劉萬明

一、以國資委為內(nèi)核的新型國有資產(chǎn)管理體制評述

國有資產(chǎn)管理是一個世界性難題。新中國建立后，我國國有資產(chǎn)管理體制歷經(jīng)了多次變革，尤其是進入新世紀以來，我國對構(gòu)建新型國有資產(chǎn)管理體制進行了創(chuàng)造性的偉大探索和實踐。

1．原有國有資產(chǎn)管理體制及其弊端

以2003年4月國務院成立國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會 (簡稱“國資委”)和同年5月國務院頒布《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》為分水嶺，之前，我國實行的是“國家統(tǒng)一所有，政府分級管理、部門分散履職”的國有資產(chǎn)管理體制。在這種體制下，中央政府對國有資產(chǎn)管理“集權(quán)”過多且身負過重管理負擔，地方政府由于“分權(quán)”不夠?qū)匈Y產(chǎn)的管理和保值增值興趣不大;國有企業(yè)疲于應付“政出多門”，政府多個部門都對國有企業(yè)進行行政管理和干預，但誰都不對國有企業(yè)的經(jīng)營失敗負責;政府履行公共管理職能與履行國有資產(chǎn)所有者職能相混淆，導致國有經(jīng)濟與其他所有制經(jīng)濟非公平競爭;國有企業(yè)經(jīng)營機制缺乏活力，企業(yè)治理水平低下，經(jīng)營管理方式落后，社會負擔沉重，企業(yè)經(jīng)營效益差，國有資產(chǎn)流失嚴重。

2．新型國有資產(chǎn)管理體制的形成及其核心支柱

針對舊的國有資產(chǎn)管理體制存在的上述弊端，2002年11月黨的十六大對深化國有資產(chǎn)管理體制改革作出了重大決策部署。之后，國務院國資委和全國省、市 (地)兩級地方政府國資委機構(gòu)相繼建立，國資監(jiān)管法規(guī)體系逐步完善，實際監(jiān)管工作日益加強，以2008年10月28日《企業(yè)國有資產(chǎn)法》頒布并自2009年5月1日起施行為重要標志，經(jīng)過近6年的努力，我國國有資產(chǎn)管理體制改革的目標任務至此已基本完成，具有中國特色的新型國有資產(chǎn)管理體制得以正式形成，這一新型國有資產(chǎn)管理體制有兩大支柱，一是將過去的“國家統(tǒng)一所有，政府分級管理”改革為“國家統(tǒng)一所有，政府分級代表”，即國有資產(chǎn)由國家統(tǒng)一所有，中央和地方政府分別代表國家作為中央企業(yè)和地方國家出資企業(yè)中國有資產(chǎn)的出資人代表，分級履行國有資產(chǎn)出資人職責，享有所有者權(quán)益，實行行使權(quán)力與履行義務和責任相統(tǒng)一。在堅持國家所有的前提下，“政府分級代表”比“政府分級管理”更有利于充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性，更能促進我國國有資產(chǎn)管理體制和國有企業(yè)制度適應社會主義市場經(jīng)濟的要求，使“公有制”與“市場經(jīng)濟”更加和諧相容。二是將過去的“多部門分散履職”改革為“國資委統(tǒng)一履職”，即國務院和全國省、市(地)兩級地方政府分別設立特色機構(gòu)性質(zhì)的國資委，授權(quán)國資委代表本級政府履行出資人職責，對企業(yè)國有資產(chǎn)實行“管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合”的管理體制，并規(guī)定國資委不得干預企業(yè)依法自主經(jīng)營，這種國資委體制著眼于實現(xiàn)“政企分開，政資分開，所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分開”，旨在從根本上改變舊國有資產(chǎn)管理體制下企業(yè)國有資產(chǎn)管理“九龍治水”的局面?？梢姡瑖Y委體制不但使“統(tǒng)一所有，分級代表”得以落實，同時也是克服舊國有資產(chǎn)管理體制諸多弊端的關(guān)鍵性制度安排，成為新型國有資產(chǎn)管理體制的內(nèi)核。以國資委為核心的國有資產(chǎn)管理體制的形成，標志著我國國有資產(chǎn)管理進入一個全新的時期。〔1〕

3．新型國有資產(chǎn)管理體制運行存在的問題及國資委管資產(chǎn)、管人和管事之間的關(guān)系

實踐證明，以“國資委”為內(nèi)核的新型國有資產(chǎn)管理體制取得了重要成效，比較符合我國國情，甚至可以認為，我國對國有資產(chǎn)管理體制的改革創(chuàng)新在國內(nèi)乃至國際都具有重要意義。但是，這種體制在運行過程中還存在一些比較突出的問題，在一定程度上違背了體制設計者和決策者的初衷，影響了體制運行的效率，比如，由于國資委同時行使公權(quán)性質(zhì)的監(jiān)督管理權(quán)和私權(quán)性質(zhì)的股東權(quán)，這將難以避免地導致利益沖突和權(quán)利扭曲?！?〕在有的地方，存在上級國資委越權(quán)干預下下一級地方政府依法開展國資工作和國資委履行出資人職責的現(xiàn)象。同時，在全國范圍內(nèi)較為普遍存在的問題是，由于同級政府的過多干預以及國資委自身履職意識不強、履職能力不強等多種原因致使國資委履行出資人職責尚未全面切實到位。

