善我國影子銀行體系監(jiān)管立法。

（一）構(gòu)建我國影子銀行宏觀審慎監(jiān)管框架

“宏觀審慎監(jiān)管”一詞首次出現(xiàn)在1979年。[11]59本輪金融危機爆發(fā)后，宏觀審慎監(jiān)管成為世界發(fā)達國家金融體制改革的基礎(chǔ)理論。因此，迫切需要汲取國際金融監(jiān)管改革的經(jīng)驗，盡快構(gòu)建我國影子銀行宏觀審慎管理框架。具體的做法可以在現(xiàn)有“三會”之上成立實體性的“金融監(jiān)管委員會”，金融監(jiān)管委員會應(yīng)該作為國務(wù)院的一個職能部門，其職責主要是負責監(jiān)測和評估我國金融業(yè)的系統(tǒng)性風險，對系統(tǒng)性風險的重大問題進行討論、分析、判斷與決策，在必要時采取應(yīng)急措施防范系統(tǒng)性風險。[12]82由金融監(jiān)管委員、中國人民銀行及地方金融管理部門共同組成有層次的、分工協(xié)作的影子銀行管理體系，實現(xiàn)對影子銀行的全面性覆蓋監(jiān)管。同時，可以借鑒美國由金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會和美聯(lián)儲共同作為宏觀審慎監(jiān)管者的做法，賦予金融監(jiān)管委員會和中國人民銀行共同作為宏觀審慎監(jiān)管者。當金融監(jiān)管委員會發(fā)現(xiàn)某家影子銀行可能對金融體系的穩(wěn)定構(gòu)成威脅時，則將其置于中國人民銀行的監(jiān)管之下。

（二）明確影子銀行的概念與構(gòu)成，做好影子銀行數(shù)據(jù)統(tǒng)計制度建設(shè)

目前學術(shù)界、業(yè)界及監(jiān)管機構(gòu)對“影子銀行”的概念各有解釋，對于我國金融體系中影子銀行的構(gòu)成也存在不同的觀點，因而無法對其進行明確的判定，這會影響對影子銀行的監(jiān)管。所以監(jiān)管部門應(yīng)盡早在立法上對影子銀行的概念與構(gòu)成進行明確的界定，這是將影子銀行納入監(jiān)管的前提，也是影子銀行數(shù)據(jù)統(tǒng)計工作的基礎(chǔ)。此外，在當前信貸資產(chǎn)的轉(zhuǎn)移使得金融機構(gòu)之間的聯(lián)系不斷加強的背景下，影子銀行數(shù)據(jù)的統(tǒng)計不僅要包括社會融資總量，還應(yīng)該包括各類交易的對手方信息。同時有必要建立集中統(tǒng)一的資產(chǎn)和資金交易、托管市場及其制度，便于充分的數(shù)據(jù)監(jiān)測和發(fā)布。

（三）針對不同類型的影子銀行制定差別化的監(jiān)管制度

由于影子銀行創(chuàng)造了更加豐富的金融產(chǎn)品，滿足了不同層次融資主體的需求，并且具有推進我國金融改革等方面的積極作用。所以對影子銀行在總體上宜“疏”不宜“堵”，并針對不同類型的影子銀行制定差別化的監(jiān)管制度。為此，首先應(yīng)該區(qū)分影子銀行的不同類別，厘清合法影子銀行與非法影子銀行的界限，在此基礎(chǔ)上采取差別化的監(jiān)管，疏堵有別。對商業(yè)銀行普遍性的表內(nèi)資產(chǎn)表外化以及違規(guī)信托產(chǎn)品的發(fā)行必須進行堵，對民間金融必須進行疏。對于商業(yè)銀行的表外業(yè)務(wù)，應(yīng)將其納入既有的審慎性監(jiān)管范疇，實行“類銀行化”監(jiān)管。應(yīng)繼續(xù)引導民間借貸等地下金融等走向陽光化和規(guī)范化經(jīng)營，通過登記、備案等方式對其進行管理和監(jiān)測。而對各類準金融機構(gòu)、“地下錢莊”的非法集資、高息攬儲行為則予以查處與取締。對影子銀行的管理不能簡單套用正規(guī)金融機構(gòu)的審慎監(jiān)管方式，將其分為監(jiān)管—監(jiān)測—關(guān)注三個層面，健全對影子銀行體系金融統(tǒng)計監(jiān)測，使中央銀行能夠監(jiān)測更廣義的信用。

（四）強化影子銀行的風險內(nèi)控制度

借鑒美國的“沃爾克規(guī)則”，④對商業(yè)銀行自營業(yè)務(wù)采取更為謹慎的風險內(nèi)部控制措施；必須控制影子銀行高杠桿率，降低由于較弱的資金支持而引發(fā)的風險；必須明確影子銀行的資本金要求以及流動性要求；對不同資產(chǎn)池之中不同類型的產(chǎn)品、不同類別的風險進行分類管理與分賬管理；完善商業(yè)銀行和影子銀行之間的風險防火墻制度，阻斷兩者之間的風險傳導渠道；明確影子銀行董事會作為風險的最高管理機構(gòu)，完善其風險管理職能；建立必要的影子銀行風險預警機制；要求各銀行業(yè)金融機構(gòu)應(yīng)對本行代理銷售的第三方產(chǎn)品的業(yè)務(wù)流程進行全面風險排查，杜絕內(nèi)控疏忽的違規(guī)代銷給商業(yè)銀行帶來不可估量的操作風險和聲譽損失。

