王道春

（湖南警察學(xué)院，湖南 長沙 410138）

當(dāng)前我國問題家庭兒童權(quán)益救濟(jì)制度探析
——以南京江寧區(qū)兩女童餓死事件為視域

王道春

（湖南警察學(xué)院，湖南 長沙 410138）

當(dāng)前，我國已出臺系列兒童保護(hù)法律制度，然而從理論和實(shí)踐角度審視，這些制度依然很不完善，尤其針對問題家庭兒童救濟(jì)制度更是如此。南京市江寧區(qū)倆女童被餓死的悲劇實(shí)為明證。眼下，構(gòu)建合適問題家庭兒童救濟(jì)制度已迫在眉睫。

問題家庭；兒童權(quán)益；救濟(jì)制度

2013年6月21日上午，南京市江寧區(qū)泉水新村的一居民家中，一名1歲和一名3歲女童被發(fā)現(xiàn)餓死于家中。據(jù)媒體報(bào)道，孩子父親因犯罪入獄，爺爺奶奶已經(jīng)去世，母親有吸毒史。倆孩子出生在問題家庭，她們幼小的生命過早凋零，讓人倍感震驚和悲憤。悲劇拷問著我國當(dāng)前的兒童保護(hù)制度①對兒童年齡劃分的標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)在國際上尚缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。聯(lián)合國《兒童權(quán)利公約》中規(guī)定的兒童是指18周歲以下的公民，也就是未成年人。中國法律沒有規(guī)定兒童的年齡界限，只是將一個(gè)人的成長分為嬰兒、幼兒、兒童、少年、青年、中年、老年等階段。在兒童心理學(xué)里，根據(jù)心理發(fā)展的特點(diǎn)，把兒童心理發(fā)展劃分為：乳兒期（初生至1歲）、嬰兒期（1至3歲）、學(xué)前期或幼兒期（3至6歲）、學(xué)齡初期（6至12歲），學(xué)齡中期或少年期（12至15歲）、學(xué)齡晚期或青年期（15至18歲）。兒童文學(xué)里將兒童劃分為五個(gè)年齡階段：嬰兒期（1－3歲），幼兒期（3－6歲），童年期（6－12歲），少年期（12－15歲），少年后期（15－18歲）。《現(xiàn)代漢語詞典》中的“兒童”指的是較幼小的未成年人（年紀(jì)比少年?。?。“少年”指的是“人10歲左右到15、16歲的階段”。在此，筆者以為兒童應(yīng)為14歲以下的孩子較為合適，這個(gè)年齡段的孩子大多數(shù)生活尚不能完全自理，是特別需要監(jiān)護(hù)的群體之一。因此本文的兒童也指這個(gè)年齡段的孩童。，揭示了我國當(dāng)下問題家庭兒童保護(hù)制度缺失的現(xiàn)實(shí)，構(gòu)建問題家庭兒童救濟(jì)制度已迫在眉睫。

一、我國現(xiàn)行兒童救濟(jì)體制

兒童權(quán)益保護(hù)歷來為眾人關(guān)注的焦點(diǎn)，中外概莫能外。改革開放以來，兒童權(quán)益（自然包括出身問題家庭的孩子）保護(hù)和救濟(jì)日益為國人、政府所關(guān)注，為此我國已出臺了系列法律法規(guī)，明確了相關(guān)救助機(jī)構(gòu)，初步建立了兒童救濟(jì)體制，并已發(fā)揮了一定的作用。

（一）現(xiàn)行涉童法律法規(guī)概覽

目前，中國有關(guān)保護(hù)兒童權(quán)利的法律、法規(guī)，法律層面的主要有：《中華人民共和國憲法》；《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》；《中華人民共和國婚姻法》；《中華人民共和國收養(yǎng)法》；《中華人民共和國教育法》；《中華人民共和國義務(wù)教育法》；《中華人民共和國教師法》；《中華人民共和國殘疾人保障法》；《中華人民共和國母嬰保健法》；《中華人民共和國婦女權(quán)益保障法》；《中華人民共和國刑法》；《中華人民共和國刑事訴訟法》；《中華人民共和國民法通則》；《中華人民共和國繼承法》；《禁止使用童工的規(guī)定》；《幼兒園管理?xiàng)l例》；國務(wù)院《城市居民最低生活保障條例》、《中小學(xué)勤工儉學(xué)暫行工作條例》等30余部。行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)則更多，不勝枚舉，在此不贅述。由此可知，我國規(guī)制兒童權(quán)益救濟(jì)的法律不僅數(shù)量較多，而且淵源豐富，體系較為完整。既有全國人大制定的，也有國務(wù)院、國家各部委頒布的，還有地方人大及政府出臺的，并且相關(guān)立法中較早的至今有20余年甚至30年之久。如《中華人民共和國刑法》、《中華人民共和國民法通則》、《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》等。

（二）維護(hù)兒童權(quán)益的相關(guān)機(jī)構(gòu)

1.單位、居委會或村委會、民政部門

根據(jù)1987年制定的民法通則第十六條第三款規(guī)定，父母死亡或失去監(jiān)護(hù)能力、也沒有其他人擔(dān)任監(jiān)護(hù)人的情況下，由父母所在單位、居委會或村委會、民政部門擔(dān)任監(jiān)護(hù)人。因此單位、居委會或村委會、民政部門是保護(hù)兒童的法定機(jī)構(gòu)。