所謂國資委履行出資人職責，就是國資委通過統(tǒng)一行使“管資產(chǎn)、管人管事”，代表本級人民政府對所監(jiān)管的國家出資企業(yè)依法享有資產(chǎn)收益、參與重大決策和選擇管理者等出資人權(quán)利。在“管資產(chǎn)、管人和管事”中，管資產(chǎn)的實質(zhì)是管資本〔3〕，其主要內(nèi)容是產(chǎn)權(quán)管理和國有資本經(jīng)營預算管理。管事是行使出資人的事權(quán)，這需要劃清出資人權(quán)利和經(jīng)營者權(quán)利之間的界限。管事主要體現(xiàn)為出資者參與國家出資企業(yè)的重大事項決策。而管人就是“管作為出資人該管的人”，實質(zhì)是對國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)代表進行管理。

關(guān)于“管資產(chǎn)、管人和管事”三者的關(guān)系，管資產(chǎn)是管人和管事的前提，從法理上講，沒有資本投入的管理，也就不可能去管人和管事，企業(yè)產(chǎn)權(quán)發(fā)生變更，管人的主體和管事的內(nèi)容將由此而改變。管事是實現(xiàn)管資產(chǎn)目的的手段，管好事有利于促進資產(chǎn)保值增值。但是，不論是管資產(chǎn)還是管事，都需要通過管人才能有效達到其目的，如果管不住人、管不好人，管資產(chǎn)和管事都將難以管住和管好?？梢?，管人是國資委“三管”中的關(guān)鍵。

二、國有資產(chǎn)管理中的多級委托代理關(guān)系與國有產(chǎn)權(quán)代表的界定及其范圍

1．新型國有資產(chǎn)管理體制下我國國有資產(chǎn)管理委托代理關(guān)系

我國《企業(yè)國有資產(chǎn)法》規(guī)定:國有資產(chǎn)屬于國家所有即全民所有，國務院代表國家行使國有資產(chǎn)所有權(quán)。國務院和地方人民政府依據(jù)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，分別代表國家對國家出資企業(yè)履行出資人職責，享有出資人權(quán)利。國務院國有資產(chǎn)管理機構(gòu)和地方人民政府根據(jù)國務院的規(guī)定設立的國有資產(chǎn)管理機構(gòu)，根據(jù)本級人民政府的授權(quán)，代表本級人民政府對國家出資企業(yè)履行出資人職責?！?〕因此，作為各級政府的國有資產(chǎn)管理機構(gòu)的國資委是履行企業(yè)國有資產(chǎn)出資人職責的政府特色機構(gòu)，在職能性質(zhì)和履職方式上，與履行公共行政管理職能的其他政府部門有著根本區(qū)別。國資委履行出資人職責不是一種抽象行為，而是通過其派出的產(chǎn)權(quán)代表對國有資產(chǎn)進行實際的經(jīng)營、管理和監(jiān)督，具體行使出資人權(quán)利?？梢詫⑿滦蛧匈Y產(chǎn)管理體制下我國國有資產(chǎn)管理的委托代理鏈條概述為:全民 (國家)→國務院→國務院國資委 (→產(chǎn)權(quán)代表)、地方人民政府→地方人民政府國資委→產(chǎn)權(quán)代表。

2．國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)代表的界定、分類與范圍

國資委行使管人職責，不是對國家出資企業(yè)所有經(jīng)營決策管理人員進行管理，更不是對國家出資企業(yè)的員工進行管理，而是專門針對國家出資企業(yè)的國資產(chǎn)權(quán)代表所實施的管理。所謂國資產(chǎn)權(quán)代表，就是接受國資委委托或授權(quán) (通過直接或間接方式)，代表國有資產(chǎn)權(quán)益，依法具體行使國家出資企業(yè)國有資產(chǎn)所有者權(quán)利，或者行使參與企業(yè)經(jīng)營決策權(quán)利、監(jiān)督控制權(quán)利的代理人，包括企業(yè)類國資產(chǎn)權(quán)代表和個人國資產(chǎn)權(quán)代表，其中后者是指具有獨立民事行為能力自然人性質(zhì)的產(chǎn)權(quán)代表。

