臧桂朋

（魯東大學法學院，山東 煙臺264025）

關于基層檢察院執(zhí)法規(guī)范化建設的幾點思考

臧桂朋

（魯東大學法學院，山東 煙臺264025）

執(zhí)法規(guī)范化是法治社會最基本的要求。作為檢察機關基層一線執(zhí)法的主體單位，基層檢察院執(zhí)法工作開展的好壞直接影響到整個檢察機關的形象，乃至影響到國家的形象。因此，要立足于基層，立足于實踐，在現(xiàn)有的條件下，分析存在的問題，找出解決問題的對策方法，全面推進基層檢察院執(zhí)法規(guī)范化建設。

基層檢察院；現(xiàn)狀；規(guī)范化執(zhí)法；對策建議

法律的生命在于實施，執(zhí)法的生命在于規(guī)范。中央領導同志開展執(zhí)法規(guī)范化建設專題調研，體現(xiàn)了黨中央對司法權規(guī)范運行一直以來的高度重視?；鶎訖z察院是全部檢察工作的基礎，是檢察機關聯(lián)系人民群眾的橋梁與紐帶，是維護社會和諧穩(wěn)定和公平正義的第一線平臺。規(guī)范化是檢察機關各項工作的基礎，基層檢察院規(guī)范化執(zhí)法水平不僅體現(xiàn)了檢察機關規(guī)范執(zhí)法的總體水平，還直接關系到檢察工作的社會公信度和群眾公認度。

一、執(zhí)法規(guī)范化的含義、特征

所謂執(zhí)法規(guī)范化建設，是指執(zhí)法主體為了實現(xiàn)公正、文明、嚴格、高效的執(zhí)法目標，在法律的框架內，對執(zhí)法活動進行程序化與標準化建設的一項系統(tǒng)工程。

執(zhí)法規(guī)范化是執(zhí)法機關依據(jù)法律法規(guī)和內部規(guī)程辦理各類案件、執(zhí)行職務所形成的基本體系，是檢察機關必須遵循的行為準則，是依法行政，依法治檢的具體體現(xiàn)。它具有以下四個特征：一是法定性。執(zhí)法活動的基本依據(jù)是國家的法律法規(guī)和規(guī)范性文件，以國家的強制力為重要依托，是廣大人民管理國家事務的基本意愿通過檢察機關的具體行為來實現(xiàn)的法定職權。二是程序性。執(zhí)法活動及其規(guī)范體系建設以法律法規(guī)為依據(jù)，對具體的執(zhí)法行為，制定了一整套嚴格、明確、標準的操作程序，以保證各項執(zhí)法活動有序開展。三是公正性。這是執(zhí)法體系建設所追求的目標和衡量標準，也是檢察機關依法履行職責的基本要求，實現(xiàn)社會公平與正義是建設法治國家、構建和諧社會的必然選擇，更是檢察機關執(zhí)法活動的最基本追求。四是互動性。執(zhí)法規(guī)范體系具有執(zhí)法主體與執(zhí)法客體，主體素質與社會條件，軟件建設與硬件保障等互為影響、互為促進、互為條件的辯證統(tǒng)一關系①參見黃裕照《公安機關執(zhí)法規(guī)范化建設的實踐與思考》，載《決策參考》，2013年第7期。。

二、存在的主要問題

從當前檢察實踐看，檢察機關執(zhí)法規(guī)范化建設取得了不錯的成績，但也存在一些無法忽視的問題和不足，這些問題和不足制約了檢察工作的進一步發(fā)展，需要引起我們高度重視，并采取切實有效措施，認真加以解決，進一步加強執(zhí)法規(guī)范化建設科學發(fā)展，提升檢察機關的執(zhí)法公信力。

1.思想認識方面的問題。一是法治觀念薄弱。受封建思想的影響，長期形成的專制和人治專權思想難以根除，在一些干警中還有所反映，導致規(guī)范執(zhí)法觀念淡薄。二是服務觀念淡化。在市場經濟大潮的沖擊下，一些干警對于法律的保護和服務功能認識不足，片面強調打擊功能的重要性，忽視了服務是宗旨，忽視了執(zhí)法的根本目的是社會效益的提高。三是缺乏責任意識。一些干警怕出事，因循守舊，就案辦案，目光短淺，思路局限，不注重執(zhí)法的社會效果，大局意識差，不能從全局的高度來處理具體的執(zhí)法事項。四是缺乏程序意識，重實體，輕程序，證據(jù)意識淡薄，對收集證據(jù)有畏難情緒；有的在“無罪推定”方面觀念不強，辦案時，往往會傾向于疑罪從有，只關心收集嫌疑人有罪、罪重的證據(jù)，而忽略無罪、罪輕的證據(jù)。