2.全國婦聯(lián)和各級地方婦聯(lián)、工會、共青團(tuán)組織

根據(jù)《中華人民共和國婦女權(quán)益保障法》第六條、第七條之規(guī)定①第六條 各級人民政府應(yīng)當(dāng)重視和加強(qiáng)婦女權(quán)益的保障工作。縣級以上人民政府負(fù)責(zé)婦女兒童工作的機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、督促有關(guān)部門做好婦女權(quán)益的保障工作。縣級以上人民政府有關(guān)部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)做好婦女權(quán)益的保障工作。第七條 中華全國婦女聯(lián)合會和地方各級婦女聯(lián)合會依照法律和中華全國婦女聯(lián)合會章程，代表和維護(hù)各族各界婦女的利益，做好維護(hù)婦女權(quán)益的工作。工會、共產(chǎn)主義青年團(tuán)，應(yīng)當(dāng)在各自的工作范圍內(nèi)，做好維護(hù)婦女權(quán)益的工作。，全國婦聯(lián)和各級地方婦聯(lián)、中國共產(chǎn)主義青年團(tuán)代表縣級以上人民政府或相關(guān)組織為合法權(quán)益遭受侵害的兒童提供保護(hù)。

3.公安、衛(wèi)生、交通、鐵道、城管

根據(jù)《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》第四條、第五條規(guī)定，公安、衛(wèi)生、交通、鐵道、城管等部門負(fù)有對流浪、乞討中的未成年人有救助義務(wù)。②《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》第四條縣級以上人民政府民政部門負(fù)責(zé)流浪乞討人員的救助工作，并對救助站進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督。公安、衛(wèi)生、交通、鐵道、城管等部門應(yīng)當(dāng)在各自的職責(zé)范圍內(nèi)做好相關(guān)工作。第五條 公安機(jī)關(guān)和其他有關(guān)行政機(jī)關(guān)的工作人員在執(zhí)行職務(wù)時(shí)發(fā)現(xiàn)流浪乞討人員的，應(yīng)當(dāng)告知其向救助站求助；對其中的殘疾人、未成年人、老年人和行動不便的其他人員，還應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)、護(hù)送到救助站。

4.教育部門

《中華人民共和國教育法》、《中華人民共和國義務(wù)教育法》、《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》等法規(guī)③第七條 義務(wù)教育實(shí)行國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)籌規(guī)劃實(shí)施，縣級人民政府為主管理的體制?？h級以上人民政府教育行政部門具體負(fù)責(zé)義務(wù)教育實(shí)施工作；縣級以上人民政府其他有關(guān)部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)義務(wù)教育實(shí)施工作。第八條 人民政府教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)對義務(wù)教育工作執(zhí)行法律法規(guī)情況、教育教學(xué)質(zhì)量以及義務(wù)教育均衡發(fā)展?fàn)顩r等進(jìn)行督導(dǎo)，督導(dǎo)報(bào)告向社會公布。確定，縣級以上人民政府教育行政部門、教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)義務(wù)教育實(shí)施和督察工作。

此外，根據(jù)《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》第六條、第八條規(guī)定，上述機(jī)關(guān)、組織之外其他國家機(jī)關(guān)、武裝力量、政黨、社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織、城鄉(xiāng)基層群眾性自治組織有責(zé)任保護(hù)兒童，如青年聯(lián)合會、學(xué)生聯(lián)合會、少年先鋒隊(duì)以及其他有關(guān)社會團(tuán)體。

由上可曉，至今我國已出臺了相當(dāng)數(shù)量的涉童法律，確定了眾多救濟(jì)機(jī)構(gòu)，然而，不爭的事實(shí)是兒童權(quán)益保護(hù)依然成效不大，10年前的成都小思怡之死，最近的倆幼童之殤實(shí)乃明證，個(gè)中緣由值得我們深思，也足見我國現(xiàn)行相關(guān)法律弊端重重，法律實(shí)效大打折扣。

二、現(xiàn)行問題家庭兒童救濟(jì)制度之缺憾

（一）“問題家庭”之界定

何謂“問題家庭”？歷來眾說紛紜，沒有權(quán)威定義，專家學(xué)者大都采取例舉式的方式予以解釋。本文中，筆者綜合近期主要觀點(diǎn)，對其加以界定。所謂問題家庭，主要指父母不愿、不會或沒有能力履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，或者父母嚴(yán)重侵害孩子權(quán)益如性侵、家庭暴力等而嚴(yán)重影響兒童身心健康的家庭。如夫妻關(guān)系惡劣家庭、家暴嚴(yán)重家庭、貧病交加家庭等等。本案中倆幼童的母親吸毒，父親坐牢，爺爺奶奶去世，外婆改嫁，親戚與其父母關(guān)系僵硬，只有風(fēng)燭殘年的太奶奶丁春秀和太外婆王廣紅偶爾看望[1]。顯然，倆女孩生活的就是問題家庭，屬典型的鰥、寡、孤、獨(dú)、廢、疾之族，是問題家庭的犧牲品。

問題家庭與健康家庭二者截然不同。問題家庭問題多多——或者家庭關(guān)系糟糕，夫妻離異、或者父母早逝或傷殘，或者為人不尊，道德敗壞、好吃懶做、違法、犯罪，或者家庭暴力嚴(yán)重，虐待遺棄子女，或者家庭貧困、子女眾多無力撫養(yǎng)，父母任其自生自滅。問題家庭對兒童成長極其不利，出生在問題家庭的孩子結(jié)局往往很悲催，要么因疾病、饑餓遭遺棄等而過早夭折，要么艱難長成卻淪為草根弱勢群體——自卑、孤僻、自甘墮落，遭人白眼和鄙視，或生活無助，走向極端，孳生變態(tài)心理，憎恨社會，被犯罪分子拉下水而禍害社會，只有極少數(shù)能克服困難融入正常社會有正常人生。張軍、周克華之流無不是問題家庭的產(chǎn)物。健康家庭或者說正常家庭，則雙親健在、家庭和睦、父母恩愛、母慈子孝、遵紀(jì)守法、經(jīng)濟(jì)較為寬裕。自然，這樣家庭哺育的孩子一般會茁壯成長，不會遭受凍餒之苦，更不會被活活餓死。所以，對問題家庭的孩子實(shí)施保護(hù)與救濟(jì)應(yīng)為我們重點(diǎn)關(guān)注，不能與健康家庭孩子同等對待。遺憾的是，當(dāng)下我國兒童救濟(jì)制度的缺憾正在此處，既較粗疏，又缺乏針對性、可操作性，沒有專門的問題家庭兒童救濟(jì)制度體系。