（五）健全影子銀行信息披露制度

為切實保障影子銀行的透明度，應(yīng)提高對影子銀行及產(chǎn)品的信息披露要求，只有這樣才能避免因信息不透明可能暗藏的各種風險。影子銀行信息披露制度應(yīng)該確保其所投資的項目顯性化；披露的內(nèi)容必須更為細致和標準化，特別要確保投資能夠充分了解影子銀行資金的具體投向和風險；不管影子銀行產(chǎn)品為何種形式，作為產(chǎn)品發(fā)行人的影子銀行，都應(yīng)該定期詳細公布影子產(chǎn)品所投資資產(chǎn)的詳細情況及動態(tài)，為此，影子銀行產(chǎn)品不僅要有發(fā)行的信息披露，還應(yīng)該有持續(xù)的信息披露；強化影子銀行產(chǎn)品信息披露的完整性、及時性、真實性和易懂性。同時，相關(guān)的監(jiān)管部門也應(yīng)該定期公布影子銀行的數(shù)據(jù)，讓社會能夠了解影子銀行的規(guī)模及運行的情況。

（六）健全影子銀行投資者權(quán)益的保護制度

監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)該設(shè)立嚴格的影子銀行投資者市場準入制度，對影子銀行適格投資者的準入進行審查；對適格投資者要從資產(chǎn)規(guī)模、投資能力、專業(yè)知識、風險識別能力與承受能力等方面加以認定；完善影子銀行推介和銷售影子銀行產(chǎn)品中的行為規(guī)范，保護投資者的知情權(quán)、選擇權(quán)和公平交易權(quán)；明確影子銀行在產(chǎn)品銷售和服務(wù)方面的“賣者有責”的責任范圍；加強影子銀行知識宣傳與教育，強化投資者“風險自擔”的責任意識；通過建立專門的金融投資糾紛處理機構(gòu)，賦予其人員和運作的獨立性，賦予其裁決以法律約束力和執(zhí)行力等方面構(gòu)建影子銀行糾紛解決機制。

（七）構(gòu)建影子銀行的危機處置機制

由于目前我國影子銀行發(fā)行的產(chǎn)品，其收益率普遍較高，而且影子銀行資金比較集中運用在基礎(chǔ)設(shè)施與房地產(chǎn)行業(yè)，這些行業(yè)目前都面臨著比較高的風險，所以應(yīng)盡早構(gòu)建針對影子銀行的危機處置機制。對影子銀行產(chǎn)品出現(xiàn)的損失，監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)該允許影子銀行打破以往剛性兌付的慣例，使危機及早暴露；要明確影子銀行參與各方之間的責任邊際，合理確定損失的分擔機制；對于涉及面較廣的違約事件，監(jiān)管部門應(yīng)以危機管理的方式適當介入，監(jiān)管部門應(yīng)當迅速收集信息、制定詳細預案，保證違約的清算與償付工作得以公正有序地進行；對影子銀行開放中央銀行貼現(xiàn)窗口或引進吸取國外銀行存款保險制度，[13]68避免影子銀行因資金鏈斷裂而衍生的系統(tǒng)性風險。

注釋：

① 2009年將保羅·麥卡利影子銀行定義為“與傳統(tǒng)、正規(guī)接受監(jiān)管的商業(yè)銀行系統(tǒng)相對應(yīng)的金融機構(gòu)，它們籌集到的多為短期不確定的資金，游離于聯(lián)邦政府監(jiān)管之外，沒有再貼現(xiàn)的權(quán)利，也不能加入存款保險組織”。紐約聯(lián)邦儲備銀行(Federal Reserve Bank of New York)2010年7月完成的一份初步研究報告將影子銀行（shadow banks)定義為“從事期限、信用及流動性轉(zhuǎn)換，但無法獲得中央銀行流動性支持或公共部門信貸擔保的金融中介，包括財務(wù)公司、資產(chǎn)支持的商業(yè)票據(jù)中介機構(gòu)、有限目的財務(wù)公司、結(jié)構(gòu)性投資公司、信貸對沖基金、貨幣市場共同基金、融券機構(gòu)以及政府支持企業(yè)等”。英格蘭銀行金融穩(wěn)定部副總裁保羅·塔克(Paul Tucker)2010年提出，影子銀行指的是：“向企業(yè)、居民和其他金融機構(gòu)提供流動性、期限配合和提高杠桿率等服務(wù)，從而在不同程度上替代商業(yè)銀行核心功能的那些金融工具、結(jié)構(gòu)安排、企業(yè)或市場”。

② 2003年10月28日第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第五次會議通過，2012年12月28日第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十次會議修訂。

③ 2005年商務(wù)部、公安部頒布的《典當管理辦法》，2010年國務(wù)院頒布《典當管理條例》，《典當管理辦法》從部門規(guī)章上升到國務(wù)院條例。

④ “沃爾克規(guī)則”(Volcker Rule)是由美聯(lián)儲前主席、現(xiàn)任美國總統(tǒng)經(jīng)濟復蘇顧問委員會主席保羅·沃爾克提出。該規(guī)則規(guī)定，傳統(tǒng)銀行不得利用參加聯(lián)邦保險的存款進行自營交易，且投資對沖基金和私募基金等影子銀行的規(guī)模不得超過基金資本和自身一級資本的3%，另類投資總規(guī)模不能超過自身有形股權(quán)的3%。

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