在上述多極委托代理鏈條中，個人國資產(chǎn)權(quán)代表處在最后一個鏈條中，是替國資委具體履行國有資產(chǎn)出資人職責的代理人，而國資委是委托者或授權(quán)者。如果國資委授權(quán)法人企業(yè)作為國家出資企業(yè)的國資產(chǎn)權(quán)代表，并只以持股方式實施資本經(jīng)營，而不參與國家出資企業(yè)的經(jīng)營管理，那么這樣的特殊法人企業(yè)即是上文所說的企業(yè)類國資產(chǎn)權(quán)代表。在這種情形下，國資委委托或授權(quán)個人國資產(chǎn)權(quán)代表履行出資人職責需要通過企業(yè)類國資產(chǎn)權(quán)代表這一中間環(huán)節(jié)?，F(xiàn)實中，國資委下屬的國有獨資性質(zhì)的國有資產(chǎn)經(jīng)營有限公司(以下簡稱國資經(jīng)營公司)和國有獨資集團 (控股)公司 (以下簡稱國資集團公司)在性質(zhì)上都屬于企業(yè)類國資產(chǎn)權(quán)代表。而個人國資產(chǎn)權(quán)代表則包括:國資委委派的參加國有資本控股公司、國有資本參股公司股東會 (股東大會)的國有股東代表，國資委向國有資本控股公司、國有資本參股公司股東會 (股東大會)推薦并經(jīng)股東會(股東大會)選舉產(chǎn)生的公司董事會和監(jiān)事會成員 (董事和監(jiān)事);國資委向國有獨資公司委派的董事會和監(jiān)事會成員;國資委向國有獨資企業(yè)委派的經(jīng)理、副經(jīng)理、財務負責人和其他高級管理人員;國資委通過企業(yè)類國資產(chǎn)權(quán)代表委派或者推薦并選舉產(chǎn)生的上述相應股東代表、董事、監(jiān)事等。

三、產(chǎn)權(quán)代表制度建設現(xiàn)狀、存在問題與成因

1．產(chǎn)權(quán)代表管理制度的內(nèi)涵及構(gòu)成

基于對制度和制度結(jié)構(gòu)的廣義理解以及對其制度概念的使用，本文認為，國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)代表制度應包括規(guī)范國資委與其產(chǎn)權(quán)代表之間委托代理關(guān)系的正式規(guī)則和非正式規(guī)則。由個人國資產(chǎn)權(quán)代表制度和企業(yè)類國資產(chǎn)權(quán)代表制度組成。個人國資產(chǎn)權(quán)代表制度是在國資委主導下形成的對個人國資產(chǎn)權(quán)代表的選擇委派、產(chǎn)權(quán)代表履職內(nèi)容、程序和方式、產(chǎn)權(quán)代表激勵約束、產(chǎn)權(quán)代表培訓、產(chǎn)權(quán)代表文化等多方面的行為規(guī)范體系，包括強制執(zhí)行的正式規(guī)則和自覺執(zhí)行的非正式規(guī)則。產(chǎn)權(quán)代表的選擇關(guān)乎產(chǎn)權(quán)代表組織制度的建立，產(chǎn)權(quán)代表規(guī)則制度是產(chǎn)權(quán)代表制度的核心，而產(chǎn)權(quán)代表規(guī)則制度中正式規(guī)則和非正式規(guī)則發(fā)揮作用大小的動態(tài)關(guān)系體現(xiàn)產(chǎn)權(quán)代表制度的實施機制，企業(yè)類國資產(chǎn)權(quán)代表制度是國資產(chǎn)權(quán)代表組織制度和企業(yè)類國資產(chǎn)權(quán)代表行為規(guī)則的統(tǒng)一體，涉及企業(yè)類國資產(chǎn)權(quán)代表的建立，國資經(jīng)營公司、國資集團公司之間的出資人和職責關(guān)系的界定。上述內(nèi)容一起構(gòu)成國資產(chǎn)權(quán)代表制度結(jié)構(gòu)。

2．國資委產(chǎn)權(quán)代表制度建設現(xiàn)狀與存在問題

全國各級政府、國資委對產(chǎn)權(quán)代表制度的建設總體上重視不夠，目前，只有浙江省、沈陽市、珠海市、鎮(zhèn)江市等少數(shù)省市國資委或政府先后建立了與產(chǎn)權(quán)代表管理有關(guān)的管理制度，分別出臺了《浙江省省屬企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)代表報告制度 (試行)》(2006)、《沈陽市國資委國有產(chǎn)權(quán)代表管理暫行辦法》(2006)、《珠海市市屬國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)代表請示報告工作暫行辦法》(2007)、《鎮(zhèn)江市國有產(chǎn)權(quán)代表管理試行辦法》(2011)。出臺上述產(chǎn)權(quán)代表管理辦法有利于加強這些省市國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)代表的管理，但是由于出臺制度的發(fā)文層次總體不高，影響了產(chǎn)權(quán)代表管理的效果。同時，在制度規(guī)范上也存在一些不足和問題，一是產(chǎn)權(quán)代表制度的內(nèi)容不全面，缺乏系統(tǒng)性，產(chǎn)權(quán)代表過程管理不平衡，比較而言，重產(chǎn)權(quán)代表的委派推薦而輕后續(xù)的持續(xù)管理，同時國資委主要執(zhí)行的是產(chǎn)權(quán)代表的程序性而非自覺意義上的實質(zhì)性委派推薦;重產(chǎn)權(quán)代表激勵機制而輕約束機制建設;二是產(chǎn)權(quán)代表對象管理不平衡，相對意義上，重董事而輕監(jiān)事、股東代表管理，同時重內(nèi)部董事、執(zhí)行董事而輕外部董事、獨立董事管理，重首席產(chǎn)權(quán)代表而輕一般產(chǎn)權(quán)代表管理;三是產(chǎn)權(quán)代表組織制度運行的行政化趨勢明顯;四是在產(chǎn)權(quán)代表制度結(jié)構(gòu)中，與產(chǎn)權(quán)代表規(guī)則制度和組織制度比較，產(chǎn)權(quán)代表制度實施機制建設相對滯后。