2.執(zhí)法體系不夠規(guī)范和完善。一是執(zhí)法責任制度規(guī)范不夠完善。在執(zhí)法辦案的各環(huán)節(jié)、崗位尚存在職責不分、責任不明的情況，關于怎樣正確履職規(guī)定籠統(tǒng)，缺乏規(guī)范統(tǒng)一的標準。二是有待完善執(zhí)法流程運行機制。各環(huán)節(jié)的相互銜接不夠，對執(zhí)法流程各個環(huán)節(jié)的適時監(jiān)控、檢查和監(jiān)督不到位。三是考核評價機制不夠完善?？己嗽u價標準不夠科學合理，存在注重最后結果、忽視考評過程的問題。四是執(zhí)法責任追究機制不夠完善。責任追究制度不細化，缺乏可操作性，導致執(zhí)法不規(guī)范問題難以分清責任，無法落實責任追究制度②參見周文《淺議當前檢察機關執(zhí)法規(guī)范化建設存在的問題與對策》，載江城公平正義網，2010年1月18日。。

3.執(zhí)法能力尚有欠缺。有的檢察干警掌握的法律知識不夠全面、系統(tǒng)，時效性不足；有的缺乏妥善處理解決疑難復雜問題的辦法，解決辦案難題時思路不寬；有的干警執(zhí)法具有一定的隨意性，執(zhí)法的水平和技能與當前執(zhí)法環(huán)境不完全適應。具體的，有的干警在執(zhí)法藝術、警容禮儀、言行舉止仍然停留在過去執(zhí)法過程中粗暴、簡單，不講文明的狀態(tài)。在面對一些執(zhí)法對象不理解不配合的情況下，有些不能冷靜地運用法律手段與說服教育相結合的方式靈活處置和化解，而經常是采取短兵相接、以沖對橫，加劇了矛盾，引發(fā)舉報投訴或群體性事件，造成工作被動，產生不良社會影響。

三、加強執(zhí)法規(guī)范化建設的對策建議

（一）深化執(zhí)法思想，增強規(guī)范執(zhí)法意識

深化端正執(zhí)法思想和觀念，從根本上提高規(guī)范執(zhí)法、執(zhí)法為民意識，這是加強執(zhí)法規(guī)范化建設的首要問題。隨著時代的進步、經濟的發(fā)展、法治的深入，人們對于法律、法治、執(zhí)法的認識得到了普遍的發(fā)展和提高，為此，當前檢察機關應適應形勢，著重提高以下幾方面思想認識。一是重視保護人權。文明、依法辦案是檢察機關必須做到的，轉變以往的過于重視檢察職權而輕視人權的情況，努力改變忽視保障犯罪嫌疑人、被告人、證人等訴訟參與人合法權益的陳舊觀念，將打擊犯罪與保障人權同等重視對待，自覺地在執(zhí)法活動的全過程中保護人權。二是提高程序觀念。程序正義是案件當事人和人民群眾直接“看得見的正義”，在實踐中，司法活動公正包括了實體公正和程序公正，并且程序公正有利于實現(xiàn)實體公正，不可顧此失彼，單純追求實體公正，忽視程序公正，要避免此重彼輕的錯誤，克服只關心結果結論、不重視過程的想法和做法。三是樹立公正與效率意識。公正是司法的最終和最高目標，效率是通過司法實現(xiàn)公正的最佳狀態(tài)。在保證公正的前提下，效率是司法的內在追求之一。如果不講效率，久拖不決，就可能導致公正難以實現(xiàn)。因此，檢察機關在尊崇司法公正的前提下，要加快案件辦理進度，滿足人們對效率的追求，以效率體現(xiàn)公正。四是注意運用刑事政策。在檢察工作中不但要嚴格依法辦案，還要注意合理運用刑事政策，做到寬嚴相濟，當寬則寬，當嚴則嚴，寬嚴適度，把握好政策尺度與辦案的策略，使執(zhí)法活動既有利于震懾犯罪，維護社會穩(wěn)定，又有利于化解矛盾，促進社會和諧。總之，加強執(zhí)法規(guī)范化建設，要靠廣大檢察干警認識的提高與行動的自覺，真正把以人為本、執(zhí)法為民、公平正義、嚴守法紀等理念根植到每個人的頭腦中，落實到每個人的實際行動中，貫穿到每一項執(zhí)法工作和每一個執(zhí)法環(huán)節(jié)中，使廣大干警牢固樹立正確的執(zhí)法理念，從源頭上解決執(zhí)法不規(guī)范問題［1］。