（二）現(xiàn)行問題家庭兒童救濟(jì)制度之缺憾

1.兒童保護(hù)立法嚴(yán)重滯后，對問題家庭父母撫養(yǎng)權(quán)剝奪的規(guī)定較為籠統(tǒng)，執(zhí)行乏力

父母是孩子最親近的人，是法定監(jiān)護(hù)人。父母有義務(wù)創(chuàng)造良好、和睦的家庭環(huán)境，有依法履行對未成年人的監(jiān)護(hù)職責(zé)和撫養(yǎng)義務(wù)。禁止對未成年人實(shí)施家庭暴力，禁止虐待、遺棄未成年人，禁止溺嬰和其他殘害嬰兒的行為，不得歧視女性未成年人或者有殘疾的未成年人是為人父母的法定義務(wù)?！睹穹ㄍ▌t》第十八條第三款規(guī)定，監(jiān)護(hù)人不履行監(jiān)護(hù)職責(zé)或者侵害被監(jiān)護(hù)人的合法權(quán)利的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任。人民法院可以根據(jù)有關(guān)人員或者有關(guān)單位的申請，撤銷監(jiān)護(hù)人的資格。從通則第十八條不難看出，對嚴(yán)重不稱職的父母，法院可以根據(jù)有關(guān)人員和有關(guān)單位的申請剝奪父母的監(jiān)護(hù)權(quán)。然而，由于該法條的粗疏性，以致操作價(jià)值不大。作為申請人員的“有關(guān)人員和有關(guān)單位”太為籠統(tǒng)，究竟誰有優(yōu)先權(quán)申請剝奪不稱職父母的撫養(yǎng)權(quán)，需要進(jìn)一步明確。其次，剝奪是暫時(shí)性還是永久性，是部分還是全部剝奪，剝奪后能否恢復(fù)監(jiān)護(hù)權(quán)等等，現(xiàn)行法律都很缺失。最后，在缺乏適格近親屬擔(dān)任監(jiān)護(hù)人的情況下，該法條規(guī)定未成年人的父、母的所在單位、未成年人住所地的居民委員會、村民委員會或者民政部門擔(dān)任監(jiān)護(hù)人也是有缺陷的。若未成年人父母同屬同一單位、同一居民委員會、村民委員會或者民政部門還好辦，倘兩地分居不屬同一單位、同一居民委員會、村民委員會或者民政部門，由哪一家行使監(jiān)護(hù)人職責(zé)呢？雖然幾家機(jī)構(gòu)或組織可以協(xié)商，但協(xié)商有爭議怎么辦？對爭議由哪家法院裁決？明顯現(xiàn)今法律沒有對此作出解釋。本案中，孩子的父親是個(gè)罪犯，孩子的母親樂某是個(gè)吸毒者，沒有經(jīng)濟(jì)來源，這種存在嚴(yán)重缺陷的問題家庭，并不具備撫養(yǎng)孩子的條件，孩子的生存和安全始終處于某種風(fēng)險(xiǎn)之中。對這樣的問題家庭，街道、警方、民政局、兒童福利院應(yīng)該登記造冊，進(jìn)行重點(diǎn)和嚴(yán)密的監(jiān)管，對這種吸毒的不靠譜的母親，應(yīng)該臨時(shí)剝奪其對孩子的監(jiān)護(hù)權(quán)，把孩子交給兒童福利院撫養(yǎng)或者尋找合格養(yǎng)父母，直至其具備相對穩(wěn)定的職業(yè)和收入之后，方才恢復(fù)其監(jiān)護(hù)權(quán)。然而，實(shí)踐中，這個(gè)規(guī)定執(zhí)行起來有相當(dāng)難度，執(zhí)行狀況也頗不如意，因?yàn)閲倚姓痉C(jī)關(guān)還無法有效地對撫養(yǎng)權(quán)的替換和取消進(jìn)行強(qiáng)勢介入?！睹穹ㄍ▌t》盡管規(guī)定了可以撤銷父母監(jiān)護(hù)人資格，但縱觀二十余年的司法實(shí)踐，幾乎沒有發(fā)生類似案件，沒有人愿意提起訴訟，法院不敢受理案件、更不敢判決撤銷監(jiān)護(hù)人資格，因?yàn)闆]有單位或個(gè)人愿意主動、繼續(xù)擔(dān)負(fù)監(jiān)護(hù)職責(zé)。