3．產(chǎn)權(quán)代表制度建設存在問題的成因

上述問題的形成原因有多種，包括歷史遺留、工作研究探索等因素，但主要是思想意識、管理體制和政府職能轉(zhuǎn)變方面的。一是相關(guān)各方對新型國有資產(chǎn)管理體制尤其是國資委“管人”職責的全面深刻理解未到位，國資委等對系統(tǒng)構(gòu)建產(chǎn)權(quán)代表制度的重要性尚缺乏充分的認識，對如何構(gòu)建產(chǎn)權(quán)代表管理制度體系的研究投入和實踐探索還不夠;二是在干部管理體制上，堅持“黨管干部”原則與落實國資委“管人”職責沒有實現(xiàn)有效結(jié)合;三是在行政管理體制上，政府職能轉(zhuǎn)變滯后，政企不分、政資不分問題還比較普遍地存在;四是計劃經(jīng)濟時期遺留下來的國有企業(yè)及其負責人的行政級別問題根深蒂固;五是國資委產(chǎn)權(quán)代表的“委托代理”意識淡薄。

四、國資委產(chǎn)權(quán)代表制度構(gòu)建需要的外部環(huán)境條件

構(gòu)建國資產(chǎn)權(quán)代表制度應該在國資委主導下進行。但是，建立這項制度涉及面廣，而且觸及的問題有的還很敏感很復雜，因此絕不能視為只是國資委的事。需要有關(guān)各方大力支持和參與，全社會共同為構(gòu)建國資產(chǎn)權(quán)代表制度積極營造良好的外部環(huán)境條件。

1．優(yōu)化思想認識環(huán)境，深刻理解建立國資新體制和產(chǎn)權(quán)代表制度的重大意義

各級黨委、政府、組織部門、國資委與國有企業(yè)、產(chǎn)權(quán)代表應進一步提高認識，深刻理解以“國資委”為內(nèi)核的新型國有資產(chǎn)管理體制對深化國有企業(yè)改革、完善我國社會主義市場經(jīng)濟體制的重大意義，真正堅持“管資產(chǎn)、管人和管事”相結(jié)合，確保國資委代表本級政府依法切實履行國有資產(chǎn)出資人職責。同時要正確理解國資委“管人”職責的實質(zhì)，牢牢把握“管人”在“管資產(chǎn)、管人和管事”中的關(guān)鍵地位。同時，要科學理解和認識國資委產(chǎn)權(quán)代表制度的內(nèi)涵和外延。充分認識在全國建立健全以國資委為主導的國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)代表制度的重大意義，不但有利于規(guī)范國資委與其產(chǎn)權(quán)代表之間的委托代理關(guān)系，激勵和約束產(chǎn)權(quán)代表為國資委忠實勤勉地履行受托職責和義務，增強工作積極性和履職能力，防止國有資產(chǎn)流失，促進國有資產(chǎn)保值增值，確保企業(yè)股東會 (股東大會)、董事會、監(jiān)事會、經(jīng)營管理層之間既相互制衡又相互協(xié)調(diào)，且有利于完善國資委履職方式，避免對國有企業(yè)的行政干預，實現(xiàn)政企分開，確保國有資產(chǎn)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)有效分離，保障企業(yè)法人財產(chǎn)權(quán)獨立有效地行使，從而，對于促進國資委加強和改進“管人”工作，切實履行出資人職責，完善公司法人治理，提高公司治理水平，確保新型國有資產(chǎn)管理體制有效運行和促進國有企業(yè)的現(xiàn)代企業(yè)制度加快建立具有重要意義。

2．完善國資干部管理體制，推進政府國資管理職能轉(zhuǎn)變

黨的十八大報告明確指出，“要更加注重改進黨的領導方式和執(zhí)政方式”，“更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用，維護國家法制統(tǒng)一、尊嚴、權(quán)威”?！胺ㄖ问侵螄碚幕痉绞健?，“要善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志”。將十八大報告中的這些重要主張和要求運用到國資管理領域，有效建立和實施國資委產(chǎn)權(quán)代表管理制度，必須加快形成堅持黨管干部原則和落實國資委“管人”職責有效結(jié)合的國資干部管理體制。對國資產(chǎn)權(quán)代表的管理，黨管干部原則主要應體現(xiàn)在兩個方面:一是國資委黨委對產(chǎn)權(quán)代表進行直接管理，黨委、政府、組織部門對國資委黨委管理產(chǎn)權(quán)代表實施以“政治性、合法性、合規(guī)性、先進性”為重要內(nèi)容的指導性、監(jiān)督性、原則性管理，而非具體操作性管理。要善于將黨的意志通過組織程序和法定程序轉(zhuǎn)變?yōu)閲Y委出資人的意志，同時黨的意志又要主動充分考慮和采納國資委出資人意志。二是充分發(fā)揮國家出資企業(yè)中黨組織的政治核心作用，加強黨組織對企業(yè)董事、監(jiān)事以及股東代表的政治性監(jiān)督、考核、指導和服務，在國資產(chǎn)權(quán)代表的產(chǎn)生過程中實行推薦、考察，提出履職考核獎懲建議等。從當前我國國資委產(chǎn)權(quán)代表管理現(xiàn)狀出發(fā)，各級黨委、政府和組織部門應從改進黨的領導方式和執(zhí)政方式，依法做好國資國企工作的高度，變對產(chǎn)權(quán)代表的直接管理為通過國資委間接管理，在產(chǎn)權(quán)代表的提名、推薦、選拔、考核、任免、獎懲等管理環(huán)節(jié)，在制度安排上，過渡期至少應增設充分征求國資委意見的剛性規(guī)定，最終將國資委設置為實質(zhì)性的管理主體而非象征性管理主體，以此保障國資委依法履行國有資產(chǎn)出資人職責，真正實現(xiàn)對產(chǎn)權(quán)代表的全面有效管理。需要指出的是，國資委履行管人職責和出資人職責真正到位后，黨委、政府和組織部門及其他監(jiān)管部門必須強化對國資委履職的監(jiān)督，防止出現(xiàn)對監(jiān)管者的監(jiān)督真空。