（二）做好制度建設，健全規(guī)范執(zhí)法機制

制度既是規(guī)范化的主要表現(xiàn)形式，也是規(guī)范化的必然要求。要做到執(zhí)法規(guī)范化必須有法可依，建立健全相關制度、打造全面完整的檢察執(zhí)法機制體系是規(guī)范執(zhí)法的前提和基礎。一是建立和完善辦案流程機制。加強對辦案全過程的監(jiān)督和控制，結合檢察業(yè)務工作實際，對案件的受理、立案、偵查、審查、結案、決定移送等環(huán)節(jié)，進一步細化操作流程，明確職責范圍，嚴格各環(huán)節(jié)辦案責任和審批手續(xù)。另外，全面推行網上辦案。充分利用網絡信息平臺，努力使執(zhí)法辦案工作的各項規(guī)范和要求細化為前后相連、環(huán)環(huán)相扣的網上操作流程，逐步實現(xiàn)對執(zhí)法辦案全過程的網上動態(tài)管理、適時監(jiān)督和質量控制，發(fā)揮網上流程的機械性的優(yōu)勢，杜絕以往執(zhí)法中的隨意性。二是建立和完善質量考評機制，增強考核機制的科學性、完整性、統(tǒng)一性?？茖W的考評體系的建立，是基層檢察院建設的重要推力，能夠充分調動基層檢察干警工作的積極性，增強干警們的凝聚力、向心力，形成“以院為家，院榮我榮”的良好風尚，從而促進各項檢察工作健康、有序、協(xié)調、高效地運行。案件質量考評應包括事中監(jiān)督檢查①事中監(jiān)督檢查，即通過案件管理系統(tǒng)對檢察業(yè)務工作的各個環(huán)節(jié)、各個階段進行跟蹤審核。與事后監(jiān)督檢查②事后監(jiān)督檢查，即通過對案件事實的認定、適用法律及法律文書質量的審查來發(fā)現(xiàn)問題，并與目標量化考核相結合。兩個方面。三是建立和完善執(zhí)法責任追究機制。嚴格執(zhí)行最高人民檢察院“六條禁令”和“廉潔從檢十不準”等規(guī)定，實行安全執(zhí)法目標管理責任制、首辦責任制和錯案追究制。

（三）強化執(zhí)法監(jiān)督，完善規(guī)范執(zhí)法的制約督促機制

監(jiān)督是最好的防腐劑。檢察院作為國家法律監(jiān)督機關，其本身的職權行為也要接受監(jiān)督。第一，從自身著手，加強內部監(jiān)督。重點是監(jiān)督檢察執(zhí)法活動，有效發(fā)揮紀檢、督察部門的職能和作用，嚴格執(zhí)行有關執(zhí)法辦案內部監(jiān)督方面的規(guī)定，以對反貪污、反瀆職、偵查監(jiān)督和公訴等部門的監(jiān)督為重點，著重審查有關逮捕、撤案、不起訴等環(huán)節(jié)，促進檢察權的規(guī)范、正確行使；對于重要執(zhí)法活動，要采取集體研究的方式，堅持對重大檢察執(zhí)法活動實行集體決策；繼續(xù)完善“一案三卡”制度、“案件回訪制度”以及執(zhí)法檔案建設，為了及時發(fā)現(xiàn)和糾正問題，要開展專項督察，主要解決執(zhí)法不嚴、不公的情形，以及不文明、不規(guī)范的執(zhí)法行為問題。第二，著眼于外，擴大外部監(jiān)督的范圍。與人大代表、政協(xié)委員建立穩(wěn)定、經常的聯(lián)系機制，認真聽取他們對檢察工作的批評意見和建議；另外，充分發(fā)揮人民監(jiān)督員制度，拓寬其監(jiān)督途徑，擴大人民監(jiān)督員的知情權，多方組織監(jiān)督員參與檢察執(zhí)法相關活動。第三，繼續(xù)深化檢務公開，實行陽光檢務。通過開辦網絡專欄、“開放日”制度、案件查詢制度等，運用各種合法的方式方法和機制，開展法制宣傳教育，增強檢察工作的透明度，接受最為廣泛的群眾監(jiān)督和社會監(jiān)督。