2.對問題家庭還缺乏針對性的保障機(jī)制

兒童的權(quán)利最重要的是生存權(quán)，包括生命安全權(quán)和生活保障權(quán)。生存權(quán)是人最基本的權(quán)利，同樣，每個(gè)兒童都有其固有的生命權(quán)和健康權(quán)，包括享有醫(yī)療保健服務(wù)在內(nèi)的保證生命健康的權(quán)利。盡管我國法律對兒童生存權(quán)有完整的規(guī)定，憲法、民法通則、未成年人保護(hù)法等都有明確的授權(quán)性規(guī)范；婚姻法也有類似“禁止溺嬰、棄嬰和其他殘害嬰兒的行為”等具體的禁止性規(guī)范。然而，針對問題家庭子女的撫育問題，我國目前并沒有針對性的保障機(jī)制。針對未成年人的受撫養(yǎng)權(quán)被侵犯時(shí)的救濟(jì)，我國的相關(guān)法規(guī)依然過于原則化，如《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》①以下簡稱《未成年人保護(hù)法》。第六、第八條之規(guī)定②第六條 保護(hù)未成年人，是國家機(jī)關(guān)、武裝力量、政黨、社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織、城鄉(xiāng)基層群眾性自治組織、未成年人的監(jiān)護(hù)人和其他成年公民的共同責(zé)任。對侵犯未成年人合法權(quán)益的行為，任何組織和個(gè)人都有權(quán)予以勸阻、制止或者向有關(guān)部門提出檢舉或者控告。國家、社會、學(xué)校和家庭應(yīng)當(dāng)教育和幫助未成年人維護(hù)自己的合法權(quán)益，增強(qiáng)自我保護(hù)的意識和能力，增強(qiáng)社會責(zé)任感。第八條 共產(chǎn)主義青年團(tuán)、婦女聯(lián)合會、工會、青年聯(lián)合會、學(xué)生聯(lián)合會、少年先鋒隊(duì)以及其他有關(guān)社會團(tuán)體，協(xié)助各級人民政府做好未成年人保護(hù)工作，維護(hù)未成年人的合法權(quán)益。。第六條只提及保護(hù)未成年人是國家機(jī)關(guān)、武裝力量、政黨、社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織、城鄉(xiāng)基層群眾性自治組織、未成年人的監(jiān)護(hù)人和其他成年公民的共同責(zé)任，顯而易見，該條法規(guī)是口號式的，缺乏實(shí)質(zhì)內(nèi)容，保護(hù)未成年人人人有責(zé)很可能變成人人無責(zé)，該法及相關(guān)解釋、規(guī)章都沒有對各自責(zé)任進(jìn)行細(xì)化和明確分工。細(xì)想如真正做到了，兩女孩會活生生餓死嗎？第八條中，有關(guān)個(gè)人和單位應(yīng)怎樣協(xié)助執(zhí)行，如不協(xié)助執(zhí)行或協(xié)助不力應(yīng)付怎樣的責(zé)任，對此現(xiàn)行法律均無規(guī)定。對于一般家庭，我們現(xiàn)有低保機(jī)制。如《城市居民最低生活保障條例》第八條第一款規(guī)定，對無生活來源、無勞動能力又無法定贍養(yǎng)人、扶養(yǎng)人或者撫養(yǎng)人的城市居民，批準(zhǔn)其按照當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)全額享受。而對于問題家庭，目前我國還缺乏有針對性的保障機(jī)制。比如，就南京市江寧區(qū)倆幼童這樣的問題家庭就很尷尬——盡管父親坐牢，但其母有勞動能力（才20出頭）雖是吸毒者，可以說倆女孩有具備勞動能力的法定撫養(yǎng)人，因此給該家庭800元每月的低保費(fèi)不為過。然而關(guān)鍵一點(diǎn)是我們不能忽略該撫養(yǎng)人是不適格的（緣由見前文）。這樣的家庭，低保費(fèi)誰來領(lǐng)取和保管，誰來監(jiān)督其使用，低保費(fèi)是否過低？能否區(qū)別對待，適當(dāng)傾斜？相關(guān)機(jī)構(gòu)和個(gè)人沒有區(qū)別對待應(yīng)負(fù)怎樣的法律責(zé)任？讓人遺憾的是目前這些都無法可依。再有，本案中，因?yàn)橛X得孩子可憐，有居民曾經(jīng)建議有關(guān)部門把孩子送到福利院收養(yǎng)，但得到的答復(fù)是由于孩子母親健在，福利院無法收養(yǎng)。試想，假設(shè)福利院有法可依，及時(shí)收養(yǎng)了倆小孩，那么……？綜上，現(xiàn)行法律相關(guān)規(guī)定頗有弊端，缺乏針對性制度予以規(guī)范。

3.沒有確立類似的“疏忽照顧罪”罪名

在內(nèi)地，假如父母對孩子照顧不周、有所疏忽，公安機(jī)關(guān)或者當(dāng)?shù)鼐游瘯t最多是稍作責(zé)備、口頭教育完事，而在香港，這是一種嚴(yán)重的犯罪行徑。有例為證。2010年6月，香港荃灣一4歲男孩起床后不見其媽，到鄰居家哭泣，見此，鄰居馬上報(bào)警。警察查知，25歲的孩子?jì)寢?，晚上待兒子入睡，到深圳唱歌，通宵未歸，而其父已離家一月。事后，警方以“疏忽照顧”罪將這位年輕媽媽拘捕，錄完口供后方允許其以500元保釋候查。小男孩則被警方送醫(yī)院檢驗(yàn)后被安排暫住兒童病房，并暫時(shí)剝奪其父母撫養(yǎng)權(quán)，不允許其將孩子接走。與此同時(shí)，香港社會福利署也立即跟進(jìn)調(diào)查[2]。如今，放眼內(nèi)地法律，刑法及相關(guān)法條均無“疏忽照顧罪”之類規(guī)定，致使相關(guān)監(jiān)護(hù)人有恃無恐，遺棄、變相遺棄兒童事件時(shí)有發(fā)生。

4.沒有建立針對問題家庭的獨(dú)立的兒童保護(hù)機(jī)構(gòu)