黨的十八大報告還提出，“深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設職能科學、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府。深化行政審批制度改革，繼續(xù)簡政放權(quán)，推動政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務、維護社會公平正義轉(zhuǎn)變。穩(wěn)步推進大部門制改革，健全部門職責體系?！边@要求各級政府加快推進國資管理職能轉(zhuǎn)變，通過依法合理界定政府和國資委的國資管理職能關(guān)系，明確國資委監(jiān)管企業(yè)范圍和“管資產(chǎn)、管人、管事”的權(quán)限，做到對國資委高度信任，充分授權(quán)，使國資委有職有權(quán)有責。同時，充實配強國資監(jiān)管人員，增強國資委履職能力，增加監(jiān)管資源，保障監(jiān)管經(jīng)費，從而為國資委對產(chǎn)權(quán)代表履職進行規(guī)范高效的管理創(chuàng)造良好條件。政府對國有資產(chǎn)的管理在性質(zhì)和方式上都應實現(xiàn)重要轉(zhuǎn)變，即由行政干預管理向出資人授權(quán)管理轉(zhuǎn)變，由直接管理向間接管理轉(zhuǎn)變。堅決制止和糾正國有資產(chǎn)管理的行政化傾向，杜絕政府對產(chǎn)權(quán)代表、國有企業(yè)以及國資委對國有企業(yè)直接“發(fā)號施令”。按照《企業(yè)國有資產(chǎn)法》和《公司法》等相關(guān)法律法規(guī)以及公司章程規(guī)定，完善政府對國資委進而國資委對產(chǎn)權(quán)代表的國有資產(chǎn)委托授權(quán)管理制度，從而真正實現(xiàn)政企分開、政資分開。

3．打破既得利益格局，取消國有企業(yè)及其負責人的行政級別

國有企業(yè)及其負責人享有行政級別是計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物，已經(jīng)很不合時宜。一是影響市場公平競爭。在我國現(xiàn)實經(jīng)濟生活中，行政級別高的國有企業(yè)相比行政級別低的國有企業(yè)可以依賴政府公共權(quán)力擁有和支配更多更好的社會資源;享有行政級別的國有企業(yè)甚至比民營企業(yè)在社會資源占有上也更有優(yōu)勢。這種情況的存在顯然違背了市場經(jīng)濟的公平競爭法則，從而影響整個市場經(jīng)濟活動的效率。二是導致對國有企業(yè)經(jīng)營管理者的行政化而非市場化選擇?，F(xiàn)實中，為保持國有企業(yè)的行政級別，實際上廣泛存在通過組織行政程序，享有一定行政級別的黨政官員被安排任職于相應行政級別的國有企業(yè)的現(xiàn)象，一般來說，黨政官員并不適合經(jīng)營管理企業(yè)。近幾年來，國有企業(yè)經(jīng)營管理者的市場化選聘在有的中央企業(yè)和地方國有企業(yè)中進行了試點，但是因為國有企業(yè)及其負責人的行政級別問題，試點還很難發(fā)展成為普遍趨勢。三是嚴重影響國有資產(chǎn)監(jiān)管和產(chǎn)權(quán)代表管理的有效性。一般來說，國資委是對國有資產(chǎn)及其產(chǎn)權(quán)代表而不是對國有企業(yè)進行管理，但是國有企業(yè)是國有資產(chǎn)的承載體，而國有企業(yè)及其負責人實際享有的行政級別同國資委的行政級別相當，有的甚至比國資委的行政級別還高。在這種情況下，要讓國資委實現(xiàn)對國有資產(chǎn)的有效監(jiān)管和產(chǎn)權(quán)代表的有效管理，其難度可想而知。因此，取消國有企業(yè)及其負責人的行政級別其意義非同一般，勢在必行，但是這會遭到利益集團的強力阻撓，也會遇到傳統(tǒng)觀念的激烈抵抗。必須解放思想，提高認識，堅定信心，勇于改革，敢于碰硬，強化改革的頂層設計和系統(tǒng)設計，實施根本性的制度改革，采取各個擊破、分化瓦解的策略，徹底打破既得利益格局，如此方能根治根深蒂固的國有企業(yè)行政級別問題。