（四）推進信息化建設，為規(guī)范執(zhí)法提供科技支持

堅持以檢察業(yè)務工作為中心，將信息技術和檢察業(yè)務工作很好地結合起來，推進信息化建設，為規(guī)范執(zhí)法提供科技支持。當前，信息化建設的迅速發(fā)展，為檢察機關執(zhí)法規(guī)范化建設構筑了堅實的平臺。隨著檢察機關信息化建設步伐不斷加快，將有力地促進執(zhí)法規(guī)范化建設。一是做好信息化軟件系統(tǒng)建設。對辦案流程進行精確細致的設置，將案件受理、審查、偵查、出庭公訴等執(zhí)法活動的各個環(huán)節(jié)全部在軟件應用上得以體現(xiàn)，把工作職權、責任和要求數(shù)字化、流程化，讓執(zhí)法工作的每個具體環(huán)節(jié)都能對應到軟件中的具體步驟，實施執(zhí)法全過程自動控制。對于違反辦案流程的操作，辦案應用軟件將根據(jù)呈現(xiàn)出的數(shù)字特征的異樣性而拒不實行，并發(fā)出警示信息，使辦案人的行為必須符合業(yè)務應用軟件的程序性要求，從而在一定程度上約束執(zhí)法主體的執(zhí)法行為。二是利用信息管理平臺加強督查。通過信息管理平臺將每個辦案人手中的執(zhí)法信息，統(tǒng)一在網絡化信息系統(tǒng)中進行綜合處理和利用，可以設置讓不同用戶根據(jù)查詢權限的大小，查閱不同內容的執(zhí)法信息。院領導或其他監(jiān)督職能部門也可以根據(jù)工作需要，隨時調閱管轄范圍內的執(zhí)法信息，既可以對案件辦理的實體性內容進行督導，又可以對案件辦理的程序性、制度性內容進行監(jiān)督，使執(zhí)法過程始終處于規(guī)范、有序的程序之中。同時，這些存儲的辦案信息，可設定查詢權限以網絡形式向社會公眾提供查詢服務，讓公眾了解檢察機關辦案的相關信息，接受他們的監(jiān)督，促進執(zhí)法信息的公開和透明。三是加強執(zhí)法信息的綜合管理。以信息化推動檢察執(zhí)法規(guī)范化，需要我們利用信息化的整合性特征，推動執(zhí)法的一體化，強化宏觀管理與指揮。如建立線索信息庫，形成統(tǒng)一的線索資源，強化線索的調度和初查工作的管理；建立案件信息庫，形成統(tǒng)一的案件資源，全面掌握檢察機關各類案件的有關信息，加大案件辦理過程中的指導和監(jiān)督力度；建立執(zhí)法人員信息庫，形成統(tǒng)一的執(zhí)法人力資源，便于調度精干力量辦理重大、復雜案件。在此基礎上，整合各類執(zhí)法信息資源，強化執(zhí)法工作的上下領導、橫向整合和對外協(xié)調，形成檢察機關執(zhí)法工作的整體合力，充分體現(xiàn)檢察一體化原則在執(zhí)法工作中的內在要求［2］。