當(dāng)前，很多國家都建立了未成年人救助制度，由專門機(jī)構(gòu)對因父母服刑等有困難的兒童采取緊急措施進(jìn)行保護(hù)和救助。如，美國亞歷山大市的兒童發(fā)展和成長部，主要是靠聯(lián)邦政府機(jī)關(guān)、社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)和保護(hù)機(jī)構(gòu)來支持。他們對少年兒童的保護(hù)極為重視，聯(lián)邦政府和州政府共同制定法規(guī)并提供基金，安排專人。共有30多個(gè)社會工作者，人員均經(jīng)過特殊訓(xùn)練。這些人經(jīng)常深入社區(qū)了解情況，發(fā)現(xiàn)有受虐待者，馬上電話通知“家庭調(diào)查部”并對該家庭提出建議，倘若不聽，報(bào)告警察。如果發(fā)現(xiàn)12歲以下的孩子獨(dú)自在家，會馬上派人進(jìn)去，把孩子帶走監(jiān)護(hù)起來，法律明文規(guī)定不準(zhǔn)虐待和忽視兒童，并有嚴(yán)格的定義。如發(fā)現(xiàn)孩子被打、父母當(dāng)著孩子的面吵架、家庭成員內(nèi)有吸毒的人員，則考慮是由孩子的親屬扶養(yǎng)還是找人認(rèn)養(yǎng)。對愿意扶養(yǎng)和認(rèn)養(yǎng)的家庭，要進(jìn)行全面調(diào)查看他們會不會愛孩子并保護(hù)他們。如果一方被警察帶走時(shí)，也絕不允許當(dāng)著孩子的面將人帶走，以免給孩子造成心靈創(chuàng)傷。雖然，如前述，我國有眾多機(jī)構(gòu)負(fù)有保護(hù)兒童的義務(wù)，但負(fù)有保護(hù)兒童的眾多機(jī)構(gòu)大多也難免互相推諉。不論公、私營單位、還是村委會或居委會都難以擔(dān)負(fù)養(yǎng)孩子的責(zé)任，對兒童的真正救助很難落到實(shí)處。近年來，民政部在努力推動流浪兒童救助、困境兒童保護(hù)等工作，但因?yàn)槊裾縿輪瘟?，無法站在國家層面對兒童保護(hù)制度進(jìn)行頂層制度設(shè)計(jì)，民政部內(nèi)部也是職能分散，有限資源和人力被分割，以致到了地方，尤其是縣級，則更難找到專業(yè)、專職人員來規(guī)劃、推動、開展當(dāng)?shù)氐膬和Ｗo(hù)工作，因而可以說建立獨(dú)立的，特別是針對問題家庭的兒童保護(hù)機(jī)構(gòu)已不容耽擱。

5.缺乏強(qiáng)制報(bào)告制度。所謂強(qiáng)制報(bào)告制度，筆者以為主要指義務(wù)人發(fā)現(xiàn)應(yīng)當(dāng)需要報(bào)告的情況，應(yīng)當(dāng)毫不遲疑地向相關(guān)政府部門報(bào)告，否則應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任的制度。比如，本案中，倆小女孩的左鄰右舍、居委會、街道辦事處、戶籍片警均為責(zé)任人，特別是左鄰右舍更是第一責(zé)任人。因?yàn)樗麄兣c倆小女孩相伴而居，最了解情況。在本悲劇中，據(jù)該小區(qū)居民回憶，十多天前，有鄰居曾經(jīng)看到“兩個(gè)孩子在家里的陽臺上玩?！?，在此之后，居民就再沒有在小區(qū)內(nèi)見過兩個(gè)女孩。試想，這個(gè)時(shí)候，倘該區(qū)居民及時(shí)將此異常情況舉報(bào)給有關(guān)機(jī)關(guān)，這樣的悲劇是能避免的。而正因?yàn)閺?qiáng)制報(bào)告制度的缺如，該小區(qū)居民抱著“事不關(guān)己、高高掛起”的心態(tài)，面對孩子的拍門聲、哭叫聲，四鄰熟視無睹，居委會裝聾作啞。如此，才導(dǎo)致慘劇的發(fā)生。

三、科學(xué)構(gòu)建合適問題家庭兒童救濟(jì)制度

10年前成都的小思怡①2003年6月21日傍晚，成都市青白江區(qū)青江西路65號院，三歲的女孩李思怡被人發(fā)現(xiàn)餓死在家中，其母李桂芳為單身母親，因吸毒被強(qiáng)制戒毒。，10年后南京的兩幼童，驚人相似性的結(jié)局讓人振聾發(fā)聵，值得每一位有良知的國人深思。筆者以為，只有制度救濟(jì)，只有從源頭預(yù)防，這樣的悲劇才不會不斷重演。眼下，面對類似吸毒等這樣一些特殊群體，我們不僅需要對他們進(jìn)行社會矯正，更要把目光轉(zhuǎn)向他們的孩子，科學(xué)的問題家庭兒童權(quán)益救濟(jì)機(jī)制的構(gòu)建已時(shí)不我待。

(一)著力完善《未成年人保護(hù)法》

1.提高未成年人保護(hù)法的位階，將其升格為基本法，由全國人大來制定和頒布。面對數(shù)以億計(jì)的兒童以及每年發(fā)生的兒童悲劇案件，立法機(jī)關(guān)要站在對人民高度負(fù)責(zé)立場上擔(dān)負(fù)起其應(yīng)有責(zé)任，切實(shí)加強(qiáng)對兒童尤其是問題家庭兒童的救濟(jì)與保護(hù)。應(yīng)以全國人大的身份重新制定和頒布未成年人保護(hù)法，使之位列于基本法行列，具有僅次于憲法的法律效力，以擺脫其目前普通法律的地位②當(dāng)下的《未成年人保護(hù)法》于1991年9月4日第七屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十一次會議通過，2006年12月29日第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十五次會議對之加以修訂，在法的地位上屬于普通法律。，進(jìn)而引起所有國家機(jī)關(guān)、全體民眾的高度重視和敬畏。