五、國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)代表制度構(gòu)建原則

系統(tǒng)構(gòu)建是產(chǎn)權(quán)代表制度建設的根本原則。同時，還必須遵循以下基本原則:

1．分層分類進行制度構(gòu)建

為更好地實現(xiàn)政企分開、政資分開，有效經(jīng)營和管理國有資產(chǎn)，我國各級政府廣泛建立了國資委—國有資產(chǎn)經(jīng)營公司—國有企業(yè)，國資委—國有資產(chǎn)經(jīng)營公司—國有獨資集團 (控股)公司—國有企業(yè)，以及國資委—國有獨資集團 (控股)公司—國有企業(yè)的多層次國有資產(chǎn)管理體系。在這些體系中，國有資產(chǎn)經(jīng)營公司和國有獨資集團 (控股)公司是國資委直接或間接的企業(yè)類產(chǎn)權(quán)代表，而在作為生產(chǎn)經(jīng)營實體的國有企業(yè)中代表國有資本權(quán)益的股東代表、董事、監(jiān)事等則是國資委委派的個人產(chǎn)權(quán)代表。從法理關(guān)系來看，國資委應該按層次建立國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)代表管理制度，同時，既建立產(chǎn)權(quán)代表組織制度又建立產(chǎn)權(quán)代表規(guī)則制度;為便于實施分類管理，還應該按類別分別建立企業(yè)類產(chǎn)權(quán)代表管理制度和個人產(chǎn)權(quán)代表管理制度，即使對于國有資產(chǎn)經(jīng)營公司和國有獨資集團 (控股)公司這兩種企業(yè)類產(chǎn)權(quán)代表以及股東代表、董事、監(jiān)事，也應該建立既有共性也有個性的差別化產(chǎn)權(quán)代表管理制度。

2．依法規(guī)范進行制度構(gòu)建

產(chǎn)權(quán)代表制度的整體構(gòu)建和具體條款應符合《公司法》和《企業(yè)國有資產(chǎn)法》《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》等相關(guān)法律法規(guī)以及公司章程規(guī)定，不得有與其違背或相抵觸的情形。同時，產(chǎn)權(quán)代表管理制度也要與企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管有關(guān)的規(guī)范性文件相互協(xié)調(diào)配套，不能出現(xiàn)制度沖突與矛盾。

3．科學有效進行制度構(gòu)建

構(gòu)建產(chǎn)權(quán)代表制度應尊重制度構(gòu)建的一般規(guī)律，堅持協(xié)同一致的原則。產(chǎn)權(quán)代表管理制度的各個部分、各個層次、各個環(huán)節(jié)要目標方向一致，功能協(xié)調(diào)配合，形成制度合力;堅持剛?cè)嵯酀脑瓌t。產(chǎn)權(quán)代表正式制度建設和非正式制度建設要并重，既重視產(chǎn)權(quán)代表激勵機制建設，也重視產(chǎn)權(quán)代表約束機制建設，既重視產(chǎn)權(quán)代表制度的強制性執(zhí)行機制建設，也重視產(chǎn)權(quán)代表制度的非強制性執(zhí)行機制建設;堅持靜動一致的原則?！八^靜是指制度的相對穩(wěn)定性，動是指制度的適應性和可變性?！薄?〕產(chǎn)權(quán)代表制度一旦建立，在一定時間內(nèi)必須保持基本不變，這樣才能使其發(fā)揮作用，也才可能有序高效地規(guī)范國資委的產(chǎn)權(quán)代表管理行為和產(chǎn)權(quán)代表履職行為。但是，沒有任何制度是一成不變的，產(chǎn)權(quán)代表制度應與時俱進。隨著時間推移，隨著外部環(huán)境條件變化，國資委應對其制度進行修改和完善，以此提高產(chǎn)權(quán)代表制度的適應性，防止制度僵化;堅持客觀高效的原則。所建立的產(chǎn)權(quán)代表制度一定要符合各地各級國有資產(chǎn)管理體制、國有企業(yè)以及國資委自身實際。在正式形成產(chǎn)權(quán)代表管理制度之前，一定要做好廣泛而充分的調(diào)查研究和意見征求工作，集思廣益。建立產(chǎn)權(quán)代表管理制度往往意味著制度變革，這或多或少會觸及某些人的利益，甚至很可能因此對制度變革人為設置障礙，擾亂改革進程。遇到這種情況，應做好耐心細致的解釋說服工作，尤其要爭取上級領導的理解和支持，制定好制度改革策略，注重建立“改革統(tǒng)一戰(zhàn)線和聯(lián)盟”。建立產(chǎn)權(quán)代表制度要體現(xiàn)“管用”的要求，在制度設計上確保其能夠高效運行，降低運行成本。

六、國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)代表制度框架構(gòu)想

在有關(guān)各方的理解支持下，國資委應牽頭建立國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)代表制度，形成制度框架。這一制度框架的基本構(gòu)成是企業(yè)類產(chǎn)權(quán)代表制度和個人產(chǎn)權(quán)代表制度，前者是關(guān)于企業(yè)類產(chǎn)權(quán)代表的設立、履行職責、激勵約束、能力培養(yǎng)和文化建設等方面的制度;后者是關(guān)于個人產(chǎn)權(quán)代表的選拔委派、履行職責、激勵約束、能力培養(yǎng)和文化建設等方面的制度。