（五）重視隊伍建設，為規(guī)范執(zhí)法強化人才基礎

檢察執(zhí)法工作最終由人來承擔，所以，提高檢察人員素質、鞏固檢察隊伍建設也是規(guī)范執(zhí)法的一個重要方面［3］。加強檢察隊伍建設，主要在于推進檢察隊伍專業(yè)化①檢察隊伍專業(yè)化，是指各類檢察人員具備與其崗位相適應的理論知識、思維方式、檢察工作技能等素質，從而保證檢察隊伍能夠承擔起法律監(jiān)督職責。。司法，本來就深具專業(yè)化的特點，要加強隊伍建設、提高隊伍整體素質，才能保障基層檢察院公正、規(guī)范執(zhí)法。在當前，要推進檢察隊伍專業(yè)化建設，加強思想政治建設和職業(yè)道德建設仍是首要之義。要堅定理想信念，用社會主義理論武裝干警的頭腦，用法律精神、法治理念指導辦案；要進一步加強職業(yè)道德建設，在全體檢察人員中建立共識，使基本的檢察職業(yè)道德，內化于檢察干警心素，外現(xiàn)為其主動的行為，為規(guī)范化執(zhí)法奠定扎實的基礎［4］。二是加大培養(yǎng)和培訓工作力度。要始終把提高干警素質能力作為加強檢察執(zhí)法建設的關鍵，追求高標準、高要求、高素質，強化學習培訓，狠抓教育養(yǎng)成。結合采取大規(guī)模的集中培訓和個體化的指導幫助，作出規(guī)劃，按部就班地對干警進行法律業(yè)務培訓。同時，針對不同層次干警業(yè)務水平的個體差異，采取常規(guī)的學習教育和特殊的案例剖析相結合的辦法。對于國家新頒布的法律法規(guī)和司法解釋，要及時地開展專題輔導講座，交流執(zhí)法中的經驗和心得，提高學習效果。積極鼓勵、支持干警參加各類法律知識的培訓，營造尊重知識、尊重人才的濃厚氛圍［5］。三是積極探索檢察人員分類管理②進行分類管理，按照檢察機關的職能需要和各類人員的崗位特點，將檢察人員分為檢察官、檢察事務官和檢察行政人員。，以科學管理促進隊伍專業(yè)化水平的提高。建立符合檢察工作特點和司法規(guī)律的檢察人員管理機制，對檢察人員實行分類管理，以提高檢察機關的執(zhí)法水平和工作效率。

四、結語

檢察機關執(zhí)法規(guī)范化建設是一個復雜而長期的系統(tǒng)工程，必須堅持發(fā)展理念，把執(zhí)法規(guī)范化建設作為適應執(zhí)法新形勢和構建現(xiàn)代檢務的必然舉措；要堅持以人為本原則，在執(zhí)法規(guī)范化建設中突出廣大檢察干警的主體作用，落實執(zhí)法為民要求；要堅持統(tǒng)籌方法，把執(zhí)法思想、執(zhí)法制度、執(zhí)法機制以及技術和監(jiān)督等諸要素有機結合起來，全面推動執(zhí)法規(guī)范化建設的有序開展。

［1］盧宇.執(zhí)法規(guī)范化建設存在的問題和對策［J］.廣西警官高等?？茖W校學報，2009，（1）.

［2］李曉玲.論新時期如何有效提升基層檢察院執(zhí)法辦案水平［EB/OL］.正義網，2011－06－15.

［3］尚有欣，盧臨貞.基層檢察院規(guī)范化建設的思考［N］.甘肅法制報，2010－03－17.

［4］胡太平.新形勢下加強基層檢察院建設的思考［J］.人民檢察，2007，（12）.

［5］汪軍.淺談執(zhí)法規(guī)范化建設中存在的主要問題成因及對策［EB/OL］.北大法律信息網，2012－12－13.

［責任編輯：李 瑩］

A Few Thoughts on the Construction of Law Enforcement Standardization of Grass-roots Procuratorates

ZANGGui-peng

The standardization of law enforcement is the basic requirement of the rule of law society. As the front-line law enforcement body unit, grass-roots procuratorate law enforcement works directly affects the whole image of procuratorial organs, and even affect the country's image. Therefore, we should based on the basic level, and based on practice, under the existing conditions, analyze existing problems, find out the measures to solve the problem,promote the construction of grass-roots procuratorates enforcement of norms.

The grass-roots procuratorates; the present situation; law enforcement standardization; countermea-sures and suggestions

DF83

A

1008-7966（2013）06-0135-03

2013－09－12

臧桂朋（1978-），男，講師，碩士，主要從事法學理論研究。