2.《未成年人保護(hù)法》應(yīng)富有針對性和較強(qiáng)的可操作性。如前述，現(xiàn)今涉童法律法規(guī)不可謂不豐富，然而這些法規(guī)共同的致命性弱點(diǎn)首先在于針對性和可操作性不強(qiáng)——籠統(tǒng)、粗疏、原則，其次在于懲戒措施過于仁慈，缺乏嚇阻性。因此，未來的《未成年人保護(hù)法》應(yīng)在上述方面著力。筆者認(rèn)為，以下方面應(yīng)是該法涵括之列：

第一，增設(shè)剝奪父母的撫養(yǎng)監(jiān)護(hù)權(quán)的規(guī)定。在父母出現(xiàn)無力撫養(yǎng)、虐待、不盡撫養(yǎng)義務(wù)等情況時(shí)，人民法院可依法判決剝奪父母的撫養(yǎng)監(jiān)護(hù)權(quán)。

第二，增設(shè)由政府強(qiáng)制指定撫養(yǎng)的規(guī)定，同時(shí)明確相關(guān)撫養(yǎng)機(jī)構(gòu)。如果父母不具備撫養(yǎng)能力或撫養(yǎng)不力而被人民法院剝奪了撫養(yǎng)權(quán)，又無其他合適的監(jiān)護(hù)人，法律上可明確規(guī)定由政府強(qiáng)制指定撫養(yǎng)。針對時(shí)下的混雜局面，應(yīng)當(dāng)明確具體撫養(yǎng)機(jī)構(gòu)。筆者建議由問題家庭兒童常住地民政部門一家負(fù)責(zé)較為妥當(dāng)，沒有常住地的由戶籍所在地負(fù)責(zé)，無戶籍所在地與常住地的，由最近居住地負(fù)責(zé)。理由在于民政部門長期以來一直擔(dān)負(fù)減震救災(zāi)，救貧助難職責(zé)，積累了較豐富的救濟(jì)經(jīng)驗(yàn)，另外就近原則便于落實(shí)，具體落實(shí)可由各地的兒童福利院承擔(dān)。

第三，增設(shè)強(qiáng)制報(bào)告制度。《未成年人保護(hù)法》第六條明確規(guī)定，保護(hù)未成年人合法權(quán)益是任何組織和個(gè)人的責(zé)任，所以為了保障該法條的貫徹落實(shí)，應(yīng)當(dāng)在該條上增加一款，即強(qiáng)制報(bào)告制度。明確規(guī)定報(bào)告的責(zé)任主體、事由、被報(bào)告機(jī)關(guān)、程序、法律責(zé)任。如此，才能真正調(diào)動全社會成員被動或者主動行動起來，共同保護(hù)未成年。筆者以為，將問題家庭兒童居住地的左鄰右舍有完全行為能力的成年公民做為強(qiáng)制報(bào)告主體較為適宜，其次為居委會、村委會、派出所，再次為民政部門，因?yàn)樽筻徲疑嶙盍私鈫栴}家庭兒童情況，賦予他們強(qiáng)制報(bào)告義務(wù)并無不妥，除此應(yīng)增設(shè)懲戒措施，對知情不報(bào)、消極報(bào)告、延遲報(bào)告的，實(shí)行連帶責(zé)任，城市中整個(gè)單元樓棟、農(nóng)村中方圓300米以內(nèi)的公民均需擔(dān)責(zé)，300米以內(nèi)無居住合適報(bào)告人的，村委會擔(dān)責(zé)，依據(jù)情節(jié)輕重，依次承擔(dān)民事、行政或刑事責(zé)任。如此，問題家庭中的兒童得到及時(shí)救助的幾率會大大增加。

第三，建議由國務(wù)院制定充實(shí)、健全有關(guān)行政法規(guī)，為《未成年人保護(hù)法》的正確實(shí)施制定更為細(xì)致的實(shí)施細(xì)則。特別是對未成年保護(hù)法第六、七、八、四十三、五十三、六十、六十一、六十二條等法規(guī)予以細(xì)化。該細(xì)則應(yīng)確定詳盡的救濟(jì)程序，程序中應(yīng)包括救濟(jì)的具體機(jī)構(gòu)、資金（資金的的募集、發(fā)放與監(jiān)管）、救濟(jì)機(jī)構(gòu)及協(xié)助機(jī)構(gòu)的權(quán)利與義務(wù)、責(zé)任。針對前述的相關(guān)機(jī)關(guān)協(xié)而不助的情境，細(xì)則應(yīng)著重細(xì)化協(xié)助機(jī)關(guān)各自的具體職責(zé)及獎懲舉措。對每一協(xié)助機(jī)關(guān)的職責(zé)義務(wù)加以明確，使相關(guān)機(jī)構(gòu)職責(zé)分明，忠誠守則。

(二)修改《民法通則》、刑法等相關(guān)法律

1.修改《民法通則》相關(guān)條款

首先對《民法通則》第十八條第三款中“對嚴(yán)重不稱職的父母，法院可以根據(jù)有關(guān)人員和有關(guān)單位的申請剝奪父母的監(jiān)護(hù)權(quán)”進(jìn)行修訂，將其中的“有關(guān)人員和有關(guān)單位”具體化，明確“申請剝奪權(quán)”的優(yōu)先順序，將“法院的可以”改為“應(yīng)當(dāng)”，做到有法可依、有法必依。其次，明確剝奪的期限。建議，對完全不勝任監(jiān)護(hù)資格的永久剝奪，對監(jiān)護(hù)有瑕疵與過失的，待暫時(shí)剝奪，待監(jiān)護(hù)人徹底改正后恢復(fù)其監(jiān)護(hù)權(quán)，賦予當(dāng)?shù)嘏沙鏊?、居委會、村委會?lián)合對其考察權(quán)。最后，針對問題家庭兒童缺乏適格近親屬擔(dān)任監(jiān)護(hù)人的情形，明確規(guī)定由兒童經(jīng)常居住地的居民委員會、村民委員會或者民政部門擔(dān)任監(jiān)護(hù)人，沒有經(jīng)常居住地的由戶籍所在地?fù)?dān)任，上述二者皆無的，由最近居住地的相關(guān)機(jī)構(gòu)擔(dān)任，居民委員會、村民委員會為第一監(jiān)護(hù)人，有實(shí)質(zhì)困難無力撫養(yǎng)的，經(jīng)調(diào)查屬實(shí)由民政部門擔(dān)當(dāng)。