1．規(guī)范建立企業(yè)類產(chǎn)權(quán)代表制度，理順國資委同企業(yè)類產(chǎn)權(quán)代表之間的出資人關(guān)系和職能關(guān)系

國資委構(gòu)建企業(yè)類產(chǎn)權(quán)代表制度的首要一步是成立全資國有資產(chǎn)經(jīng)營公司，直接組建或者通過國有資產(chǎn)經(jīng)營公司間接組建國有獨資集團 (控股)公司，并授權(quán)國有資產(chǎn)經(jīng)營公司或者國有獨資集團 (控股)公司經(jīng)營管理生產(chǎn)經(jīng)營實體企業(yè)中的國有資產(chǎn)。組建的具體途徑是將生產(chǎn)經(jīng)營實體企業(yè)中國資委持有的國有股權(quán)無償劃轉(zhuǎn)至這兩種企業(yè)類產(chǎn)權(quán)代表，國資委也可以將其持有的國有獨資集團 (控股)公司國有股權(quán)無償劃轉(zhuǎn)給國有資產(chǎn)經(jīng)營公司。

現(xiàn)實中，國有資產(chǎn)經(jīng)營公司持有的國有股權(quán)大多是通過無償劃轉(zhuǎn)形成的，而國有獨資集團(控股)公司持有的國有股權(quán)大多通過其自身對外投資形成。另外，國務院國資委和地方政府國資委成立企業(yè)類產(chǎn)權(quán)代表的目的可能不盡相同，除了都能夠更好地實現(xiàn)政企分開、政資分開和都便于實行國有資本經(jīng)營外，前者的目的還包括減少國有資產(chǎn)橫向管理幅度、減輕管理負擔、提高管理效率;而后者的目的還包括建立地方政府融資平臺促進地方經(jīng)濟社會發(fā)展。從目前來看，全國各級政府尤其是地方政府普遍已經(jīng)成立了上述兩類或其他形式的企業(yè)類產(chǎn)權(quán)代表，但是隨著情況的變化，有必要以企業(yè)類產(chǎn)權(quán)代表為平臺，進一步加強國有資產(chǎn)的整合、調(diào)整，實施資本運作，從而不斷完善企業(yè)類產(chǎn)權(quán)代表制度。

企業(yè)類產(chǎn)權(quán)代表組建后，國資委即應制定公司章程對授權(quán)國有資產(chǎn)經(jīng)營公司、國有獨資集團(控股)公司經(jīng)營管理國有資產(chǎn)的行為進行全面規(guī)范，包括國有資產(chǎn)經(jīng)營管理的范圍、種類、數(shù)量、形式、基本職責、權(quán)限和義務、履職程序等，同時理順國資委同二者之間的關(guān)系，科學合理地界定它們之間的職責邊界。國資委是國有資產(chǎn)經(jīng)營公司的出資人，同時，國資委也直接是或通過國有資產(chǎn)經(jīng)營公司間接是國有獨資集團 (控股)公司的出資人。按照職能匹配的要求，應賦予資產(chǎn)經(jīng)營管理能力和履行出資人職責能力較強的企業(yè)產(chǎn)權(quán)類代表更多更重要的職責權(quán)力，相反則賦予較輕的工作職責?，F(xiàn)實中，國資委賦予了國有獨資集團 (控股)公司相對完整的“管資產(chǎn)、管人、管事”的職責權(quán)力，而賦予國有資產(chǎn)經(jīng)營公司的職責權(quán)力多限于國有資產(chǎn)收益權(quán)和有限度的資產(chǎn)經(jīng)營權(quán)，而管人、管事的權(quán)力多掌握在國資委手中。此外，國資委還應建立企業(yè)績效考核評價、資產(chǎn)損失責任追究和引咎辭職等激勵約束制度，要求企業(yè)建立班子建設、干部管理、人才引進、員工培訓、職務晉升等多方面的有關(guān)企業(yè)能力培養(yǎng)增強方面的制度，同時注重強化國有資產(chǎn)經(jīng)營公司、國有獨資集團 (控股)公司的委托代理意識、資產(chǎn)經(jīng)營意識、集團管控意識、履職責任意識和風險意識，牢固樹立政企分開、政資分開、所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分開，以及國有資產(chǎn)保值增值、做強做優(yōu)國有企業(yè)的思想和理念。

2．全面系統(tǒng)建立個人產(chǎn)權(quán)代表制度，正式規(guī)則與非正式規(guī)則建設并重

我國國有企業(yè)的公司制改革已基本完成，現(xiàn)存的國有獨資企業(yè)數(shù)量很少，經(jīng)營規(guī)模一般也不大，個人產(chǎn)權(quán)代表制度主要應針對實行公司制的國家出資企業(yè) (包括企業(yè)類產(chǎn)權(quán)代表公司即國有資產(chǎn)經(jīng)營公司和國有獨資集團 (控股)公司)董事會、監(jiān)事會有關(guān)成員，以及國資委委派的出席國家出資企業(yè)股東會 (股東大會)的股東代表而建立。按照《公司法》規(guī)定，國有獨資公司，包括國有資產(chǎn)經(jīng)營公司和國有獨資集團 (控股)公司不設股東會，由國資委履行股東會職責，這類公司中的國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)代表只包括公司的非職工董事和監(jiān)事。而國有資本控股公司和參股公司中的國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)代表則包括國有股東代表以及代表國有資本權(quán)益的公司董事、監(jiān)事。