2.刑法中增設(shè)疏忽照顧罪，提高虐待罪、遺棄罪的量刑幅度

（1）增設(shè)疏忽照顧罪

鑒于現(xiàn)行刑法缺失疏忽照顧罪和設(shè)立該罪之重要意義，筆者建議比照香港法律，增設(shè)疏忽照顧罪。鑒于該罪社會危害性不是太重，處刑兩年以下有期徒刑、拘役、管制較為適宜。同時(shí)為使該法條得以正確實(shí)施，人大常委會或兩高應(yīng)作出立法解釋，對疏忽照顧的情形加以明確。

（2）修改《刑法》第二百六十條、第二百六十一條，提高虐待罪、遺棄罪的量刑幅度

《刑法》第二百六十條關(guān)于虐待家庭成員罪的量刑過于輕緩①第二百六十條 【虐待罪】虐待家庭成員，情節(jié)惡劣的，處二年以下有期徒刑、拘役或者管制。犯前款罪，致使被害人重傷、死亡的，處二年以上七年以下有期徒刑。第一款罪，告訴的才處理。第二百六十一條 【遺棄罪】對于年老、年幼、患病或者其他沒有獨(dú)立生活能力的人，負(fù)有扶養(yǎng)義務(wù)而拒絕扶養(yǎng)，情節(jié)惡劣的，處五年以下有期徒刑、拘役或者管制。，不盡合理。立法者顯然將虐待罪、遺棄罪二罪危害程度視同過失犯罪，以致處刑偏輕。對虐待致使被害人重傷、死亡的，僅處二年以上七年以下有期徒刑，對遺棄的則更低，最高刑僅為五年，如此輕的處罰顯然不足以震懾潛在犯罪分子，達(dá)不到預(yù)防犯罪之功效，這對于維護(hù)家庭關(guān)系的和諧與兒童權(quán)益的救濟(jì)都是非常不利的。因此，筆者建議，提高二罪的量刑幅度，對虐待、遺棄致人重傷、死亡，情節(jié)惡劣的以故意傷害罪和故意殺人罪處刑，將最高刑升格為死刑、無期徒刑或十年以上有期徒刑。如此一來，筆者相信遺棄、虐待犯罪的定然會減少。

（三）積極借鑒他國經(jīng)驗(yàn)，為我所用

“他山之石，可以攻玉。”在他國經(jīng)驗(yàn)方面，美國、德國、日本的做法值得我們學(xué)習(xí)。美國把兒童保護(hù)納入政府工作職能,進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化管理、分權(quán)管理、項(xiàng)目管理，建立資金保障機(jī)制和監(jiān)控評估機(jī)制。美國現(xiàn)已開展有60余個(gè)保護(hù)性項(xiàng)目，如救助被遺棄嬰兒項(xiàng)目，收養(yǎng)項(xiàng)目，兒童虐待與疏忽照顧的預(yù)防項(xiàng)目等。以項(xiàng)目運(yùn)作方式逐步推進(jìn)兒童保護(hù)工作，既可避免政府機(jī)構(gòu)的膨脹，又可通過各類社會專業(yè)機(jī)構(gòu)的參與引入競爭機(jī)制，提高工作效率，同時(shí)，也充分調(diào)動社會民間機(jī)構(gòu)的力量，使政府資源和社會資源得到有效整合。此外，立法積極跟上。1935年，美國會通過了《社會安全法案》，建立了不同類別的救助體系，將婦女、兒童、老年退休、殘疾與事業(yè)補(bǔ)償均納入該福利體系中。1988年國會通過了“家庭支持法案”。美國的社會救助主要有失業(yè)救濟(jì)和醫(yī)療援助以及家庭津貼等制度，輔助措施包括收入補(bǔ)充保障、撫養(yǎng)兒童補(bǔ)助、房租補(bǔ)貼以及兒童營養(yǎng)補(bǔ)助、安居計(jì)劃、教育救助、教育培訓(xùn)援助等項(xiàng)目。其資金由聯(lián)邦政府與州政府共同提供，州政府有較大自主權(quán)決定補(bǔ)助金額的數(shù)量。良好的社會救助的特點(diǎn)是覆蓋全體國民，沒有農(nóng)村城市之別，為所有符合低保條件的國民提供最低的生存權(quán)保障?；诖?，日本不斷對其相關(guān)法規(guī)進(jìn)行修正。1950年，日本將《生活保護(hù)法》進(jìn)行了修訂。其后《生活保護(hù)法》經(jīng)歷了多次修改，對最低生活保障的確定以及保護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了改訂。德國的社會救助是一種資金援助，有較強(qiáng)的針對性，主要針對特殊困難家庭，是社會保險(xiǎn)的補(bǔ)充，包括對生活費(fèi)用、就業(yè)等方面提供救助。特別值得一提的是，德國還設(shè)有預(yù)防性的社會救助，以及建立或保障生存基礎(chǔ)、預(yù)防性的健康護(hù)理、維持家居、克服特別困難等，這些舉動是他國少有的，值得借鑒。德國的社會救助資金大部分由具有法人地位的各種社會保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)承擔(dān)，其余則來自政府和慈善機(jī)構(gòu)。因而，國務(wù)院在為未成年保護(hù)法制定實(shí)施細(xì)則時(shí)，可大膽借鑒上述國家特別是美國和德國的有益經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合我國國情加以立法，將重點(diǎn)放在問題家庭兒童的權(quán)益保護(hù)上，將普通家庭與問題家庭區(qū)別對待，如此將大大提高細(xì)則的可操作性?！坝蟹梢?、有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”是我國法制建設(shè)的基本原則。法律制定后貴在落實(shí)。因此黨和政府應(yīng)采取科學(xué)而有力的措施督促相關(guān)機(jī)構(gòu)

加以落實(shí)。應(yīng)將撫養(yǎng)兒童補(bǔ)助、房租補(bǔ)貼以及兒童營養(yǎng)補(bǔ)助、安居計(jì)劃、教育救助、教育培訓(xùn)援助等項(xiàng)目落實(shí)到位，在縣、區(qū)以上設(shè)立兒童之家，劃撥專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，設(shè)置專用場所，為遭受家庭暴力和虐待的兒童提供暫時(shí)性保護(hù)，使問題家庭兒童真正幼有所養(yǎng)。南京倆幼童被餓死除犯罪嫌疑人監(jiān)護(hù)不力的主因外，每月800元的可憐的補(bǔ)助金（且還不能按時(shí)到位，十天半個(gè)月方才上門走訪一次發(fā)放一次。）也是重要緣由。因而，這里重點(diǎn)是足額保障補(bǔ)助資金，實(shí)行專款依程序?qū)Ｓ?，專人?fù)責(zé)。如今，就國情而言，影響問題家庭兒童救濟(jì)的最大困難是救助資金的募集。由于國家財(cái)力有限，不可能一下子拿出足夠資金，因而多渠道籌集資金是當(dāng)務(wù)之急。建議：第一，在摸清問題家庭兒童數(shù)據(jù)的情況下，由國家統(tǒng)一安排一定專項(xiàng)資金，開立專戶作為救助的基礎(chǔ)啟動資金，地方政府予以配套相應(yīng)資金。第二，充分發(fā)揮民間組織、社會力量的作用，廣泛募集資金，大張旗鼓地鼓勵(lì)社會各界建立各種兒童保護(hù)基金會,為兒童的保護(hù)和受傷害兒童的康復(fù)提供物質(zhì)幫助。第三，提升地方各級政府保護(hù)兒童的責(zé)任意識。兒童權(quán)益的保護(hù)是千秋偉業(yè)、造福萬代的綜合工程，這里，各級政府有義不容辭的責(zé)任?，F(xiàn)階段，相當(dāng)數(shù)量的政府職能部門觀念滯后，服務(wù)職能不到位，不能真正認(rèn)識到保護(hù)兒童的重要性，保護(hù)工作依然多停留在口頭上。所以厘清各級政府部門在此中的責(zé)任，轉(zhuǎn)變其觀念，把對兒童權(quán)益保護(hù)工作的落實(shí)情況納入到部門的業(yè)績考評指標(biāo)成為非常緊迫的事項(xiàng)。最后，建章立制，科學(xué)監(jiān)督、檢查、考核，大力加強(qiáng)居民委員會和村民委員（簡稱兩委會）建設(shè)，著力提高兩委會工作人員素質(zhì)，建立、健全基層家庭矛盾解決和兒童保護(hù)機(jī)制。兩委會屬于基層組織，直接與普通百姓打成一片，最熟悉基層情形和百姓冷暖。所以充分發(fā)揮其作用，健全壯大兩組織，對廣大兒童、特別是問題家庭兒童的保護(hù)與救濟(jì)意義不可估量。

兩幼童的死讓人震驚，值得所有國人反思。她們死在具有蛇蝎心腸的母親手里，也死在了當(dāng)前千瘡百孔、粗糙不堪的社會救助制度上。為了防止悲劇不再重演，各級政府和司法機(jī)關(guān)要加緊建立、健全當(dāng)前有關(guān)問題家庭兒童保護(hù)的法律制度，盡快建立起對特殊家庭監(jiān)護(hù)的有效監(jiān)督、干預(yù)制度和國家監(jiān)護(hù)制度，全體國人也應(yīng)當(dāng)積極行動起來，群策群力，奉獻(xiàn)愛心，為問題家庭兒童撐起一把溫暖的保護(hù)傘！

[1]柴會群,鞠靖.媒體調(diào)查：南京餓死家中女童的最后100天[EB/OL].新華網(wǎng).2013-06-27.

[2]丁蓉.如果這些“如果成真”，南京幼女悲劇不會發(fā)生[N].瀟湘晨報(bào)，2013-06-22(A02).

TheProblemExisted in Family Relief Systemof Children'sRights and Interests──TakingTwoGirlsStarvationinNanjingandJiangningDistrictsasExample

WANG Dao-chun
(Hunan Police Academy,Changsha,Hunan,410138)

At present,child protection legal system has been established,although it is not perfect, especially for children in problem families.Two girls starvation cases in Nanjing and Jiangning districts are evidents.Constructing a proper family children's relief system is emergency.

problem family;children's rights and interests;relief system

D632.1

A

2095-1140（2013）05-0061-08

（責(zé)任編輯：李語湘）

2013-5-10

王道春（1973-），男，湖南洞口人，湖南警察學(xué)院偵查系副教授，碩士，主要從事被害人權(quán)利保護(hù)問題研究。