從性質(zhì)上看，個人產(chǎn)權(quán)代表制度屬于產(chǎn)權(quán)代表規(guī)則制度，包括正式規(guī)則和非正式規(guī)則。正式規(guī)則主要規(guī)范產(chǎn)權(quán)代表的履職行為和國資委對產(chǎn)權(quán)代表的選拔委派、激勵約束、考核獎懲、能力培養(yǎng)等方面的行為，依靠強制性執(zhí)行機制發(fā)揮作用。而非正式規(guī)則依靠自覺性執(zhí)行機制發(fā)揮作用，主要表現(xiàn)為產(chǎn)權(quán)代表有關(guān)履職的思想觀念和工作習慣、傳統(tǒng)。建立正式規(guī)則和非正式規(guī)則都很重要。在個人產(chǎn)權(quán)代表制度建立初期，非正式規(guī)則還沒有有效建立，個人產(chǎn)權(quán)代表制度主要依靠正式規(guī)則發(fā)揮作用，但只能發(fā)揮有限的作用。隨著時間的推移，當非正式規(guī)則逐漸形成后，個人產(chǎn)權(quán)代表制度發(fā)揮的作用將越來越大，且制度運行的成本也會逐漸降低。非正式規(guī)則對有效建立個人產(chǎn)權(quán)代表制度、使其充分發(fā)揮作用是不可或缺的。

在建立健全正式規(guī)則方面，國資委應在黨委、政府和組織部門的支持下，規(guī)定產(chǎn)權(quán)代表的任職資格和提名推薦、選拔委派、任職免職程序和辦法;明確產(chǎn)權(quán)代表的職責、權(quán)利和義務，規(guī)范產(chǎn)權(quán)代表的履職程序;實行產(chǎn)權(quán)代表工作請示報告制度，細化需要請示報告的情形和報告內(nèi)容，密切產(chǎn)權(quán)代表同國資委的工作溝通，加強國資委對重大事項的管理;建立產(chǎn)權(quán)代表履職監(jiān)督檢查制度和產(chǎn)權(quán)代表工作調(diào)研制度;完善產(chǎn)權(quán)代表激勵約束機制，制定產(chǎn)權(quán)代表履職和能力素質(zhì)提升考核評比獎懲辦法、責任追究和引咎辭職制度。實施產(chǎn)權(quán)代表業(yè)務培訓、會議舉行、工作交流和崗位輪換制度;提出企業(yè)支持配合產(chǎn)權(quán)代表有效履職的具體要求。國資委在制定個人產(chǎn)權(quán)代表制度時，應充分考慮首席產(chǎn)權(quán)代表 (董事長、董事總經(jīng)理和監(jiān)事會主席)與一般產(chǎn)權(quán)代表之間以及股東代表、董事和監(jiān)事這些不同產(chǎn)權(quán)代表之間在任職資格、能力素質(zhì)要求、履職內(nèi)容、程序和方式，激勵約束和考核獎懲等多方面的差別，絕不能簡單地搞一刀切或整齊劃一。由于角色特殊且發(fā)揮的作用大，尤其要高度重視和大力加強首席產(chǎn)權(quán)代表制度，但同時也不能忽略、輕視其他個人產(chǎn)權(quán)代表管理制度的建立健全。在建立個人產(chǎn)權(quán)代表制度的非正式規(guī)則方面，全社會都要關(guān)心、理解和支持產(chǎn)權(quán)代表的工作和產(chǎn)權(quán)代表管理工作，積極營造良好的工作氛圍和社會環(huán)境條件;要大力宣傳建立健全我國新型國有資產(chǎn)管理體制的重大意義、基本特征和改革要求，加快政府職能轉(zhuǎn)變和實現(xiàn)政企分開、政資分開，取消國企行政級別，改進黨和政府領導管理經(jīng)濟的方式方法，讓國資委和個人產(chǎn)權(quán)代表都真正認為產(chǎn)權(quán)代表制度是確實管用的制度，進而從內(nèi)心尊重和自覺執(zhí)行這一制度。同時，國資委自身要提高認識，理直氣壯地履行其法定職責，增強履職能力，提高履職水平，切實加強和不斷改進產(chǎn)權(quán)代表管理工作，以實實在在的工作成效取信于黨委政府、取信于社會，取信于企業(yè);要重視對產(chǎn)權(quán)代表的宣傳教育培訓工作，加強“責任、民主、包容、法治”文化建設，增強產(chǎn)權(quán)代表的委托代理意識、科學發(fā)展意識、責任風險意識、工作程序意識、公司治理意識、議事規(guī)則意識和接受監(jiān)督意識，不斷補充和更新知識，增強個人綜合素質(zhì)，提高業(yè)務水平和能力，牢固樹立為國有股東、為公司忠實勤勉履職的職業(yè)理念，妥善處理企業(yè)不同利益相關(guān)者之間的關(guān)系。

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